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Droit administratif laval. Monica Popescu...

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Thème I!: Droit administratif, administration, pouvoir discrétionnaire

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Lectures 1. Le droit administratif!: quelques éléments de définition

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- 1.1. Une branche du droit public 6 - 1.2. Qui a pour objet le pouvoir exécutif de l’État 6 • 1.2.1.«!Pouvoir exécutif!», «!gouvernement!», «!administration publique!» 6 • 1.2.2. Le pouvoir exécutif et la Couronne 7 • 1.2.3. Le pouvoir exécutif et la théorie de la séparation des pouvoirs 8 • 1.2.4. Le pouvoir exécutif et le principe du fédéralisme 8 - 1.3. Ensemble des règles de droit applicables à l’action des organes du Pouvoir exécutif de l’État et au contrôle de cette action. 8

- 1.4. Ensemble des règles de droit régissant la constitution et le fonctionnement des organes du Pouvoir exécutif de l’État et les rapports entre ceux-ci, ainsi que leurs rapports avec les personnes privées (les administrés) ou autre institution.

- 1.5. Le droit administratif général et le droit administratif spécialisé 2. Les sources formelles du droit administratif québécois et canadien

Sources formelles Sources non formelles 3. Les assises historiques du droit administratif au Québec et au Canada

- 3.1. Deux traditions à l’égard du régime juridique applicable à l’administration - 3.2. La situation au Québec et au Canada 4. Subordination de l’administration au droit comme expression de l’intérêt général

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- 4.1. L’action gouvernementale est conditionnée par le droit!: - 4.2. L’action gouvernementale est conditionnée par l’intérêt général

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5. Autonomie de l’administration!: le pouvoir discrétionnaire de l’administration Concepts Exercices thème I

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Thème II - Théorie du pouvoir discrétionnaire Lectures Introduction 1. Compétences discrétionnaires et non-discrétionnaires de l’administration

- 1.1. Les compétences non-discrétionnaires!(liées) ou les devoirs de l’administration - 1.2. Les compétences discrétionnaires ou les pouvoirs de l’administration - 1.3. La distinction entre pouvoir et devoir 2. Encadrement du pouvoir discrétionnaire par le droit

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- 2.1. Le pouvoir discrétionnaire et le processus de formation du droit - 2.2. La loi!: source et limite des pouvoirs de l’administration publique • 2.2.1. La délégation de compétences et l’habilitation • 2.2.2. Le rôle de l’intérêt public - 2.3. La Constitution!: source et limite des pouvoirs de l’administration publique - 2.3.1. La Constitution comme source des pouvoirs de l’administration publique - 2.3.2. La Constitution comme limite des pouvoirs de l’administration publique

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- A) élaboration des règles administratives pour guider l’exercice du pouvoir discrétionnaire - B) Les règles administratives ainsi élaborées NE LIENT PAS le titulaire pouvoir discrétionnaire

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Concepts à définir Exercices thème II

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3. Encadrement du pouvoir discrétionnaire par le titulaire de celui-ci

III. Les actes de l’administration Lectures Introduction 1. Les actes prédécisionnels

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- 1.1. La notion d’acte prédécisionnel 27 - 1.2. Le régime de l’acte prédécisionnel 28 - 1.3. La variété d’actes prédécisionnels 29 • 1.3.1. Actes structurant à l’avance l’exercice futur du pouvoir discrétionnaire 29 • 1.3.2. Les rapports d’enquête! 29 • 1.3.3. Les avis des organismes consultatifs 30 • 1.3.4. Autres actes (la correspondance, les communications par lettre ou autrement relatives aux démarches à effectuer, - 1.4. Le cas des décisions interlocutoires

procédures à compléter, l’échéancier à respecter)

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2. Les actes décisionnels (ou discrétionnaires)

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- 2.1. Les actes décisionnels unilatéraux - 2.1.1. Les actes discrétionnaires à portée interne - 2.1.2. Les actes unilatéraux visant les administrés

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- 2.2. Les actes bilatéraux ou les contrats administratifs

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• Arrêt Baker!:

3. Les actes post-décisionnels

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IV. Modalités d'exercice du pouvoir discrétionnaire Lectures Introduction 1. Le principe de l’habilitation

- Habilitation expresse (le principe) - Déduction nécessaire (certains cas) 2. Le pouvoir discrétionnaire doit être exercé par son titulaire seul

- 2.1. Interdiction de la sous-délégation (le principe delegatus non potest delegare) • 2.1.1. Portée de la règle • 2.1.2. Nuances et exceptions • 2.1.3. Le mandat apparent • 2.1.4. La sous-délégation des pouvoirs non-discrétionnaires - 2.2. Interdiction de décider sous la dictée d’un tiers (le concept d’ingérence indue) 3. Le pouvoir discrétionnaire ne peut être transformé

