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RIASSUNTO DIRITTO EUROPEO Libro: “Il diritto dell’integrazione europea” (Cannizzaro) INTRODUZIONE Scienza giuridica e diritto dell’integrazione europea 1. L’ordinamento dell’integrazione Origine dell’ordinamento dell’Unione -> i tre trattati istitutivi: 1. CECA, 1951 (Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio) 2. EURATOM, 1957 (Comunità europea per l’energia atomica, conosciuta anche come CEEA) Miravano a stabilire forme settoriali d’integrazione 3. CEE, 1957 (Comunità Economica Europea) Mirava a stabilire forme d’integrazione estese ad un ampio spettro di attività economico-sociali Ne facevano parte sei Stati, che sono anche gli Stati fondatori dell’Unione: 1. Belgio 2. Francia 3. Italia 4. Lussemburgo 5. Olanda 6. Repubblica federale di Germania Le integrazioni svolte dai trattati non comprendevano i rapporti politici, questo perché vi era il timore che l’imposizione di forme di integrazione politica fra gli Stati nazionali europei potesse comportare un “rigetto” compromettendo alla radice l’esito del processo. Perciò i trattati si si ispiravano alla corrente ideologica del funzionalismo FUNZIONALISMO= idea che l’integrazione fra gli Stati europei debba essere realizzata attraverso un processo graduale, che comprenda inizialmente i settori economici e sociali e solo successivamente e gradualmente comprendere i rapporti politici, che era considerata come lo “esito finale” del processo. L’Unione possiede poteri simbolicamente connessi alle tradizionali prerogative di sovranità, come ad esempio il diritto di coniare moneta. Poteri incisivi sono affidati ad un organo che è rappresentativo della volontà dei cittadini europei, ossia il Parlamento europeo. L’evoluzione dell’Unione è stata graduale ma ad oggi si può dire che, usando una denominazione impropria, l’Unione costituisce una “State-like entity” (un’entità simile allo Stato). Due momenti hanno portato allo sviluppo dell’Unione come la si conosce adesso: 1. 1992/93 -> Trattato di Maastricht, conosciuto come Trattato sull’Unione Europea (TUE). Con questo trattato venne presentato un progetto per una nuova Unione, che si basasse su tre pilastri: a. CE -> riguardava le Comunità europee, ossia un mercato comune europeo, l'unione economica e monetaria, una serie di altre competenze aggiunte nel tempo, oltre alla politica del carbone e dell'acciaio e quella atomica b. PESC -> affrontava la Politica estera e di sicurezza comune, ossia la costruzione di una politica unica verso l'esterno. c.

GAI -> concerneva la Cooperazione giudiziaria e di polizia in materia penale era rivolta alla costruzione di uno spazio europeo di libertà, sicurezza e giustizia, in cui vi fosse collaborazione contro la criminalità a livello sovranazionale. Nell’ambito di ciascun pilastro è stato fissato un differente punto di equilibrio individuato fra i principi del metodo comunitario e del metodo intergovernativo 2.

Fase che ha portato alla firma del Trattato di Lisbona. Questa fase è iniziata nei primi anni del 2000, con la volontà di dotare l’Unione di una propria Costituzione. Questo progetto però falli, perché quando fu fatto votare ai cittadini tramite un referendum popolare, anche in Paesi in cui non era obbligatorio per l’approvazione, in modo da rimarcarne l’importanza, in Francia ed in Olanda il risultato fu negativo ed il Trattato non passò. Perciò, nell’ambito del Consiglio europeo di Bruxelles del 2005, i Capi di Stato dei Paesi membri dell’Unione annunciarono l’abbandono del progetto. I punti da esso elencati non furono mai più ripresi, fino al 2009, quando fu firmato il Trattato di Lisbona. Il Trattato di Lisbona pose definitivamente fine all’esistenza dei trattati istitutivi dell’Unione e le attività svolte nell’ambito delle tre Comunità sono state riversate in un quadro giuridico unitario, ossia quello dell’Unione europea. Inoltre con questo atto si tentò di razionalizzare il sistema giuridico dell’integrazione europea. Questo trattato è anche conosciuto come Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE), che ha in più dato valore giuridico vincolante alla Carta dei diritti fondamentali

