Læringsmål-forvaltningsrett PDF

Preview

Summary

I dokumentet finner du alt du trenger å vite for å gjøre det bra på eksamen i alminnelig forvaltningsrett på 2. avdeling - rettsvitenskap ved UiT. Det er skrevet av læreboken, Forvaltningsrett 10. utgave Eckhoff og Smith, samt Forvaltningsrett i et nøtteskall. ...

Description

Læringsmål - Alminnelig forvaltningsrett Turkis  forvaltning I Grønn  forvaltning II Kunnskap Etter bestått andre avdeling har studenten: 

avansert kunnskap om kravet om lovhjemmel (legalitetsprinsippet) og andre rettsgrunnlag for forvaltningens beslutninger og handlinger og hvor langt disse rettsgrunnlag går (grensene for forvaltningens kompetanse)

1. Andre rettsgrunnlag for forvaltningens beslutninger og handlinger FORELESNING  gang 1 og 2 (rettslige beslutninger) Eckhoffs figur. -

s. 44 blå bok + kapittel 23 Rettslige grunnlag for forvaltningens virksomhet Frihagens kap 3 kompetanseregler

-

Kapittel 26 ”avtalekompetanse”

2. Grensene for forvaltningens kompetanse - Kapittel 24 ”Hvor langt rekker forvaltningens kompetanse? Myndighetsoverskridelse”. - Kapittel 23

3. Legalitetsprinsippet: - LES KOMPENDIUM DOK 16

-

Et annet sentralt rettssikkerhetskrav er at forvaltningen skal være bundet av regler når den treffer vedtak som angår enkeltpersoner eller andre rettssubjekter; dette er et sentralt element av den rettsstatstanken som nå avspeiles i grl. § 2

-

Legalitetsprinsippet er en logisk konsekvens av rettsstatsprinsippet; ingen – heller ikke offentlige myndigheter – kan bestemme over andre hvis ikke det foreligger en rettsregel som gir vedkommende slik heteronom kompetanse.

Hvordan forstå materiell forvaltningsrett  legalitetsprinsippet: kravet til kompetanse for inngrep i borgernes rettssfære: Rettslig grunnlag for legalitetsprinsippet: er grl. § 113 (2014), tidligere har det vært konstitusjonell sedvanerett som har stått sterkt i norsk rett. Enhver lov som regulerer et spørsmål i den delen av forvaltningsretten som berører borgernes doméne, må tolkes og anvendes i lys av legalitetsprinsippet. Bakgrunn og begrunnelse: prinsippet har nær tilknytning til maktfordelingsprinsippet. Legalitetsprinsippet kan sees på som en slags videreføring av maktfordelingsprinsippet i favør av den enkelte borger. Mens maktfordelingsprinsippet regulerer forholdet mellom statsmaktene, regulerer legalitetsprinsippet forholdet mellom statsmaktene og borgerne. Legalitetsprinsippet innebærer at forvaltningen, eller den utøvende makt, må holde seg innenfor de rammene folket selv – indirekte via Stortinget som lovgiver – har tillatt. Her ser man tydelig sammenhengen mellom statsforfatningsretten og forvaltningsretten, fordi det statsrettslige prinsipp om at Stortinget gir lover, utgjør en rettslig skranke for forvaltningen. Prinsippets betydning for Stortinget: Betydning for stortingets fremgangsmåte som lovgiver. Legalitetsprinsippet oppstiller visse krav til hvilke vedtak som må gjennomgå lovgivningsprosessen slik den er angitt i grl. § 76-79. Dette uttrykkes ofte som at ”materiell lov” krever ”formell lovs” form. Legalitetsprinsippet innebærer en viss skranke i forhold til hvor vide fullmakter Stortinget kan gi, for eksempel kan det ikke gis en helt generell lov om at regjeringen skal være lovgiver innenfor et område. Prinsippets betydning for domstolene: Kontrollerer at forvaltningen overholder de kravene som ligger i legalitetsprinsippet. Domstolenes prøvelsesrett av forvaltningens avgjørelser innebærer rett og plikt for enhver domstol, ikke bare for HR, til å vurdere om forvaltningen har holdt seg innenfor den kompetansen den har – sett i lys av de kravene som legalitetsprinsippet stiller. Hvis domstolen kommer til at forvaltningen har fått utenfor sin kompetanse, kan den avsi dom om at vedtaket er ugyldig. På denne måten kontrollerer domstolene at legalitetsprinsippet blir fulgt opp. Prinsippets betydning for forvaltningen: Prinsippet har størst betydning for forvaltningen, siden det er den som utøver myndighet overfor borgerne. Når forvaltningen griper inn i borgernes rettssfære, må den ha et kompetansegrunnlag. Legalitetsprinsippet stiller betydelige skranker for forvaltningens materielle kompetanse (”hva” en avgjørelse kan gå ut på, og hvilke konsekvenser denne avgjørelsen kan få for borgerne). Hensyn som melder seg ved inngrep i borgerens rettssfære: 1. Borgeren a. Behov for at forvaltningen ikke pålegger strengere plikter enn det folket selv har pålagt seg gjennom Stortinget. b. Et viktig behov borgeren har er rettssikkerhet.