- 3.1. Le pouvoir discrétionnaire ne peut être transformé en pouvoir lié • 3.1.1. Illégalité des politiques ou directives administratives qui lient totalement l’exercice du pouvoir discrétionnaire

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- Arrêt Maple Lodge 45 - Charles Benley 45 • 3.1.2. Illégalité d’une entente par laquelle une autorité administrative s’engage à exercer un pouvoir discrétionnaire dans un sens déterminé. 45 - 3.2. L’interdiction de modifier la nature du pouvoir discrétionnaire 45 • 3.2.1. Interdiction de transformer le pouvoir de rendre des actes à portée individuelle en pouvoir d’agir par acte à portée générale 45 • 3.2.2. Interdiction de transformer le pouvoir règlementaire en pouvoir de rendre des décisions à portée individuelle. 46 4. Le pouvoir discrétionnaire doit être exercé

- 4.1. Portée de la règle générale

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• Arrêt Charles Bentley Nursing Home

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- 4.2. Le cas particulier du pouvoir de règlementer

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5. Le pouvoir discrétionnaire doit être - Arrêt Baker 6. Le pouvoir discrétionnaire doit être - Charles Bentley : 7. Le pouvoir discrétionnaire doit être 8. Le pouvoir discrétionnaire doit être Concepts à définir

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exercé en respectant le processus décisionnel prévu par le droit exercé sans discrimination exercé en prenant en compte les facteurs pertinents exercé de bonne foi

V. et VI L'administration centrale et décentralisée Lectures Introduction 1. Modalités d’organisation de l’appareil administratif

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• 1.1.1. La centralisation • 1.1.2. La décentralisation

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• 2.1.1. La composition du gouvernement

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2.1.2. L’organisation du gouvernement 2.1.3. Les pouvoirs du gouvernement 2.1.4. L’acte du gouvernement!: le décret 2.1.5. Le processus décisionnel du gouvernement 2.2.1. Le statut des ministres 2.2.2. Les ministères 2.3.1. La gestion de la fonction publique - 2.3.2. Le contrôle de l’administration centrale • 2.3.3. La qualité des rapports entre l’administration publique et les administrés

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• 3.1.1. La décentralisation territoriale • 3.1.2. La décentralisation fonctionnelle • 3.2.1. Les établissements publics

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2. L’administration centrale

- 2.1.1.1. Le gouvernement du Canada

3. L’administration décentralisée

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3.2.2. Organismes de gestion administrative 3.2.3. Organismes de régulation 3.2.4. Entreprises publiques 3.2.5. Organismes consultatifs 3.2.6. Tribunaux administratifs 3.3.1. La relative autonomie des organismes décentralisés! 3.3.2. Le contrôle de tutelle sur les organismes décentralisés 3.3.3. Les conséquences de ce positionnement eu égard le modèle du gouvernement responsable

Exercices

VII. Le régime du règlement Lectures Introduction 1. Les traits distinctifs du règlement

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1.1. Un acte juridique normatif 1.2. Un acte à caractère général et impersonnel 1.3. Un acte distinct de la directive 1.4. Un acte distinct de la loi 1.5. Un acte dont l’auteur est l’administration gouvernementale

2. Le domaine du règlement

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- 2.1. En droit québécois - 2.2. En droit fédéral

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3. L’édiction du règlement

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3.1. Opportunité d’exercer le pouvoir règlementaire (Étape préliminaire) 3.2. L’élaboration du projet de règlement 3.3. L’examen du projet de règlement 3.4. L’adoption de principe du projet de règlement 3.5. La publication du projet de règlement 3.6. L’adoption du règlement 3.7. La publication du règlement 3.8. L’entrée en vigueur

4. La validité du règlement

- 4.1. La conformité de l’acte règlementaire aux dispositions habilitant à règlementer • 4.1.1. Respect des limites établies par les termes mêmes de la disposition habilitante • 4.1.2. Respect des fins d’intérêt public propres à la loi habilitante - 4.2. Règles formulées par la jurisprudence interprétant les dispositions habilitant à règlementer • 4.2.1. L’interdiction de la sous-délégation du pouvoir règlementaire • 4.2.2. L’exercice non significatif du pouvoir règlementaire • 4.2.3. L’imprécision du règlement • 4.2.4. Le non exercice du pouvoir règlementaire dans certaines hypothèses • 4.2.5. L’interdiction de transformer le pouvoir règlementaire en pouvoir à portée individuelle • 4.2.6. Le caractère discriminatoire du règlement • 4.2.7. Le pouvoir règlementaire n’est pas le pouvoir de prohiber • 4.2.8. La non-rétroactivité du règlement et la question des droits acquis • 4.2.9. L’imposition des taxes ou des pénalités - 4.3. Les limites constitutionnelles à l’exercice du pouvoir règlementaire 5. Le contrôle du règlement