A questo punto si avevano due trattati fondamentali (TUE, TFUE) che giuridicamente hanno eguale valore. Nell’ambito dei singoli settori di competenza -> l’Unione agisce con modalità diverse fra loro, spiegabili tramite una spiegazione empirica: vi sono settori in cui permangono forti interessi statali, che rallentano il processo di unificazione. L’Unione, caratterizzata appunto dal funzionalismo, è un ordinamento teso al raggiungimento di uno scopo, ossia la realizzazione di un’integrazione sempre più stretta fra i popoli dell’Europa. I Trattati però non specificano se questa integrazione è volta alla progressiva trasformazione dell’Unione in uno Stato federale o se rimarrà persistente la mentalità funzionalista. 2.

Il dilemma dell’ordinamento dell’Unione

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L’Unione possiede: • Parlamento -> rappresenta la volontà dei cittadini dell’Unione • Istituzioni che producono norme giuridiche nell’ambito di un sistema di fonti normative • Meccanismo giurisdizionale volto a risolvere i conflitti all’interno del proprio ordinamento

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L’Unione non possiede: Strumenti coercitivi volti a mandare in esecuzione le proprie decisioni (solo occasionalmente), ma si avvale del sistema coercitivo degli Stati membri L’Unione è spesso definita sovranazionale, per indicare il tipo di organizzazione che è, a metà fra le esperienze delle organizzazioni internazionali e degli Stati federali (es., USA): • Differenze con le organizzazioni internazionali -> l’Unione esercita funzioni assegnate agli Stati tramite il proprio apparato istituzionale e normativo e sulla base dei proprio interessi e valori Differenze con gli Stati federali -> l’Unione non dispone di tutte le prerogative della sovranità, in particolare dei mezzi necessari per portare ad esecuzione le proprie determinazioni

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3.

Autonomia e dipendenza del sistema normativo

Corte di giustizia -> sostiene con forza che l’Unione sia dotata di un ordinamento autonomo ed autosufficiente. Sentenza Van Gend en Loos, 1962 -> la Corte dell’Unione ha definito l’ordinamento come un “ordinamento giuridico di nuovo genere, nel campo del diritto internazionale, a favore del quale gli Stati membri hanno rinunciato, anche se in settori limitati, ai loro poteri sovrani, ordinamento che riconosce come soggetti non soltanto gli Stati membri, ma anche i loro cittadini”. È la prima ed elaborata affermazione del carattere autonomo dell’Unione. Questa sentenza ha identificato il punto di svolta per un giurisdizione europea distaccata da quella degli Stati membri. L’ordinamento dell’Unione quindi funziona come un sistema giuridico chiuso e completo, capace di auto-integrarsi, traendo dall’interno i meccanismi per colmare eventuali lacune di regolamentazione. Inoltre l’Unione ha un sistema giuridico capace di determinare univocamente l’efficacia delle sue norme e di affermarne il primato rispetto alla normativa degli Stati membri. Dal punto di vista metodologico -> questa costruzione sembra fondata sulla premessa che il carattere autonomo ed originario di un ordinamento può essere affermato in termini normativi. Dal punto di vista sostanziale -> la Corte non ha attratto importanti adesioni da parte degli organi giudiziari internazionali. In sintesi quindi i rapporti fra Stati membri ed Unione sono consolidati sulla base di un principio di autonomia limitata (ossimoro) 4.

