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EGAPP MUSSARI...

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Capitolo 1 Per governare responsabilmente un paese è importante individuare quanti e quali organismi compongono l’insieme delle amministrazioni pubbliche (AP). il perimetro entro il quale sono incluse le AP.

Il succedersi di posizioni politiche che oscillano tra il minore e il maggiore favore riguardo alla presenza dello Stato nella vita economica e sociale tanto sotto il profilo della produzione di beni e servizi che sotto quello della regolazione dei comportamenti individuali e collettivi. Si pensi ai processi di liberalizzazione e di privatizzazione e alla così detta deregulation che hanno caratterizzato gli ultimi due decenni del secolo scorso, trasferendo alcune produzioni tradizionalmente svolte internamente (produzione diretta o in economia) dai governi centrali e locali a altri organismi (outsourcing o esternalizzazione) retti in una pluralità di forme giuridiche. Non è possibile quindi trovare criteri utili a demarcare il confine che separa gli organismi rientranti nel novero delle AP e quelli che ne sono esclusi, che siano determinabili una volta per tutte. Comporta che la loro applicazione non definisca un quadro stabile nel tempo riguardo alla numerosità delle AP, alle funzioni loro assegnate, alla distribuzione delle funzioni tra i vari livelli di governo e alle dimensioni assunte dalle AP in termini di spesa, personale, patrimonio. Le nozioni di Amministrazioni Pubbliche L’ordinamento italiano non fornisce una definizione di AP e ne detta criteri per conseguire tale scopo, ma si limita alla enumerazioni di enti che qualifica come AP. Un’importante nozione giuridica di AP si trova nel decreto legislativo 30 marzo 2001, n.165 dove:

È facile cogliere l'eterogeneità degli organismi giuridicamente qualificati AP e la varietà delle funzioni che questi svolgono. . Non a caso dalla definizione di AP sono esclusi quelli organismi pubblici ai quali è affidata una funzione imprenditoriale ovvero quelli che operano secondo le regole proprie del mercato e della concorrenza che dovrebbero operare all’interno del mercato.

(UE, 549, 21 maggio 2013) . Esso descrive in maniera sistemica e dettagliata il complesso di un'economia, le componenti e le sue relazioni con le altre economie. Utilizza un criterio strettamente funzionale, mediante

il quale vengono classificati tutti gli operatori del sistema economico. Nel SEC 95 la distinzione tra produttori di beni o servizi destinabili alla vendita e non si basava sulla circostanza che i prezzi fossero o meno economicamente significativi tanto dal punto di vista dell’offerta che dalla domanda. Si riconosce quindi l’esistenza di una gradualità tra due posizioni estreme: organismi, la produzione dei quali è ecceduta in assenza di una controprestazione monetaria diretta da parte di chi utilizza il bene o il servizio; organismi, la produzione dei quali è ecceduta ad un prezzo remunerativo, che sia in grado di realizzare un nuovo output. Poiché il grado di significatività economica di un prezzo è in ogni caso un criterio discriminatorio di tipo qualitativo,

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Il settore delle AP è suddiviso in quattro sotto-settori: 1 ( S.13.11), include tutti gli organi amministrativi gli altri la cui competenza si estende al territorio nazionali,

e

2) ( S.13.12), che non risulta utilizzabile nel nostro paese; 3) ( S.13.13), accoglie gli enti pubblici territoriali la cui competenza si estende ad una parte del territorio , 4)

(S.13.14), raggruppa le unità istituzionali, che erogano prestazioni sociali obbligatorie, in forza di disposizioni legislative o regolamentari e alle quali determinati gruppi della popolazione sono tenuti a versare contributi (IMPS, INAIL e IMPDAP).

Le unità di lavoro o unità equivalenti a tempo pieno sono una misura che trasforma in unità a tempo pieno le posizioni lavorative ricoperte da ciascuna persona occupata nel periodo considerato (principalmente nel settore statale e delle amministrazioni centrali, seguite dagli enti locali sanitari e dagli enti locali territoriali). Il peso del comparto pubblico 2

presenta un andamento tendenzialmente decrescente nei sei anni considerati. È importante incrociare i dati sull'occupazione con quelli relativi alla numerosità delle unità istituzionali per sottosettore.