-

5.1. Le contrôle de tutelle 5.2. Le contrôle politique exercé par le Parlement 5.3. Le contrôle de légalité exercé par les tribunaux judiciaires 5.4. Le contrôle de constitutionnalité

Exercice

VIII. Le régime de la décision individualisée: les autorisations Lectures Introduction 1. La notion d’autorisation administrative et ses particularités

- 1.1. Notion - 1.2. Particularités

2. La délivrance de l’autorisation

- 2.1. La demande d’autorisation • Il faut pousser que toutes les conditions de délivrances sont rencontrées

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• 2.1.1. Conditions relatives à la personne du demandeur • 2.1.2. Conditions techniques et autres normes règlementaires • 2.1.3. Conditions financières

- 2.2. La publicité de la demande, la consultation et les enquêtes préalables - 2.3. Les critères de décision • Admettons que toutes les conditions sont remplis, comment le décideur rends leur décision • 2.3.1. Le degré de discrétion! • 2.3.2. L’intérêt public - 2.4.La nécessité de respecter une procédure contradictoire - 2.5. La prise de décision - 2.6. Recours à l’encontre de la décision • 2.6.1. Recours administratifs - 2.6.1.1. Recours internes - 2.6.1.2. Recours externes - 2.7. Recours judiciaires 3. L’existence de l’autorisation

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- 3.1. Durée et renouvellement - 3.2. Les effets de l’autorisation - 3.3. Sanctions en cas de violation des conditions du permis • 3.3.1. Surveillance de l’activité autorisée • 3.3.2. Sanctions administratives • 3.3.3. Sanctions pénales

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IX. Le régime du contrat administratif

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- A) Amende - B) Emprisonnement

Lectures Introduction 1. La notion de contrat administratif et ses particularités

- 1.1. Notion - 1.2. Particularités • 1.2.1. La poursuite d’une finalité d’intérêt public • 1.2.2. Un régime juridique particulier • 1.2.3. Les règles d’interprétation - 1.3. Types de contrats administratifs 2. Les conditions générales de formation des contrats administratifs

- 2.1. L’existence du pouvoir de contracter • 2.1.1. Le cas de la Couronne • 2.1.2. Le cas des organismes décentralisés - 2.2. L’existence de la capacité personnelle • 2.2.1. Le cas de la Couronne

- 2.2.1.1. Capacité contractuelle implicite - 2.2.1.2. Capacité contractuelle conférée expressément • 2.2.2. Le cas des organismes décentralisés • 2.2.3. Perte de capacité personnelle contractuelle - 2.3. L’existence d’une appropriation budgétaire - 2.4. Le respect de la forme de l’acte 3. Les procédures de passation des contrats administratifs

- 3.1. La conclusion des contrats administratifs de gré à gré - 3.2. L’adjudication des contrats administratifs par voie d’appel d’offre • 3.2.1. L’appel d’offres

- 3.2.1.1. Notion - 3.2.1.2. Types d’appels d’offres - 3.2.1.3. Contenu de l’appel d’offres • 3.2.2. La soumission • 3.2.3. La formation du contrat à la suite de l’appel d’offre - 3.2.3.1. L’ouverture des soumissions - 3.2.3.2. Le choix du cocontractant - 3.2.3.3. Le refus des soumissions accompagné d’un nouvel appel d’offres - 3.2.3.4. Le cas des irrégularités dans la soumission

4. L’exécution du contrat

- 4.1. Les droits et les obligations - 4.2. La modification du contrat en cours d’exécution • 4.2.1. Modification du contrat par consentement mutuel 4

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• 4.2.2. Modification du contrat sans accord mutuel - 4.3. La nullité du contrat administratif

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5. Alternatives aux processus traditionnels de réalisation, de sollicitation et d’adjudication Exercices

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X. Le gouvernement et la loi : droits, privilèges et immunités de la Couronne Lectures Introduction 1. La prérogative royale et la loi!

- 1.1. La prérogative royale et le principe de la primauté du droit («rule of law») - 1.2. La présomption de l’immunité de la Couronne à l’égard des lois • 1.2.1. Portée de la présomption: la règle de la mention expresse! • 1.2.2. Atténuations à la règle de la mention expresse • 1) déduction logique contextuelle • 2) Déduction nécessaire • 3) avantage tiré par la couronne de la loi: • 1.2.3. L’application de la règle en contexte fédéral!