Autonomia e dipendenza nel sistema politico

Analisi dei meccanismi decisionali dell’U. -> ci descrive un sistema politico dotato di una relativa indipendenza dalla volontà degli Stati membri e lontano dai classici meccanismi intergovernativi che determinano la volontà delle strutture internazionali di cooperazione fra gli Stati. Stati membri. • Mantengono le loro prerogative nell’ambito delle istituzioni intergovernative • Mantengono il potere di determinare gli indirizzi generali dell’integrazione europea Un’analisi del sistema potrebbe far arrivare alla conclusione che vi siano due tipi di costituzione vigenti nell’ordinamento dell’Unione: a. Costituzione materiale -> fondata sul consenso degli Stati membri b. Costituzione formale -> fondata sui trattati. Nell’analisi del grado di autonomia dell’Unione è importante dare rilievo alla nozione di democrazia e ai processi di legittimazione democratica delle decisioni adottate dall’Unione. A questo proposito esistono due diverse interpretazioni riguardo l’organo che può legittimare le decisioni esternate nel campo dell’Unione: 1. Parlamenti nazionali -> teoria fondata sull’idea che la legittimazione democratica non sia possibile al di fuori delle moderne strutture statali e che non possano essere riprodotte dagli ordinamenti internazionali 2.

5.

Parlamento europeo -> teoria fondata sull’idea che l’Unione sia un’entità politica autonoma nell’ambito della quale si sono sviluppate forme proprie di legittimazione democratica, grazie anche all’intervento del Parlamento europeo.

Autonomia e dipendenza nella funzione esecutiva

L’autonomia assoluta europea è ancora un’ipotesi lontana a causa delle difficoltà che incontra nell’ambito della funzione esecutiva. Ciò poiché l’Unione non è dotata di un apparato esecutivo e non può quindi portare tali norme ad esecuzione. Dal punto di vista teorico -> l’identificazione della sovranità nel potere coercitivo appare legata alle dottrine dello Stato e del diritto sviluppate in tempi precedenti e ben diversi da quello attuale. Inoltre l’Unione, in via di prassi ha intessuto rapporti intrecciati con le organizzazioni statali degli Stati membri. Ciò ha portato a considerare il modello dell’Unione come un modello in cui le organizzazioni finiscono per operare come organi decentrati dell’Unione europea. 6.

Esercizio di competenze e sovranità nell’esperienza giuridica dell’integrazione

L’Unione è vincolata nel fine e nei mezzi per raggiungerlo dai Trattati istitutivi, che definiscono i due elementi in ciascuno dei settori materiali assegnati all’Unione. Non solo l’Unione però è limitata, perché gli Stati membri, affidando ad essa determinate competenze, le ha tolte a se stessa. Ciò ha spezzato la pienezza dei poteri e delle prerogative riconnesse al concetto di Stato sovrano, creando una pluralità di enti che possiedono un sistema limitato di competenze. Questo carattere incerto e mutevole finisce per consentire all’ente che possiede il potere maggiore, di espanderlo a detrimento

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del potere degli altri enti e ciò è incisivo per identificare l’ente sovrano. L’identificazione della sovranità nella c.d. Kompetenz-Komepetenz costituisce uno sviluppo delle concezioni che tendono ad identificare lo Stato con il proprio ordinamento giuridico e la sovranità politica con quella normativa. Nella recente prassi sono state enfatizzate le sentenze dei giudici supremi nazionali, che hanno rivendicato il potere di esercitare un controllo esterno sull’esercizio di competenze da parte dell’Unione. Non sarebbe però un controllo relativo a ciascun singolo esercizio di competenza, ma è riservato a ipotesi gravi di violazione da parte dell’Unione nei limiti della competenza sancita dai Trattati. L’idea di un controllo esterno incentrato sull’andamento generale del sistema, sembrerebbe un accettabile compromesso fra la piena autonomia e la piena indipendenza. 7.

L’integrazione europea in tempo di crisi

In concomitanza con l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona (TFUE, 2009) l’Unione ha passato un periodo di crisi, accentuata dall’avvenire di tre differenti episodi: 1) LA CRISI DEL DEBITO SOVRANO

Fra il 2009 e il 2010 si verificavano in alcuni paesi (Portogallo, Irlanda e Grecia prima, Spagna e Italia poi) squilibri di bilancio derivanti dall’alto debito pubblico accumulato nei decenni precedenti. La causa principale erano gli alti tassi d’interesse, necessari per rinnovare i titoli obbligazionari emessi da tali Stati per finanziare il proprio debito pubblico. Infatti gli Stati con un debito elevato, per rimanere nei canoni, dovevano offrire un tasso d’interesse maggiore rispetto agli altri. L’unità di misura della crisi fu definita dallo SPREAD.