c. Behov for vern om sin personlige frihet og integritet  hvis det først skal gjøres innskrenkninger i disse godene, for eksempel at borgeren pålegges nye byrder, får begrenset sin handlefrihet eller sine rettigheter, har borgeren et behov for at det gjøres likt for alle individer i tilsvarende situasjon. d. Behov for at slike inngrep har blitt grundig og demokratisk behandlet ved at folket gjennom stortingsbehandlingen har tatt stilling til spørsmålet. e. Behov for å kjenne til rettstilstanden f. Forutberegnelighet  borgeren vil lettere kunne forutse rammene for sin egen livssituasjon og tilpasse seg de inngrep forvaltningen kan gjøre. g. Behov for en skranke mot tilfeldige eller vilkårlige angrep fra forvaltningen. 2. Forvaltningen a. For å kunne legge premissene for en ønsket samfunnsstyring, har staten et styringsbehov. b. Behovet for effektivitet er stort  med tanke på at den har et bredt ansvarsområde, og at alle oppgaver skal løses c. Behov for kompetanse for frihet d. Behov for å kjenne rammene for sin kompetanse 3. Stortinget a. Folkesuverenitetsprinsippet b. Kombinert behov for styring og kontroll c. For å opprettholde maktbalansen har Stortinget behov for å sette grenser for kompetansen som den utøvende makt skal ha i forhold til borgerne. i. Legalitetsprinsippet er avgjørende i denne sammenhengen: Statlig og kommunal forvaltning må ha fått tillatelse fra Stortinget for en type inngrep, før et enkelt inngrep kan iverksettes overfor en borger. ii. Legalitetsprinsippet er dermed med på å ivareta Stortingets behov for å kontrollere statsapparatets myndighetsutøvelse i samfunnet. Innholdet i legalitetsprinsippet: Innebærer at inngrep i borgernes rettssfære krever hjemmel i lov. Prinsippet kan dels i fire hovedvurderinger: 1. Hvilke rettskilder tilfredsstiller kravet om ”hjemmel i lov”? a. Bare et utvalg av rettskildefaktorer kan hjemle inngrep. Det klare utgangspunkt er derfor at formell lov, kan hjemle slike inngrep. b. Hjemmel i forskrift: i. Kan være tilstrekkelig. Dette forutsetter imidlertid at hjemmelskjeden er komplett. Den trinnlavere forskriften må ha klar og tydelig hjemmel i en formell lov gitt av Stortinget. ii. To problemstillinger som må avgjøres ved praktikumer: 1. Hadde forskriften hjemmel i den aktuelle loven? 2. Hadde inngrepet hjemmel i forskriften? c. Hjemmel i provisorisk anordning: i. Omfattes av begrepet ”lov”. ii. To problemstillinger:

1. Hadde regjeringen kompetanse til å gi denne provisoriske anordningen? 2. Hadde inngrepet hjemmel i den provisoriske anordningen? d. Inngrep i borgernes rettssfære krever hjemmel i lov, i forskrift som har hjemmel i lov, eller i provisorisk anordning. e. Hvilke rettskildefaktorer som kan hjemle inngrep i borgernes rettssfære har vært oppe for HR i den såkalte Hagangur-II dommen Rt. 1996 s. 654. i. Der la HR til grunn at inngrep i borgernes rettssfære ikke kunne hjemles i en folkerettslig forpliktelse. 2. Hvem er ”borgerne”? a. Fysiske og juridiske personer i. Hagangur-II dommen Rt. 1996 s. 654.  la til grunn at de samme hjemmelskrav måtte gjelde overfor de islandske fiskerne som ville ha vært tilfellet hvis de var norske. = også mennesker med utenlandsk nasjonalitet kan påberope seg legalitetsprinsippet. b. Kommuner – som et eget rettssubjekt i. Lokalt selvstyre = kommunene har stor selvstendighet og regnes som selvstendige rettssubjekter. ii. Når de opptrer som selvstendige rettssubjekter i forhold til staten, nyter også kommunen beskyttelse av legalitetsprinsippet mot inngrep fra staten. 1. Vern av prinsippet i forhold til hvilke forvaltningsoppgaver som de kan pålegges, og hvordan disse oppgavene skal utføres. iii. OBS! På den annen side opptrer kommunen selv som forvaltningsorgan på en rekke samfunnsområder, og da må kommunen ha hjemmel i lov for sine inngrep overfor borgerne. 3. Hva ligger i ”inngrep i rettssfære”? a. De typiske eksemplene på slike inngrep er å pålegge borgeren bestemte handlinger eller byrder, begrense handlefriheten eller innskrenke eller fjerne rettigheter. b. Hva er en borgers ”rettssfære”? i. Vagt, høytidelig og litt gammelmodig. ii. Kjernen er borgerens egen fysiske person; hans liv, frihet og kropp. Jo nærmere til selve livet, til personlig frihet, og til kroppen, jo sterkere behov og interesse har borgeren i at staten ikke blander seg inn i hans forhold. iii. Å avgi en enkel type av informasjon som også ellers ville ha vært tilgjengelig for alle, ligger langt ut i borgerens interessefelt. c. Hva er et ”inngrep”? i. Her er ikke fokuset rettet mot borgeren, men mot handlingen eller rettsendringen som forvaltningen foretar, eller ønsker å foreta. ii. Rent språklig omfatter begrepet ”inngrep” både faktiske handlinger og rettslige beslutninger overfor borgeren.