2. Les bénéficiaires des privilèges et immunités de la Couronne

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2.1. La Couronne 2.2. Les mandataires de la Couronne 2.2.1. Attribution de la qualité de mandataire de la Couronne par la loi 2.2.2. Critères jurisprudentiels de qualification • 1) le critère du contrôle • 2) le critère de la fonction - 2.2.3. Conséquences de la qualification - 2.2.4. Perte de la qualité de mandataire de la Couronne (la doctrine de l’ultra vires)

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- 3.1. Les immunités • 3.1.1. L’immunité fiscale • 3.1.2. L’imprescriptibilité • 3.1.3. L’immunité d’exécution forcée (l’insaisissabilité) • 3.1.4. L’immunité contre les poursuites - Immunités à l’égard des poursuites contre l’État

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3. Le contenu et!la portée des privilèges et des immunités de la Couronne

- 3.1.4.1. L’immunité quant aux recours extraordinaires - 3.1.4.2. L’irresponsabilité en matière civile - 3.1.4.3. La responsabilité pénale de la Couronne - 3.2. Les privilèges • 3.2.1. Le droit de préférence • 3.2.2. Le droit sur les biens en déshérence • 3.2.3. Le droit d’utilisation des brevets d’invention • 3.2.4. Le privilège de refuser de produire certains documents devant un tribunal • 3.2.5. Le privilège de ne pas communiquer l’information

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Thème I!: Droit administratif, administration, pouvoir discrétionnaire Lectures - Doctrine: Introduction générale (pages 1 à 5) et Chapitre 1, les paragraphes! 1.1 à 1.27 - Législation: • Loi constitutionnelle de 1867, 30 & 31 Victoria, c 3, le préambule et les articles 9, 11, 13, 15, 17, 53-54, 58, 63, 65, 66, 71, 90, 102, 103, 106, 108, 117, 125, 126 et 133.

• Loi constitutionnelle de 1982, Annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R-U), 1982, c 11, le préambule et les articles 16 à 20, 24, 32 et 52.

• Charte [québécoise] des droits et libertés de la personne, RLRQ c C-12, le préambule et les articles 52 à 54. • Code civil du Québec, RLRQ c CCQ-1991, la disposition préliminaire et les articles 298-300 et 1376. • Loi [québécoise] d’interprétation, RLRQ c I-16, les articles 1, 5, 33, 38-41, 41.1, 42, 44, 49, 51, 54-57, 61 et 62. • Loi [fédérale] d’interprétation, LRC 1985, c I-21, les articles 1-3, 6, 8.1, 8.2, 10-18, 24, 31, 35 et 40-41.

1. Le droit administratif!: quelques éléments de définition - « Le droit administratif est la partie du système juridique qui a pour objet l’administration publique, c’est-à-dire le pouvoir exécutif de l’État, dans son organisation interne, son action, le contrôle de cette action et ses rapports avec les personnes privées. L’action de l’administration publique a pour but la réalisation de l’intérêt général défini par le pouvoir législatif de l’État. Elle se déploie dans le cadre de la Constitution de l’État, notamment de principes constitutionnels tels que la séparation des pouvoirs. Elle trouve à la fois son fondement et ses limites dans les règles juridiques en vigueur, et plus largement dans la notion d’État de droit, que traduit dans les systèmes juridiques de tradition anglo-saxonne le principe de primauté du droit ou de Rule of law. L’introduction de ce principe dans le droit applicable au Québec découle de la dualité des sources historiques instaurée par l’Acte de Québec de 1774. L’assujettissement de l’administration publique au droit n’exclut cependant pas, au contraire, que celle-ci dispose, pour l’exécution de sa mission, de pouvoirs discrétionnaires ».

- «Il est difficile de penser à un aspect de nos vies qui n’est pas réglementé pour notre propre avantage et pour la protection de la société dans son ensemble. Du berceau à la tombe, nous sommes protégés par des dispositions réglementaires; elles s’appliquent tant aux médecins qui nous mettent au monde qu’aux entrepreneurs de pompes funèbres présents à notre départ. Chaque jour, du lever au coucher, nous profitons de mesures réglementaires que nous tenons souvent pour acquises (. . .)» R. c. Wholesale Travel Group Inc., [1991] 3 R.C.S. 154, p. 221-222, le juge Cory

- Exemples de rapport de droit administratif: aller à l’hôpital, obtenir un permis de conduire,etc. - On est souvent dans un rapport à l’État, effectuer des travaux, permis de la ville, des ministères. - Il est difficile de penser à un aspect de nos vies qui n’est pas réglementé pour notre propre avantage et pour la protection de la société dans son ensemble.

- 1.1. Une branche du droit public • Droit privé: L’ensemble des règles qui régissent les relations entre les particuliers. • Droit public: Ensemble de règles de droit qui régissent l’organisation de l’État et les pouvoirs de l’État. Les rapports entres les différents organes et organisme de l’État ainsi que le rapport entre l’État et les particuliers. C’est une branche du droit public.

• Distinction entre public et privé: - Cette distinction n’a pas de portée essentielle. Il est difficile de tracer la ligne entre ce qui est privé et public. Aussi, le droit privé émane du législateur, du ...