Bugetul public national PDF

Preview

Summary

Bugetul public national –principii bugetare1. Bugetul public national În literatura noastra juridică , bugetul public naţional a fost definit ca fiind "planul financiar al statului prin care sunt prevăzute veniturile şi cheltuielie pentru o perioada determinată de timp ". Pe cale d...

Description

Bugetul public national –principii bugetare 1. Bugetul public national În literatura noastra juridică, bugetul public naţional a fost definit ca fiind "planul financiar al statului prin care sunt prevăzute veniturile şi cheltuielie pentru o perioada determinată de timp". Pe cale de conseciţă, bugetul nu este un act care emană de la un oragan al autorităţii de stat, ci este un ansamblu coerent de indicatori de plan în care sunt înscrise veniturile şi cheltuielile satului pentru o perioada de timp viitoare. Luând în considerare acest fapt, în toate ţările cu economie de piaţă, este unanim acceptat că finanţele publice reprezintă singurul domeniu al vieţii social – economice unde este necesară o acţiune planificată prin care să se prevadă – cu precizie – veniturile şi cheltuielile statului, pe o perioadă viitoare determinată, de regulă, un an. Ca tablou comparativ al veniturilor şi cheltuielilor publice bugetul de stat exprimă modelul de intervenţie a statului în economie, inclusiv în societate în ansamblul său. Bugetul public naţional exprimă deasemenea intrumentele politicii fiscale, monetare şi de credit ale factorilor de decizie macroeconomică la un moment dat. Prin sistemul bugetelor publice sunt reflectate modul cum resursele financiare pot fi mobilizate şi repartizate pe priorităţi – destinaţii ţinând cont de criteriile de raţinalitate, eficienţă, economicitate, performanţă. Trăsăturile bugetului public Trăsăturile bugetului public, evidenţiate în literatura de specialitate, lărgesc şi mai mult aria de definire, în sensul că, bugetul public:  Este un act de autorizare, deoarece se prezintă sub forma unui tablou evaluativ, stimativ şi comparativ de venituri publice, prin care sunt indicate veniturile băneşti ale statului şi destinaţia acestora, exprimată îm cheltuieli bugetare;  Este un act de autorizare, prin care puterea legislativă, imputerniceşte executivul să perceapă venituri şi să facă cheltuieli, în acord cu prevederile legale;  Este un act anual, anul bugetar, ca exerciţiu finaciar, în care se efectueayăprogramarea şi se urmăreşte execuţia veniturilor şi cheltuielilor;

Este un instrument de politică a satului, în domeniul bugetar si al fiscalităţii, în sensul că orice cheltuială trebuie să aibă indentificată şi sursa de finanţare. Rolul bugetului public, într-o economie de piaţă, este exprimat prin influenţa pe care acesta o exercită, in toate sferele activităţii economico-finaciare, ca act intervenţional al statului, în mod special prin acţinea veniturilor, asupra structurii economice şi de productie. Acţiunile care exprimă rolul interveţional al statului, prin bugetul de stat, pentru influenţarea activităţii economico-finaciare, sunt numeroase, dintre care, cu titlu de exemplu, pot fin menţionate: 

Autorizarea unor impozite şi/sau taxe , care să favorizeze sau să nu favorizeze

progresul economic, tehnologic, etc.; 

Aprobarea unor subvenţii, destinate unor ramuri economice, a caror dezvoltare se

doreşte, situatie in care poate fi agricultura; 

Finantarea integrala a unor obiective economice , considerate importante, in

dezvoltarea economica a satatului; 

Capitalizarea unor institutii financiar-bancare cu capital de stat, cum este cazul

CEC Bank, pentru acordarea de credite in vederea dezvoltarii IMM-urilor; 

Garantarea depozitelor bancare ale populatiei, pentru a mari increderea in

sistemul bancar si economisirea, din partea populatiei; Politica de interventie a statului, se poate stabili pentru diferite orizonturi de timp, lung, mediu si scurt, sau chiar conjunctural, in situatii de criza. Bugetul public national, in exercitarea actului interventional, are un rol: alocativ, redistributiv si de reglare a vietii economice, astfel:



Rolul alocativ, al bugetului public, reflecta modul de alocare a resurselor fiecarui

an bugetar. Statul se poate manifesta cu agent economic, fie prin dezvoltarea unor activitati industriale si comerciale proprii, fie participand la finantarea unor activitati in sectorul privat;



Rolul redistributiv, al bugetului public, este pus in evidenta de natura lui

specifica, respectiv aceea de intrument, ce reflecta relatii de mobilizare a resurselor si de repartizare a acestora pentru finantarea unor activitati si actiuni determinate expres; Rolul de reglare a vietii economice, decurge din importanta bugetului public, de instrument cu putere de lege, prin care se reflecta politica economica, promovata de guvern. 2. Principii bugetare

Apariţia principiilor bugetare Principiile bugetare sunt reguli de bază definite prin dreptul bugetar, care au luat naştere în perioada de început a capitalismului. Nemulţumită de dezordinea totală moştenită în domeniul finanţelor publice, burghezia în ascensiune pretinde nu numai abolirea privilegiilor fiscale ale nobililor şi ale clerului şi înlăturarea abuzurilor şi a bunului plac în cheltuirea banului public, ci şi respectarea unor reguli precise în domeniul bugetar. Începuturile dreptului bugetar şi deci ale principiilor bugetare le găsim în Anglia în secolul al XIII-lea când a fost adoptată Marea Chartă (1215) prin care regele sau altcineva era oprit să încaseze venituri de la populaţie fără aprobarea Parlamentului. Tot Parlamentul era acela care trebuia să aprobe modul de cheltuire a veniturilor de către suveran, să aprobe cheltuielile coroanei, precum şi lefurile funcţionarilor civili ai regelui (aşa – zisa listă civilă). În Franţa, primele manifestări ale principiilor bugetare se fac simţite din 1790, an după care încep să se cristalizeze elementele de drept bugetar. Treptat se conturează deci reguli din ce în ce mai precise în materie bugetară: se interzice regelui instituirea de noi impozite şi taxe fără aprobarea parlamentului; se limitează cheltuielile monarhului şi ale curţii sale; se anulează privilegiile fiscale; se instituie regula aprobării de către parlament a bugetului. La acestea se adaugă apoi obligaţia înscrierii tuturor veniturilor şi cheltuielilor statului în suma lor globală în buget, aceea a cuprinderii acestora într-un singur document, a autorizării bugetului de către parlament în fiecare an şi pentru o perioadă de un an; a echilibrării veniturilor

şi cheltuielilor bugetare; a înscrierii veniturilor şi cheltuielilor în buget în aşa fel încât să se poată desprinde cu uşurinţă provenienţa veniturilor şi destinaţiile cheltuielilor; a fundamentării şi comensurării cifrelor bugetare cât mai exact pentru ca ele să reflecte realitatea, a unei largi publicităţi în jurul bugetului. În multe lucrări toate aceste reguli sunt ridicate la rang de principii bugetare. Într-o astfel de abordare sunt nominalizate ca principii bugetare: universalitatea, unitatea, anualitatea, echilibrarea, specializarea, specificitatea cheltuielilor, realitatea, unitatea monetară şi publicitatea.

Principiul universalităţii bugetare

Principiul universalităţii bugetare permite un control democratic asupra bugetului, regrupând două reguli: a) regula bugetului brut (regula non – contractării), potrivit căreia veniturile şi cheltuielile se înscriu în buget în sumele lor totale, fără nici o ajustare; b) regula de neafectare (regula non – afectării), potrivit căreia veniturile bugetare nu pot fi afectate direct unei cheltuieli bugetare (adică nu se stabileşte o legătură particulară între un anumit venit şi o anume cheltuială), cu excepţia donaţiilor şi sponsorizărilor, care au stabilite destinaţii distincte. Dacă se respectă cele două reguli, avem de-a face cu un buget brut, în el figurând toate veniturile şi toate cheltuielile cu sumele lor totale, totalul veniturilor fiind destinat acoperirii cheltuielilor privite în ansamblul lor. Un astfel de buget oferă posibilitatea celor chemaţi să-l analizeze şi să-l aprobe să-şi formeze o imagine de ansamblu asupra totalităţii veniturilor şi a sumei totale a cheltuielilor, precum şi a raportului dintre acestea. Cum veniturile se înscriu pe grupe în raport cu provenienţa lor, iar cheltuielile în funcţie de destinaţiile ce le primesc, şi contribuabilii şi beneficiarii veniturilor publice pot constata de la cine provin veniturile şi în folosul cui se cheltuiesc, deci în slujba cui se află guvernul.