I conti economici degli organismi inclusi nei vari sottosettori in cui sono divise le AP concorrono all'elaborazione del (accrual basis), è stato predisposto per la prima volta nel 1997 con lo scopo principale di consentire il monitoraggio dei parametri rilevanti per l'adesione all'Unione Economica e Monetaria definita col trattato di Maastricht. Le AP , al fine di garantire la produzione dei servizi pubblici e l'esercizio delle pubbliche funzioni, spendono ogni anno cifre intorno al 50% del PIL. La stragrande maggioranza di queste uscite dono di tipo corrente, ovvero destinate al normale funzionamento delle AP; solo una parte molto contenuta di tali spese è destinata a investimenti. I . Questi sono: saldo corrente (entrate correnti uscite correnti); saldo in conto capitale (entrate in conto capitale – uscite in conto capitale); saldo primario (entrate totali – uscite totali al netto degli interessi); indebitamento netto (entrate totali – uscite totali). L'indebitamento netto, che si ottiene anche sommando saldo corrente e saldo conto capitale, non è da confondere con il debito pubblico che è lo stock complessivo del debito delle AP. La somma algebrica del saldo primario e l'indebitamento netto mi dà gli interessi passivi sul debito delle AP.

Non basta sapere quanto le AP spendono in assoluto e in termini di PIL. È decisivo capire per cosa spendono. Per soddisfare tale esigenza informativa si può ricorrere a una delle modalità standard a livello internazionale per classificare la spesa delle AP, che è quella cosiddetta , acronimo che sta per Classification of the Functions of Government. . La porzione sostanziale della spesa pubblica italiana è assorbita dalla protezione sociale, ovvero dalle spese per il welfare, anche la spesa per servizi generali, che comprende gli oneri sul debito pubblico, è elevata. I Il settore AP non deve essere confuso con il cosiddetto Settore Pubblico Allargato (SPA) per il quale, a partire dalla seconda metà degli anni Settanta del secolo scorso è stato elaborato un apposito Conto (Conto del SPA) redatto su base finanziaria (commitment basis).

Schematicamente abbiamo:

IPN + IPL = EAP

AP + EAP = SPA

L'appartenenza di un organismo alle AP o all'EAP, è un elemento variabile nel tempo, dipendente dalla volontà del legislatore e dalle scelte di politica economica e finanziaria dei governi. Le politiche di privatizzazione avviate in Italia a partire dal 1992 hanno fatto sì che una parte significativa delle aziende EAP perdesse i connotati di soggetto pubblico e venisse pertanto esclusa dal SPA. Il processo di esternalizzazione ha fatto si che negli ultimi anni una serie di servizi prima prodotti direttamente dalle AP, venissero affidate ad aziende rette in forme giuridiche private o pubbliche, ma formalmente e sostanzialmente controllate da uno o più enti controllate dalle AP. Questo serve a ribadire che la dimensione del SPA così come quella del settore AP non è stabile nel tempo e deve essere continuamente monitorata ai fini del governo della finanza pubblica.

