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Le juge administratif , juge de l’urgence?L'état d'urgence, est une situation spéciale, permettant aux autorités administratives de prendre des mesures spécifiques afin de, par exemple, restreindre les libertés de certaines personnes. Initialement, il a été créer pour faire face aux événements liés ...

Description

Le juge administratif , juge de l’urgence ? L'état d'urgence, est une situation spéciale, permettant aux autorités administratives de prendre des mesures spécifiques afin de, par exemple, restreindre les libertés de certaines personnes. Initialement, il a été créer pour faire face aux événements liés à la guerre d'Algérie. Il a été appliqué environ 7 fois en France depuis cet évènement. De nos jours, en raison de risques d’attentats et de menace terroriste, l’état d’urgence est en vigueur depuis le 14 novembre 2015, et il a été prolongé à la fin du délai pour une durée de six mois à compter du 26 juillet 2016, donc environ jusqu’au mois de janvier 2017.! En France, il existe une dualité juridictionnelle, héritée de la Révolution. D’une part, il y a un ordre judiciaire, et d’autre par un ordre administratif. Cette dualité existe afin de garantir la séparation des pouvoirs, et c’est une idée issue de la volonté des révolutionnaires. Il faudra d’avantage s’intéresser dans ce cadre-là, à l’ordre administratif puisque le sujet évoque le juge administratif. L’ordre administratif sert donc à juger l’administration et son action. Pour juger celle-ci, seule le juge administratif en a la compétence. Il est compétent pour les litiges entre administration et particuliers. Lors d’un litige, en première instance, l’administré sera face au tribunal administratif, existant depuis 1953, puis en appel, il se rendra devant la Cour administrative d’appel, en vigueur depuis 1987, et enfin en haut de cet ordre, on trouve le juge de dernier ressort, consacré depuis 1872, le Conseil d’Etat. Le juge administratif, est donc le juge compétent pour connaître de tous les recours dirigés contre des actes administratifs ou des comportements de l’administration. Dans le cadre de cet office, il est amené à contrôler la conformité des actes qui lui sont soumis aux différentes sources du droit administratif. Il contrôle cette conformité suite à la demande que lui fait un administré qui souhaite contester un acte. Le juge administratif a un rôle d’autant plus important qu’il est le seul à pouvoir annihiler les effets d’un AA (à pouvoir faire cesser les effets d’un AA), puisqu’il existe en France, la règle du privilège du préalable. Or la procédure devant le JA en France, présente un inconvénient majeur# : sa lenteur (condamnation de la CEDH). ! En raison de l’importance des dangers pour l’ordre public, la jurisprudence administrative a admis des exceptions à la légalité administrative lorsque les circonstances viendraient à l’exiger. L’arrêt « Heryiès » rendu par le Conseil d’Etat en 1919, a établis la notion jurisprudentielle des « circonstances exceptionnelles », autorisant les autorités administratives à prendre des mesures au-delà des règles fixées par la légalité, en raison de l’extrême gravité d’une situation (guerre, catastrophe naturelle…). C’est pour cette raison que la loi du 30 juin 2000 est venue instituée les procédures d’urgence, dont le référé suspension et le référé liberté. En tant que juge de l’urgence, le juge administratif n’est pas un juge de droit commun. Il effectue un jugement spécifique, différent d’un jugement au fond comme le REP, ou le RPC. Le juge peut prononcer des mesures provisoires. Ce juge de l’urgence peut être vu comme un phénomène récent, en effet c’est la loi du 30 juin 2000 seulement qui permet de penser qu’il y a un juge administratif qui gère l’urgence. Cela a mis du temps et cela est lié à la conception de l’administration en tant que puissance publique. De plus, on privilégie les caractères exécutoires, donc les recours de droit commun non suspensif. Tandis que dans l’urgence, il y a un véritable enjeu à assurer, celui de garantir les droits et libertés des administrés. Le REP est insuffisant donc il a fallu travailler pour améliorer cela et l’urgence dorénavant se traduit essentiellement par le référé suspension et par le référé liberté. Une situation d’urgence ne saurait être définie de manière abstraite et générale par des critères communs et applicables à une pluralité de situation. L’urgence s’apprécie au contraire lorsqu’elle a trait aux administrés, en fonction des situations personnelles de chacun et pour chaque espèce de manière totalement objective. Une situation d’urgence si tentée qu’elle puisse être définie en l’absence de critère commun, regroupe un comportement actif (un acte administratif) ou passif (le comportement d’un agent) employé par l’Administration et propre à produire sur la situation du requérant, un danger réel et manifeste quant à sa situation juridique.! Ces procédures d’urgences ont donc pris leur essor dès leurs institutions, et sont beaucoup utilisés aujourd’hui par les administrés. Ceci s’est encore accentué avec la mise en place de l’état d’urgence qui institue un régime dérogatoire pour l’administration privait le juge judiciaire d’un certains nombres de contrôle en amont. L’utilisation de ces mesures dérogatoires par l’administration a donné lieu à de nombreux référés libertés conduisant le juge administratif à redessiner l’étendue de son contrôle en matière de référé.! Mais c’est là, que va se poser un problème majeur. En effet, le juge administratif dans son contrôle en matière de référé doit d’une part contrôler la légalité des actes administratifs donc