SPREAD=differenziale fra tasso d’interesse sui titoli degli Stati “a rischio”, rispetto a quello gravante sui titoli dello Stato finanziariamente più solido (Germania)

Fase più acuta della crisi -> rischiava di portare all’insolvibilità alcuni Stati, primo fra tutti la Grecia. Soluzione:

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Gli Stati maggiormente indebitati hanno ricevuto aiuti dall’Unione e da altre istituzioni, condizionati dall’adozione di programmi di riforma economica restrittivi e dai tagli dei bilanci pubblici con conseguente impoverimento della popolazione

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BCE ha lanciato un programma di acquisto dei titoli degli Stati indebitati sul mercato secondario, riducendo la pressione sui tassi s’interesse e riportandoli, almeno temporaneamente a condizioni di sostenibilità

2) LA CRISI MIGRATORIA DEL 2015-2017

La crisi migratoria è stata originata dal flusso massiccio di migranti provenienti dai Paesi del Medio oriente e dall’Africa settentrionale, iniziato nel 2015 ed ancora in atto. Per ragioni geografiche, il flusso migratorio si è spinto verso Grecia ed Italia, chiamati a sopportare il peso sociale ed economico di questo fenomeno, gestendo solitariamente la crisi.

Questo fenomeno ha avuto un impatto sull’opinione pubblica così grande, da entrare in gioco nell’ambito delle dinamiche politiche nazionali. Per porre fine a ciò, le nazioni europee hanno tentato di chiudere le principali rotte per l’ingresso in Europa. Il principale mezzo di azione è stata la

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dichiarazione congiunta (statement) di Unione europea e Turchia, del 18/03/2016, con cui la Turchia si impegnava a fermare l’immigrazione irregolare attraverso i propri confini, in cambio di una serie di contropartite anche di tipo economico. Era stato presentato come atto non vincolante, ma indicava l’esistenza di obblighi reciproci da parte dell’Unione europea e della Turchia, apparendo come un accordo internazionale. 3) IL RECESSO DEL REGNO UNITO

Nel 2015 il governo del Regno Unito annunciava l’indizione di un referendum consultivo in cui i cittadini britannici avrebbero dovuto pronunciarsi per il recesso o per la permanenza nell’Unione. L’annuncio però appariva solo come una forma di pressione per ottenere, da parte del governo, una rinegoziazione delle condizioni per la partecipazione all’Unione.

Contrariamente alle aspettative però il referendum venne fatto il 23/06/2016 e, anche se per pochi voti, la maggioranza era favorevole all’uscita dall’Unione. Perciò nel 03/2017 il Regno Unito ha comunicato alle istituzioni dell’Unione europea la volotà di recedere ai sensi dell’art 50 TUE e nel 05/2017 il Consiglio adottò le direttive negoziali

Anche se diversi questi tre episodi hanno tratti comuni, poiché costituiscono altrettanti punti di emersione di una più generale crisi del progetto dell’integrazione europea, ed affondano le proprie radici nell’incompiutezza di tale progetto. PRIMI DUE CASI: la necessità di affrontare l’emergenza ha prodotto vistose deviazioni rispetto alle strutture decisionali e normative dell’Unione. • Dal punto di vista procedurale -> le azioni dell’Unione sono state convogliate nel Consiglio europeo, istituzione che rappresenta gli interessi degli Stati membri, marginalizzando le istituzioni sovranazionali (Commissione e Parlamento europeo). • Dal punto di vista normativo -> il Consiglio europeo ha utilizzato variamente atti dell’Unione ispirandone il contenuto, accordi internazionali e atti atipici (es., decisione degli Stati membri in seno al Consiglio) RECESSO BRITANNICO: ha dimostrato che l’Unione non è stata in grado di risolvere rilevanti crisi politiche, chiamando gli Stati a supplire alle mancanze unitarie, intervenendo anche al di là dei poteri e delle prerogative ad essi riconosciuti nell’ordine giuridico europeo. Si può dire che sono stati le Nazioni facenti parte dell’Unione a custodirne l’unità e non, come dovrebbe essere, il contrario.