iii. Problemstillingen er om forvaltningen griper inn overfor borgeren på en måte som krever at Stortinget på forhånd har gitt hjemmel i lov. iv. Normeringer: krever hjemmel i lov etter legalitetsprinsippet. v. Faktiske handlinger: som ikke utgjør noen ”inngrep” krever imidlertid ikke hjemmel i lov etter legalitetsprinsippet. Her er utgangspunktet alminnelig handlingsfrihet for forvaltningen. 1. Rt. 2010 s. 612 (Sårstell)  svært inngripende faktiske handlinger må som utgangspunkt også ha hjemmel i lov. d. ”Inngrep i rettssfæren” som ett begrep i. Problemstillingen er om inngrepet i borgerens rettssfære er av en slik art at det trenger hjemmel i lov. ii. Det er en sammensatt vurdering + objektiv vurdering: 1. Hvor i rettssfæren vi befinner oss  hva slags rettsgode som rammes 2. Typen av inngrep  alvorligheten eller grovheten i inngrepet 3. Tidsaspektet  hvis inngrepet har kort eller tydelig fastsatt varighet, er det et moment som taler for at det ikke er så grovt. Men hvis det ikke er avgrenset i tid, trekker det i retning av at det er mer inngripende. 4. Hva skal til før en lovtekst gir tilstrekkelig hjemmel? Krav til klarhet i ordlyden for at den skal være ”hjemmel i lov”. a. Hovedregel og utgangspunkt: hjemmelsgrunnlaget må tolkes i. Kravet til lovhjemmel er strengest når inngrepet er alvorlig og treffer tett til borgerens fysiske integritet. ii. Kravet til lovhjemmel kan være noe svakere lengst ute i rettssfæren, ettersom alvoret i handlingen etter rettsendringen avtar. iii. ALLE INNGREP i borgernes rettssfære krever hjemmel i lov. iv. To sider: 1. Det er et krav om at det ligger en lovhjemmel til grunn for inngrepet, og 2. Det innebærer et krav til presisjonen i hjemmelen. Det oppstår et spørsmål om hvor klart det må fremkomme av hjemmelens ordlyd at nettopp dette aktuelle inngrepet har hjemmel i den lovbestemmelsen forvaltningen påberoper seg. a. Dette er det vanskelige spørsmålet. v. Den praktisk viktige problemstillingen er om den hjemmelen forvaltningen har brukt er tilstrekkelig. b. Tolkning av lovhjemmelen i. Naturlig språklig forståelse av ordlyden ii. For at en lovbestemmelse i det hele tatt skal kunne gi forvaltningen hjemmel til å gjøre et inngrep i borgerens rettssfære, må bestemmelsen i første omgang gi kompetanse. iii. Det som kjennetegner en kompetansebestemmelse er at den stiller vilkår i loven som må være oppfylt for at forvaltningen skal kunne gripe inn, og at den angir hvilke følger eller hvilket innhold inngrepet kan eller skal ha. Dette fremkommer av modellen:

Vilkårsside

Midtledd

Følgeside

Hvis vilkårene er oppfylt

så skal eller så kan

Forvaltningen fatte et vedtak overfor borgeren

(Forvaltningen må tolke vilkårene i ordlyden for å finne ut hvilke faktiske forhold som må være oppfylt for at den skal ha hjemmel til å gjøre et inngrep)

(Forvaltningen må tolke regelens midtledd for å kartlegge om kompetansen er knyttet til en plikt, eller om forvaltningen er gitt en viss frihet i sin myndighetsutøvelse overfor borgeren)

(Forvaltningen må tolke regelens følgeside for å få oversikt over grensene for hva inngrepet kan gå ut på)

iv. Problemstillingen forvaltningen har for øye hele tiden er; hvilke inngrep i borgernes rettssfære gir denne hjemmelen kompetanse til? c. Klarhet i ordlyden – hjemmelens yttergrense i. Når forvaltningen har kommet til at bestemmelsen gir hjemmel til å gripe inn overfor borgerne, er neste steget på veien å fortolke hvor langt kompetansen strekker seg. ii. Utgangspunktet er en alminnelig språklig forståelse av ordlyden i bestemmelsen. iii. For å kartlegge det språklige innholdet i hjemmelen, må ordlyden fortolkes i lys av andre rettskildefaktorer. 1. Lovens formål står sentralt 2. Lovreglenes fragmentariske struktur, fagspråk og spesielle eller endrede språknormer. iv. Problemet oppstår der inngrepet forvaltningen ønsker å utføre ikke er klart formulert i ordlyden. 1. Her trekker ordlyden i retning av at forvaltningen ikke har kompetanse. 2. Andre rettskildefaktorer må trekkes inn v. Rt. 1995 s. 530 (Fiskeavgift, innfrysningsavgift) 1. Dommen inneholder uttalelser om kravet til hjemmelens klarhet ved inngripende vedtak  kravet til lovhjemmel må ”nyanseres bl.a. ut fra hvilke områder (rettsområde) en befinner seg på, arten (generelt forbud  strengere krav til lovhjemmel, enkeltindivid) av inngrepet, hvordan det rammet (hva er skadevirkningen), og hvor tyngende (hvor stor er skadevirkningen) det er overfor den som rammes. a. 1. Hvilket område en befinner seg på? i. Referanse til at hvilket rettsområde eller del av forvaltningsretten inngrepet gjøres, er relevant i