Universalitatea oferă astfel transparenţa necesară în materie bugetară şi şansa unui control real asupra bugetului, deoarece devine imposibilă compensarea între venituri şi cheltuieli sau afectarea unor venituri pentru acoperirea anumitor cheltuieli. În practică, cerinţele universalităţii bugetului nu se mai respectă decât parţial. Astfel, în locul bugetelor brute, întocmite cu includerea tuturor veniturilor şi cheltuielilor în sume totale, sa trecut la elaborarea de bugete mixte, în care veniturile şi cheltuielile unor instituţii publice figurează cu sumele lor totale, iar altele numai cu soldul. Motivul principal este acela că unele activităţi lucrative sau servicii publice se realizează prin regii sau instituţii ce dispun de personalitate juridică şi de o anumită autonomie financiară. Pentru ca acestea să fie interesate de realizarea acţiunilor cu cheltuieli cât mai mici şi pentru sporirea veniturilor proprii este permisă compensarea cheltuielilor din venituri şi organizarea raporturilor cu bugetul per sold, înscriindu-se deci în buget doar veniturile de vărsat sau subvenţiile ce trebuie acordate. Intră în această categorie unităţile productive din sectorul public, organizate ca regii autonome, unităţile administrativ – teritoriale, unele instituţii publice de învăţământ, cercetare ştiinţifică, sănătate publică, gospodărire comunală, organele ce administrează fondurile asigurărilor şi protecţiei sociale etc. Pe de altă parte, aplicarea strictă a principiului universalităţii duce la apariţia unor rulaje bugetare artificiale. Este cazul raporturilor cu bugetul a regiilor publice, obligate să verse la buget eventualele lor venituri şi finanţate integral de la buget. Aici apar rulaje inutile, iar subvenţiile înscrise în buget nu reflectă realitatea. Deşi legea finanţelor publice stipulează în mod expres principiul universalităţii în materie bugetară, continuă să se folosească şi în România bugete mixte în care pentru principalele activităţi social – culturale şi de apărare se practică regula bugetului brut, iar în relaţiile cu regiile autonome şi cu instituţiile publice ce realizează venituri este preferată soluţia bugetului net. Aceasta nu reprezintă totuşi o sustragere de la controlul parlamentar, deoarece forul legislativ aprobă, odată cu bugetul de stat şi bugetele ministerelor şi instituţiilor publice, depuse ca anexe, în care se oblindeşte situaţia tuturor regiilor şi instituţiilor finanţate sau subvenţionate din buget. Regula de neafectare a veniturilor este ridicată de unii specialişti la rang de principiu distinct. De fapt, non – afectarea veniturilor ţine de regula unităţii de casă a bugetului, în virtutea