. Ogni azienda si qualifica per essere un organismo socio-economico che in quanto tale è: • aperto: intrattiene continuamente rapporti di scambio e cambio con altre aziende; • autonomo: dato che è libero di definire i propri obiettivi strategici ed operativi e le modalità per conseguirli; • dinamico: capace di anticipare e adattarsi ai mutamenti dello scenario in cui vive e opera per poter mantenere e sempre attuare la sua ragione di esistere; • permanente: con l’obiettivo di durare nel tempo; • responsabile: tenuto a rispondere con appositi strumenti di comunicazione per i risultati effettivamente eseguiti, sul piano economico, giuridico, sociale ed etico; • unico: dato che è irripetibile nei suoi caratteri intimi; • unitario: con riguardo agli organi, alle strategie e alle politiche, al patrimonio, alla gestione, ai risultati conseguiti e all’insieme dei bisogni da soddisfare. La funzionalità durature dell’organismo è condizionata dalla sua capacità di operare nel rispetto del vincolo dell’economicità complessiva della gestione. Questo vincolo si sostanzia nel rispetto del principio economico, nella diffusione del riconoscimento di valore e nel contemporaneo raggiungimento di livelli di efficienza ed efficacia per dare risposta ai bisogni individuali e collettivi. Se non venissero rispettati questi vincoli nel medio andare l’azienda diventerebbe antieconomica e anti-sociale, quando questa situazione di anti-economicità persiste fino a diventare permanente, l'azienda perde i suoi caratteri costitutivi, primo fra tutti l'inscindibile binomio autonomia-responsabilità per i risultati e è destinata a vedere compromessa la sua funzionalità fino a perire.

. Solo in tal caso la comunità sarà disposta a dare consenso all’azienda e a trasferire in modo volontario e\o coattivo le risorse finanziare indispensabili al suo funzionamento e al suo sviluppo. Inoltre bisogna dire che non esiste alcuna contraddizione fra il perseguimento delle finalità di pubblico interesse che tutte le AP devono perseguire, e l’essere azienda, ovvero operare secondo i principi, i schemi di ragionamento e utilizzando gli strumenti dell’economia aziendale. Il valore aggiunto che apporta lo studio delle AP in una prospettiva economico aziendale si sostanzia soprattutto nel cogliere l’importanza degli effetti positivi sul sistema AP che derivano dai comportamenti virtuosi sul piano economico e sociale adottati dalle singole unità che compongono quel sistema. Per lungo tempo l'approfondimento di temi riconducibili all'operare delle AP è stato lasciato a studiosi di discipline non aziendali mentre gli aziendalisti hanno privilegiato l'osservazione delle aziende che operano sul mercato in condizioni di concorrenza. Tutto ciò, come ricorda Elio Borgonovi, ha generato una ipersemplificazione del processo di aziendalizzazione delle AP che si è trasformato in un maldestro tentativo di “trasferimento acritico delle conoscenze”. “Il semplicismo e la non correttezza di tale processo, che ha fatto leva su affermazioni del tipo 'anche gli enti pubblici devono essere gestiti come imprese', sono facilmente dimostrabili dal fatto che le decisioni di governo delle imprese sono riferibili all'istituto della proprietà, mentre nelle Amministrazioni pubbliche sono riferibili all'istituto della rappresentatività, del consenso, della tutela dei diritti delle minoranze, dal fatto che parte dei prodotti dell'AP non possono essere misurati dal valore di scambio in quanto sono beni pubblici e dal diverso rapporto tra forma e sostanza che caratterizza le scelte e i comportamenti privati e quelli pubblici”. L'azienda pubblica e privata: un confine labile e instabile Ricondurre un fenomeno, un decisione, un comportamento, un bilancio, un'azienda a “dominio” pubblico piuttosto che a quello privato può comportare significative conseguenze sul piano economico, sociale, politico e giuridico. Gli aggettivi pubblico e privato sono spesso usati in modo antitetico, ovvero in contrapposizione l’uno all’altro. In realtà la maggiore importanza del terzo settore (no-profit), la regolamentazione delle attività economiche da parte dell'autorità pubblica centrale e locale, la crescente responsabilità sociale delle imprese, il ricorso delle AP a logiche e strumenti manageriali e giuridici, che fino a poco tempo fa erano patrimonio esclusivo delle aziende private, la produzione di servizi pubblici da parte di imprese private, rendono ardua la distinzione tra due termini. In sostanza vi è una sorta di sovrapposizione tra il pubblico e il privato, possiamo quindi affermare, che la compenetrazione tra pubblico e privato è ormai così profonda da aver generato un Publicness Puzzle. Questa definizione di Barry Bozman ci fa capire che le aziende sono più o meno pubbliche o private, in base alle loro attività ed è quindi più opportuno riferirsi a dimensioni dell'operare aziendale piuttosto che a caratteri assoluti ed esclusivi. I criteri di classificazione Classificare significa organizzare e disporre gli elementi osservati secondo particolari criteri. L’utilità di ogni classificazione è commisurata al suo grato di arbitrarietà. Riguardo alla distinzioni tra aziende pubbliche e private, la dottrina aziendale italiana ha tradizionalmente fatto riferimento alla soggettività intesa in senso giuridico o economico. 5