vurderingen. Eks. Hvilken del av den spesielle forvaltningsretten en befinner seg på, har betydning for kravet til hjemmel. Noen rettsområder regulerer goder som er spesielt viktige. F.eks.: det kan tenkes at området for omsorgsovertakelse i barnevernsretten er viktigere for borgeren enn fastleggelsen av en avgift i forbindelse med fiske. b. 2. Arten av inngrepet i. Referanse til at typen inngrep forvaltningen ønsker å utføre, er et sentralt moment i vurderingen (eks. Tvang, plikt eller å nekte noen en særfordel). c. 3. Hvordan det rammer og i. Refererer seg til vurderingen av inngrepets nærhet til personen integritet. Spørsmålet er hvor tett til borgerens person eller integritet inngrepet rammet. Utgangspunktet er at der inngrep vil ramme tett til en borgers fysiske og kroppslige interesser, gir legalitetsprinsippet sterkest beskyttelse mot forvaltningens inngrep. d. 4. Hvor tyngende det er overfor den som rammes i. Kan fortolkes som en åpning for at borgerens subjektive situasjon kan være et relevant moment i vurderingen. Det klare utgangspunktet er imidlertid at subjektive forhold ikke gis noen avgjørende betydning. 2. Et ytterligere moment HR trakk frem i sin tolkning var typen av organ som har kompetanse: a. ”FOS var et privat rettssubjekt som utøvet offentligrettslig myndighet”  dette knyttes til det behovet borgerne har for at inngrepet har klar hjemmel, særlig der det er et privat rettssubjekt som har fått tildelegert kompetanse. 3. Det relative legalitetsprinsipp  I dommen uttalte HR at ”kravet til lovhjemmel må nyanseres” ut fra en helhetsvurdering (de fire momentene) av inngrepet i rettssfæren. Dette kan sees på som at legalitetsprinsippet slår til med ulik tyngde for ulike typer av inngrep i borgernes rettssfære = det relative legalitetsprinsipp. Det innebærer at kravet til klarhet i ordlyden må nyanseres noe etter hvor tyngende inngrepet i rettssfæren er. Boe; ”jo mer inngripende handlingen er, jo strengere blir lovskravet. Jo viktigere rettsgodet er, desto strengere blir hjemmelskravet”.

a. Dette utgangspunktet, som vi kan betrakte som den forvaltningsrettslige ”relativitetsteori” eller det relative legalitetsprinsipp, er også lagt til grunn i senere praksis, se. For eksempel Rt. 2001 s. 382, hvor det ble antatt at hjemmelskravet ikke la særskilt strenge bånd på tolkningen, og Rt. 2006 s. 1382 hvor det motsatt ble lagt til grunn at man var på et område hvor det måtte stilles strenge krav til hjemmel. 

avansert kunnskap om området for forvaltningsskjønnet, herunder læren om myndighetsmisbruk og læren om adgangen til å stille vilkår for vedtak,

1. Forvaltningsskjønnet - Heller ikke forvaltningsvirksomhetens omfang gjør det mulig å tilfredsstille alle de nevnte kravene samtidig. Jo lengre man går i å utpensle i detalj hva forvaltningen kan gjøre, desto større og mer vanskelig tilgjengelig blir regelverket. Skulle man oppfylle kravet om forutberegnelighet fullt ut, måtte virksomheten reduseres radikalt o Ofte fører avveiningen til at en del overlates til forvaltningsskjønn. Boe, Eirik Magnus (Kompendium) – ”REGELANVENDELSE OG SKJØNNSUTØVELSE” Hva er skjønnsutøvelse? - Regelen bestemmer at hvis fakta er slik som regelen sier, så kan det ene eller det annet vedtak treffes, bare det ligger innenfor lovens ramme. o Altså, et midtledd kjeder seg inn mellom regelanvendelsen og det endelige utfallet, det vil si mellom betingelsene og rettsfølgen. Det er dette midtleddet som vi kaller skjønnsutøvelsen. - Uttrykket bruker i praksis mest om situasjoner der myndighetene (forvaltningen eller en domstol) står fritt innenfor lovens rammer til å avgjøre hva en beslutning skal gå ut på. -