căreia veniturile, odată încasate, se depersonalizează, sunt administrate global, fiind destinate acoperirii cheltuielilor privite în ansamblul lor. Neafectarea ne apare ca un lucru firesc cel puţin din trei motive: 1) nu se poate stabili o corelaţie directă şi depină între volumul şi periodicitatea încasării unui anume venit, pe de o parte, şi volumul şi eşalonarea în timp a cheltuielilor ce trebuie efectuate pe seama veniturlui respectiv, pe de altă parte. Corelarea şi sincronizarea acestora este extrem de dificilă, iar afectarea specială ar provoca fie lipsa sau insuficienţa resurselor în momentul în care plăţile devin exigibile, fie un plus de resurse care poate incita la risipă; 2) cei care ar beneficia de venituri cu afectare specială ar avea privilegiul de a putea să-şi majoreze cheltuielile dacă veniturile realizate efectiv le-ar depăşi în execuţie pe cele iniţial prevăzute, ceea ce ar putea incita atât la abuzuri prin creşterea presiunii fiscale, cât şi la risipă în cheltuirea veniturilor îndestulătoare. Ei ar dispune, în plus, de o mare independenţă în raport cu autorităţile bugetare; 3) bugetul statului, prin natura sa, este un buget redistribuitor, din raţiuni de ordin economic, social, politic. Dacă s-ar renunţa la depersonalizarea veniturilor, mobilizarea lor cu afectare specială n-ar mai avea sens deplin, deoarece ele s-ar reîntoarce spre cei care le-au furnizat şi, de aici, un alt motiv care poate fi, în acelaşi timp, şi un risc: unii contribuabili ar putea protesta la plata unor impozite sau contribuţii cu afectare specială, dacă ei nu beneficiază de acţiunile finanţate pe seama acestora. În practică se înregistrează frecvent abateri şi de la această regulă. Astfel, pentru finanţarea unor servcii ale statului sunt scoase în afara bugetului ordinar venituri care provin din anumite surse. Acestea fac obiectul unor bugete extraordinare, anexe, autonome sau conturi speciale de trezorerie. Deci abaterile de la principiul unităţii bugetare reprezintă, în acelaşi timp, şi abateri de la regula de neafectare a veniturilor. Este cunoscută, de asemenea, practica afectării anumitor venituri publice în scopul restituirii unor împrumuturi de stat. Uneori, când se introduce un nou impozit, guvernul, pentru a preveni nemulţumirea contribuabililor, indică şi scopul în care vor fi utilizate încasările din impozitul respectiv. Principiul unităţii bugetare

Imaginea globală asupra bugetului pe care o oferă respectarea principiului universalităţii este întregită dacă este aplicat şi principiul unităţii bugetare. Acest principiu pretinde ca veniturile şi cheltuielile bugetare să se înscrie într-un singur document. Respectarea acestui principiu conduce la elaborarea unui buget clar, pentru a se asigura utilizarea eficientă şi monitorizarea fondurilor publice. Un buget unitar permite puterii legislative să emită judecăţi de valoare asupra structurii şi volumului cheltuielilor propuse de guvern, pe baza cărora se pot lua decizii de amânare sau respingere a anumitor cheltuieli considerate inoportune, oferind cadrul favorabil exercitării unui control mai riguros asupra execuţiei veniturilor şi cheltuielilor publice. Principiul unităţii, la fel ca şi cel al universalităţii, valabile în esenţa lor, nu se mai aplică întocmai de multă vreme. Există suficiente motive pentru a afirma că principiul unităţii este negat din punct de vedere practic. Tot mai mulţi sunt aceia care apreciază că el nu mai poate fi aplicat rigid deoarece a devenit incomod din punct de vedere tehnic şi depăşit din punct de vedere al realităţilor practice. Bugetele anexe sunt bugete întocmite de unele instituţii sau servicii publice ale statului, care au o autonomie relativă şi nu dispun obligatoriu de personalitate juridică. Ele îşi acoperă cheltuielile din venituri proprii şi au legătură cu bugetul de stat după regula bugetului net, adică figurează în buget fie cu subvenţiile pe care urmează să le primească în completarea veniturilor proprii (aceasta fiind situaţia obişnuită), fie cu vărsăminte la buget, dacă veniturile lor depăşesc eventual cheltuielile. Aceste unităţi îşi întocmesc bugete proprii care se anexează bugetului general, fiind aprobate odată cu acesta de către parlament. Înseamnă că existenţa bugetelor anexe nu reprezintă o abatere gravă de la principiul unităţii bugetare. Ea creează posibilitatea cunoaşterii exacte a situaţiei financiare a diferitelor sercivii publice, dar dacă numărul lor este prea mare, procedura de analiză şi aprobare devine groaie. În România, practica bugetelor anexe s-a folosit din plin în timpul războiului, în 1942/43, adoptându-se nu mai puţin de 41 de bugete anexe pentru regiile publice, casele autonome, administraţiile comerciale şi pentru o serie de direcţii generale şi speciale.