Il soggetto giuridico è la persona fisica o giuridica che riconosciuta dalla legge, assume diritti ed obblighi derivanti dall’attività aziendale. Se il soggetto giuridico è persona fisica o giuridica privata, l’azienda relativa è privata, se il soggetto giuridico è persona giuridica pubblica, l’azienda relativa è pubblica. Quindi la natura dell’azienda dipende dal regime giuridico, questo criterio può sembrare giusto a livello teorico ma in pratica questo criterio comporterebbe che ad un’azienda privata non dovrebbero applicarsi regole del diritto pubblico e viceversa, come se operassero dentro regimi giuridici indipendenti. In conclusione non esiste una assoluta biunivocità fra azienda pubblica e diritto pubblico ne fra azienda privata e diritto privato. Il diritto di accesso: la legge 7 Agosto 1990 n. 241 “Norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi” ha introdotto importanti modifiche nei rapporti tra le AP e i cittadini, ispirandosi al principio di trasparenza. Il diritto di accesso è il diritto, riconosciuto a tutti i cittadini, alle imprese e alle associazioni, di prendere visione e di ottenere copia dei documenti amministrativi detenuti da una AP e concernenti attività di pubblico interesse. Tale diritto può essere esercitato nei confronti di enti e AP, ma anche di gestori di servizi pubblici. La carta dei diritti pubblici: la direttiva Ciampi (Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri, 27 gennaio 1994) ha disciplinato nel nostro Paese la Carta dei servizi, con questa per la prima volta fu riconosciuto all'utente il diritto al rimborso o a forme di ristoro da parte dei soggetti erogatori di servizi pubblici nei casi in cui fosse possibile dimostrare che “il servizio reso è inferiore per qualità e tempestività agli standard pubblicati”. Il riconoscimento di tale potestà implicava che ogni soggetto erogante definisse e rendesse pubblici: i fattori dai quali dipende la qualità del servizio; indicatori di qualità e relativi standard di qualità e quantità; procedure di reclamo non vessatorie; procedure di rimborso/ristoro idonee a consentire all'utente un rapido indennizzo in caso di “provato disservizio”. La direttiva era fondata su alcuni principi fondamentali fra i quali: il diritto di scelta, la partecipazione, l'efficienza e l'efficacia. I successivi interventi normativi in materia di Carta dei servizi sono stati il d. lgs. 12 maggio 1995 n. 163, convertito con la legge Frattini, la quale ha previsto: l'emanazione con Decreti del Presidente del consiglio dei ministri degli Schemi generali di riferimento predisposti dal Dipartimento della funzione pubblica; l'adozione da parte degli enti pubblici erogatori di servizi, entro centoventi giorni dall'emanazione degli Schemi delle rispettive Carte. La legger Frattini ha portato l'ingresso di un nuovo attore, il ministero, il quale emana lo Schema generale di riferimento ma ha anche funzione di verifica e controllo. Con il d. lgs. 286/1999 è stato deciso che non saranno più emanati Schemi generali di riferimento. Diverse sono le implicazioni di tale scelta: • le decisioni fondamentali riguardo la Carta saranno assunte per mezzo di Direttive del Presidente del Consiglio dei Ministri, aggiornabili annualmente; • ciascun soggetto erogatore redigerà autonomamente la propria Carta basandosi sulle Direttive; • restano esclusi da questa futura regolamentazione i servizi pubblici soggetti al controllo di Autorità indipendenti, mentre le Regioni e gli Enti Locali ricorrono a atti di indennizzo e coordinamento adottati d'intesa con la Conferenza unificata; • gli Schemi generali già pubblicati restano applicabili sino a diversa disposizione adottata con Direttiva; • i ministeri sono esclusi dalla politica della Carta; • un' “apposita struttura” della Presidenza del Consiglio supporterà il primo ministro nelle iniziative di coordinamento, supporto operativo e monitoraggio. La Carta dei servizi non sembra avere mai occupato un posto di rilievo nell'agenda politica dei Governi Centrali e del ministro preposto.