Skjønnsutøvelse inntrer når regelen etablerer frihet: o Regler som hjemler skjønnsutøvelse i tillegg til regelanvendelse, gir frihet til å skjønne – skjønnsfrihet – ikke plikt eller rettskrav. o Skjønnsutøvelsen består i å velge om og hvordan myndighet skal brukes, alt innenfor lovens rammer

Forskjellen på skjønnsutøvelse og subsumsjonsskjønn: - Subsumsjonsskjønnene knytter an til vage ord og uttrykk i en regel o Eks: vi spør, var det ”uaktsomt”, hadde enken opptrådt ”grovt uverdig?” o Disse vurderingstemaene handler om rammene for rettsanvenderens avgjørelse. - Skjønnselementene sier hvilke betingelser som må være oppfylt for å kunne anvende regelen (”hvis”- siden til regelen) o Når de skjønnsmessige betingelsene er oppfylte skal den og den skjønnsmessige rettsfølge inntre (”Hvis....., så skal ....). o Regelen gir bare minimumsvilkår; den setter nødvendige, men ikke tilstrekkelige, vilkår for resultatet.

o Regelen gir da rettsanvenderen frihet, ikke plikt. o Skjønnsutøvelsen følger med andre ord av ordet ”kan”. o Skjønnsutøvelse vil si å velge innenfor lovens rammer om og hvordan myndigheten skal brukes. Forvaltningens skjønnsutøvelse: - I forvaltningsretten gjør fullmakts- og rammelover at skjønnsutøvelse ofte kommer i tillegg til rettsanvendelse. o En rammelov er en lov som regjeringen eller forvaltning skal sette ut i livet innenfor rammen som loven trekker opp. o En fullmaktslov gir regjeringen og forvaltningen anledning til å regulere et felt uten at det er gitt at kompetansen skal brukes. - Skjønnsutøvelsen dreier seg i det første tilfellet hvorvidt det skal gis forskrift, og hva disse eventuelt skal gå ut på. o I det annet tilfelle dreier forvaltningsskjønnet seg om hvorvidt forvaltningen skal ta de enkeltvedtakene som forvaltningen har anledning til å ta, og hva vedtaket skal gå ut på - Forvaltningsskjønn oppstår når forvaltningen har hjemmel til å gripe inn, mens det er opp til den selv om den vil gjøre bruk av hjemmelen og eventuelt hvordan den skal gripe inn. - Frihet til å reagere eller ikke å reagere: o Minst vidtrekkende og mest vanlig  er at forvaltningen får frihet til å velge om den skal si ja eller nei til en søknad, frihet til å gi et pålegg eller til å la det være, frihet til å komme med et forbud eller til å unnlate det. Domstolenes skjønnsutøvelse: - Domstolene har i mindre grad enn forvaltningen fått hjemmel til å utøve skjønn. - På visse felter er imidlertid domstolene tillagt skjønnsutøvelse. Da holder det ikke å konstatere at rettsreglenes vilkår foreligger. o 1. Tilsidesettelse eller lemping av kontraktsvilkår  ”virke urimelig” eller ”i strid med god forretningsskikk”  Dommerskjønnet følger av ordene ”kan settes til side eller endres” o 2. Deling av fellesbo mellom ektefeller eller deling av arv  Enkelte lovregler gir imidlertid skifteretten kompetanse, men ikke plikt, til å fordelene mid...