gérer et assurer la protection des droits et libertés des administrés. Et d’autre part, il doit faire cela sans ingérer dans le pouvoir de l’administration sinon le juge administratif risque de bloquer et paralyser l’administration et de porter atteinte au principe de la séparation des pouvoirs.! C’est pourquoi il convient de se demander comment le juge administratif peut-il être le juge en charge de la réparation des situations d’urgence provoquées par l’Administration, et garantir les droits des administrés sans délibérément nuire à l’efficacité de l’action de cette dernière ?

I. Une appréciation stricte du caractère d’urgence par le juge administratif dans le cadre des référés$: un juge de l’urgence! A. Les bases de la situation d’urgence dans le cadre du référé suspension! Dans les deux cas  urgence$: 1ère chose que le juge regarde ! Juge de l’urgence! L’urgence n’était pas formellement exigée dans l’ancien « sursis à exécution » ancêtre du référésuspension. La jurisprudence exigeait que l’exécution de l’acte devait produire nécessairement « un changement important, qu’il serait pratiquement très difficile de modifier» (CE, « chambre syndicale des moteurs d’avions » 1938). ! L’article L521-1 du CJA exige une situation d’urgence propre à établir un « doute sérieux sur la légalité d’un acte administratif ». La loi exige donc l’urgence mais ne la définie pas. La jurisprudence s’en chargera ultérieurement par l’arrêt du Conseil d’Etat « confédération nationale des radios libres » de 2001 qui exige une atteinte grave et immédiate « à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu’il entend défendre ». Le juge va établir une sorte de bilan cout-avantage réalisé notamment dans le cadre du contrôle de proportionnalité entre l’intérêt du requérant à voir l’acte suspendu et si cette suspension n’est pas de nature à provoquer une atteinte trop grande aux intérêts de l’Administration. L’urgence a ainsi été admise à l’encontre du refus de fournir un logement de fonction à des chirurgiens-dentistes par le Conseil de l’ordre (CE, « Philippart et Lesage » 2001). ! L’urgence s’apprécie objectivement, concrètement compte tenus des informations fournies par le requérant et dans chaque espèce (CE, « Préfet des Alpes maritimes, 2001) en dépit des critères jurisprudentiels (l’article faisant état d’une urgence « justifiée »). Cependant il existe des cas où l’urgence est présumée : le contentieux des permis de conduire (l’urgence est naturellement caractérisée puisque dépend de son obtention généralement un emploi), les bâtiments ou encore le contentieux des étrangers (l’expulsion est selon toute vraisemblance, une situation d’urgence : CE, « Hakkar », 2002).!

B. La confirmation de l’ambivalence de la notion d’urgence dans le cadre du référé liberté ! Appréciation in concreto de la condition de l’urgence = plus strict ! L’article L521-2 du CJA dispose dans des conditions identiques, l’exigence d’une urgence particulière pour demander la suspension d’un acte administratif. Cependant, le juge statuant dans un délai de 48 heures dans le cadre d’un référé-liberté, l’urgence doit être semble-il être caractérisée de manière immédiate pour produire un juge aussi bref. L’urgence revêt donc ici un caractère exceptionnel en raison du bref délai nécessaire pour le juge à statuer. Le juge effectue là aussi un contrôle du bilan entre la situation du requérant et de l’Administration pour ordonner la suspension des agissements de cette dernière. ! Bilan coût/ avantage! Dans le cadre du droit d’asile, il y’a présomption d’urgence sur la situation du requérant (CE, « Hadda » 2002), de même que dans le cas d’une expulsion pour une personne ayant acquise la nationalité française dans un pays où elle n’en possède plus (CE, « Ministre de l’intérieur C/ Tliba » 2001). ! L’espèce ou le contexte de l’affaire peut servir de fondement à l’établissement de la condition d’urgence. Ainsi il a été reconnu comme « urgent », le refus d’entrée sur le territoire national de

ressortissant russes, suite aux conséquences que provoqueraient leurs renvois dans le pays où ils ont la nationalité ou encore dans un de ceux où ils auraient séjourné (CE, « M et Mme Sulaimanov 2003)!