Există şi în prezent unităţi de stat care au legături cu bugetul per sold. La bugetul de stat se anexează, de asemenea, bugetele ministerelor şi instituţiilor publice în care se regăseşte situaţia tuturor regiilor autonome şi a instituţiilor finanţate sau subvenţionate din buget. Conturile speciale de trezorerie reprezintă o altă abatere de la principiul unităţii bugetare. Este vorba, în principiu, despre conturile deschise la trezoreria statului, care efectuează execuţia de casă a bugetului, dar face şi alte încasări şi plăţi în contul statului, care nu reprezintă venituri propriu – zise ale bugetului sau nu sunt cheltuieli definitive pentru buget. Statul poate folosi însă, în cursul anului, pentru echilibrarea de casă a bugetului, resursele existente în aceste conturi, iar plăţile făcute cu titlu de avans le regularizează în timp, cu prilejul decontărilor definitive sau a recuperării fondurilor avansate. Aceste încasări şi plăţi se înscriu în conturi speciale de trezorerie. Este vorba, de exemplu, despre încasarea cauţiunilor (garanţiilor) depuse de către angajaţii care mânuiesc banul public sau gestionează valori publice şi care, până la restituirea lor, cu prilejul încetării exercitării funcţiei respective, se păstrează într-un cont special sau despre plăţi făcute sub formă de avans în contul unor comenzi publice şi care se regularizează la decontarea definitivă a mărfurilor comandate şi primite, ori despre sumele avansate bugetelor locale în contul veniturilor proprii viitoare, care se vor restitui pe seama încasării acestora. Bugetele extraordinare se elaborează în situaţii deosebite, când apar vremelnic cheltuieli excepţionale, ca cele privind asanarea crizelor, prevenirea şi ducerea războaielor sau înlăturarea efectelor acestora. Pentru acoperirea unor cheltuieli de această natură se instituie adesea venituri speciale sub forma impozitelor sau contribuţiilor speciale, se apelează la împrumuturi speciale, adesea forţate sau la aşa – zisa manipulare (emisiune) monetară. Opiniile privind practica adoptării bugetelor extraordinare sunt împărţite. Unii apreciază ca justificată prezenţa lor nu numai datorită caracterului excepţional al unor cheltuieli care pot dura mai mulţi ani, ci şi datorită faptului că ele uneori se fac în folosul mai multor generaţii şi nar fi echitabil să le suporte una singură. Adevăratul motiv pentru care se recurge la întocmirea de bugete extraordinare rezidă în dificultăţile financiare cu care se confruntă statele şi în faptul că guvernele nu doresc să facă publică adevărata destinaţie pe care o capătă veniturile publice în totalitatea lor. Totodată,

guvernele pot disimula deficitele, trecându-le în bugete distincte şi au posibilitatea să prezinte drept cheltuieli extraordinare cheltuieli care, prin natura lor, nu au un astfel de caracter, scăpând mai uşor de controlul parlamentului. Uneori, mai ales în fazele preelectorale, pentru înfrumuseţarea imaginii asupra finanţelor publice, executivul prezintă un buget general echilibrat, aruncând deficitele în bugete extraordinare. Acest lucru se întâmplă frecvent şi în văzul lumii în ţări în care legea interzice întocmirea şi aprobarea bugetului cu deficit. Bugetele autonome sunt elaborate, spre deosebire de cele anexe, de către întreprinderi publice cu personalitate juridică şi autonomie financiară, de instituţii publice din sfera administraţiei de stat, de servicii publice care dispun de personalitate juridică şi nu au caracter industrial sau comercial, cum ar fi serviciile sociale, culturale şi de educaţie. Elaborarea de bugete autonome de către consiliile de administraţie a întreprinderilor publice cu caracter industrial sau comercial cu personalitate juridică este pe deplin justificată. Ele îşi acoperă cheltuielile din venituri proprii, realizează profit, pe care îl pot angaja în autofinanţare, plătesc impozite şi taxe la buget, contractează împrumuturi la bănci etc. Bugetele autonome întocmite de serviciile cu caracter social şi cultural, ca excepţie de la principiul unităţii bugetare, sunt frecvent criticate, deoarece, în cele mai multe cazuri, veniturile realizate de aceste instituţii publice sunt insuficiente pentru efectuarea cheltuielilor şi, deci, ele sunt subvenţionate masiv de la buget. În sfârşit, întocmesc bugete autonome şi unităţile administrativ – teritoriale, dar, peste tot în lume, bugetele lor sunt dependente de subvenţiile şi cotele defalcate primite din bugetul de stat. Dacă existenţa bugetelor anexe nu reprezintă o abatere gravă dela principiul unităţii bugetare, acestea f...