PARTE I Il sistema politico dell’Unione INTRODUZIONE: Costituzione formale e Costituzione materiale nel sistema politico europeo Al fine di attuare gli accordi presi tramite i Trattati, l’Unione è dotata di un proprio sistema istituzionale e di proprie procedure decisionali. Il sistema politico europeo è caratterizzato dalla coesistenza di due dimensioni: 1. Dimensione sovranazionale -> si riflette nelle disposizioni dai Trattati e costituisce la Costituzione formale europea (desunta non scritta) 2. Dimensione intergovernativa -> emerge solo in parte dai Trattati e costituisce la Costituzione materiale dell’Unione (desunta non scritta) Ruolo guida degli Stati membri -> affermato come una sorta di “sovrastruttura” parallela, che si sovrappone ma non si sostituisce alla struttura istituzionale formale. Questo riconoscimento di sovranità degli Stati ha costituito la condizione tacita per l’esistenza ed il rafforzamento del sistema sovranazionale.

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L’evoluzione del sistema mostra: •

Rafforzamento formale delle istituzioni sovranazionali

• Rafforzamento effettivo degli Stati membri L’esistenza di questo iato è dovuta all’esigenza di due condizioni contraddittorie che coesistono nell’ordinamento comunitario: a. Il trasferimenti di competenze all’Unione comporta la necessità di istituire un ordinamento fondato sui principi analoghi a quelli che presiedono all’esercizio del potere politico nell’ambito degli Stati membri (art 10 par 1 -> “il funzionamento dell’Unione si fonda sul principio della democrazia rappresentativa”)\ b. Lo sviluppo dell’integrazione e il trasferimento a favore dell’Unione di competenze politicamente sensibili, è stato possibile solo a patto di riservare agli Stati membri un forte controllo de facto sul loro esercizio Nell’esame del sistema istituzionale è necessario tenere distinte: • Dimensione intergovernativa -> ispirata a logiche di tipo internazionale • Dimensione sovranazionale -> esprime una dinamica inter-istituzionale complessa, analoga a quella che rinviene nei moderni ordinamenti costituzionali Consiglio europeo -> esprime l’esigenza degli Stati membri di mantenere un controllo sullo sviluppo dell’integrazione Altre istituzioni -> esprimono l’esigenza di un esercizio indipendente delle competenze trasferite all’Unione per la realizzazione dell’obbiettivo dell’integrazione europea.

Capitolo I: LE ISTITUZIONI POLITICHE 1.

Il Consiglio europeo

Art 15 TUE: • Composizione -> par 2 -> “Il Consiglio europeo è composto dai capi di Stato o di governo degli Stati membri, dal suo presidente e dal presidente della Commissione. L'Alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza partecipa ai lavori.” • Funzioni -> par 1 -> “Il Consiglio europeo dà all'Unione gli impulsi necessari al suo sviluppo e ne definisce gli orientamenti e le priorità politiche generali. Non esercita funzioni legislative.” Questi due elementi forniscono chiaramente l’indicazione sul ruolo nel sistema politico dell’Unione. Il Presidente del Consiglio europeo non può esercitare un mandato istituzionale, ma ciò non intacca il carattere intergovernativo dell’istituzione. Secondo il trattato di Maastricht esso viene scelto per le sue qualità personali ( par 5). Viene eletto dal Consiglio a maggioranza qualificata per un mandato di 2,5 anni, rinnovabile una volta. Non ha nessuna funzione di indirizzo, bensì di stimolo e coordinamento dei lavori del Consiglio europeo (par 6). La sua istituzione tende a soddisfare l’esigenza di dotare l’Unione di un centro unitario di rappresentazione (es., “il numero di telefono dell’Europa” cit. Kissinger, consigliere per la sicurezza nazionale e segretario di Stato negli USA durante i mandati di Nixon e Ford). La funzione del Consiglio europeo è quella di indicare gli obbiettivi politici da perseguire attraverso l’attività normativa. È indeterminata ratione materiae, nel sens...