II. La relativité de la réponse juridictionnelle apportée à une situation d’urgence à l’encontre de l’action administrative.!

A. La rigidité de l’appréciation juridictionnelle de l’urgence ! L’urgence est aujourd’hui de moins en présumée et notamment dans le contentieux des étrangers. Cette condition d'urgence sera en principe « constatée dans le cas d'un refus de renouvellement du titre de séjour, comme d'ailleurs d'un retrait de celui-ci ; que, dans les autres cas, il appartient au requérant de justifier de circonstances particulières caractérisant la nécessité pour lui de bénéficier à très bref délai d'une mesure provisoire dans l'attente d'une décision juridictionnelle statuant sur la légalité de la décision litigieuse ». (CE, « Mme Ameur », 2001). ! L’urgence est cumulée dans un référé suspension à la légalité de la mesure : elle doit être discutable « moyen propre à créer en l’état de l’instruction un doute sérieux quant à la légalité de la décision ». Le juge admet un doute réel sans exiger que l’irrégularité soit totalement prouvée. ! Pour le référé-liberté, la situation d’urgence est associée à l’atteinte à une liberté fondamentale. Il a fallu que le juge concilie la protection des libertés tout en évitant une acceptation trop grande qui résulterait d’encombrer les tribunaux : droit d’asile (CE, « hyacinthe », 2001), le droit de mener une vie familiale normale (CE, « tliba » 2001), le droit de propriété (CE ord. 23 janvier 2013, « Cne de Chirongui »), libre administration des CT (CE, « commune de venelles et de Saez », 2001). Cette atteinte doit être « grave et manifestement illégale ». Le juge apprécie à la fois la situation de l’intéressé comme la liberté invoquée : par exemple, il est porté une atteinte grave au droit de mener une vie familiale en cas d’expulsion vers un pays d’origine mais dépourvue de toute famille (Tliba). Le caractère manifestement illégal est ensuite apprécié. On ne peut par exemple interdire un rassemblement du FN sur sa commune sous prétexte que l’on ne partage pas les idées du parti, sauf si il est alléguer des troubles à l’ordre publique, ou encore interdire à un étudiant l’accès à l’ENA sous le prétexte qu’il est communiste « CE, « Barel » 1954 »).

B. Des moyens juridictionnels circonstanciels à la notion d’urgence! Dans le cadre du référé-suspension, toute mesure appropriée peut être délivrée par le juge mais selon une appréciation qui lui est propre. La suspension de l’acte entraine la suspension des effets de droit de l’acte administratif et donc l’absence d’exécution du moins provisoirement. Par ailleurs le juge peut suspendre certain effet de l’acte ou différer dans le temps les effets de la suspension. Son appréciation demeure là aussi souveraine. ! La suspension est le plus souvent cumulé avec une astreinte, reconnue par la jurisprudence depuis l’arrêt du Conseil d’Etat « Mme Ménneret » 1985. L’ancien sursis à exécution, ne permettait pas de cumuler la suspension avec un autre pouvoir (refusé dans l’arrêt, CE « Amoros » 1970). Il s’agit d’une atteinte sérieuse portée à la règle de la décision exécutoire, pourtant règle fondamentale du droit public (CE, « Huglo », 1982). Le pouvoir d’injonction ou d’astreinte, en édictant une conduite à l’Administration tend pour le juge à s’immiscer dans les affaires juridictionnelles. ! Dans le référé-liberté, le juge peut ordonner toute mesure nécessaire à la protection d’une liberté fondamentale. En revanche, ces mesures ne sont que provisoires et ne peuvent entrainer l’annulation ou la réformation d’une décision administrative (demande formulée en parallèle). La suspension des effets de droit est laissée à la discrétion du juge qui pourra le cas échéant, assortir l’Administration d’une injonction : injonction de délivrer un titre de séjour après le refus de l’Administration ! Normalement  que des mesures provisoires qui pourront être contesté par des mesures au fond mais dans les faits c’est pas le cas  !

Procédure d’urgence tente de se substituer au recours au fond  le juge s’attribue des pouvoirs d’injonction!...