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In conclusione la natura giuridica di un ente non comporta in modo pieno ed automatico l’applicazione esclusiva di un singolo regime giuridico (privatistico o pubblicistico) in quanto l’ordinamento giuridico non è più caratterizzato dalla separazione netta tra il diritto amministrativo e quello privato. È normale riscontrare che le AP utilizzino soluzioni giuridiche proprie del diritto privato al fine di svolgere delle attività economiche , in special modo nel campo della produzione finalizzata allo scambio di mercato così, per esempio, un Comune può apprestare servizi o gestire impianti o reti per mezzo di un'azienda retta in forma di società di capitali (es. Siena Parcheggi). Il presupposto è che il funzionamento di quell'azienda non sia mai regolato dalle norme del diritto pubblico, ma esclusivamente da quelle del diritto privato. L'IRI:Istituto per la Ricostruzione Industriale, fu costruito per volontà del governo Mussolini. L'ente fu organizzato in due Sezioni autonome sia come patrimonio che come bilancio di esercizio. Una sezione, denominata Finanziamenti, si affiancava all'attività dell'IMI (Istituto Mobiliare Italiano) e era abilitato a emettere obbligazioni e concedere mutui alle aziende industriali; l'altra, denominata Smobilizzi, aveva il compito di riorganizzare il settore industriale italiano, subentrando al soppresso Istituto di Liquidazioni e ereditandone le numerose partecipazioni azionarie. Nasceva lo Stato imprenditore che si trovava a possedere il 21,5% di tutto il capitale delle società per azioni italiane e a controllare il 42% del capitale azionario italiano. Nel 1937 l'IRI fu trasformato in un ente pubblico permanente e lo Stato controllò ampie porzioni dell'industria nazionale e del sistema creditizio. Le imprese controllate potevano essere poste sotto controllo diretto oppure porsi come società “caposettore” che a loro volta controllavano il capitale azionario di imprese raggruppate secondo il settore di produzione prevalente. Nel 1982 il governo affidò la presidenza dell'IRI a Romano Prodi e in quegli anni si giunse alla cessione di 29 aziende del gruppo e alla diminuzione dei dipendenti, così che nel 1987 per la prima volta l'IRI chiuse il bilancio con un utile di esercizio. Per garantire il principio della libera concorrenza, la Commissione Europea aveva incominciato a contestare alcune pratiche messe in atto dai governi italiani, come la garanzia dello stato sui debiti delle aziende siderurgiche e la pratica di affidare i lavori pubblici all'interno del gruppo IRI senza indire gara d'appalto europea. Nel luglio 1992 l'IRI fu trasformato in Società per azioni, l'anno successivo il commissario europeo alla concorrenza Karel Van Miert contestò all'Italia la concessione di fondi pubblici all'EFIM che non era più in grado di ripagare i propri debiti. L'accordo Andreatta-Van Miert impresse una forte accelerazione alle privatizzazioni, iniziate nel 1992 con la vendita del credito Italiano. Lo Stato scelse di non privatizzare L'IRI S.p.A., ma di smembrarlo e di vendere le sue aziende operative. L'IRI cessò di esistere il 30 Novembre 2002 quando fu incorporato in FINTECNA, una sua controllata.

Si ritiene utile, quindi, aderire alla corrente di pensiero che suole riferirsi al soggetto economico per qualificare pubblica o privata un'azienda.

. Utilizziamo la definizione di soggetto economico riferito alle aziende pubbliche di Carlo Masini: “ Fanno parte del soggetto eco...