Budaya Konstitusi (Constitutional Culture) Dalam UUD 1945 Perubahan PDF

Preview

Summary

LAPORAN PENELITIAN FAKULTAS HUKUM UNIVERSITAS PADJADJARAN BUDAYA KONSTITUSI (CONSTITUTIONAL CULTURE) DALAM UUD 1945 PERUBAHAN DIKAITKAN DENGAN GAGASAN PERUBAHAN KELIMA UUD 1945 Oleh: Ketua : Dr. Indra Perwira, S.H., M.H. Anggota : Susi Dwi Harijanti, S.H., LL.M. Bilal Dewansyah, S.H. Dibiayai oleh D...

Description

Accelerat ing t he world's research.

Budaya Konstitusi (Constitutional Culture) Dalam UUD 1945 Perubahan Bilal Dewansyah, SUSI HARIJANTI

Related papers

Download a PDF Pack of t he best relat ed papers 

Budaya Konst it usi dalam UUD 1945 Perubahan (Art ikel Jurnal) Bilal Dewansyah, indra perwira Urgensi Kehadiran Komisi Konst it usi Dalam Perubahan Undang-Undang Dasar 1945 Novendri M Nggilu Naskah Akademis Usulan Amandemen Komprehensif DASAR-DASAR PEMIKIRAN USULAN PERUBAHA… Sonia Farah Diba

LAPORAN PENELITIAN FAKULTAS HUKUM UNIVERSITAS PADJADJARAN

BUDAYA KONSTITUSI (CONSTITUTIONAL CULTURE) DALAM UUD 1945 PERUBAHAN DIKAITKAN DENGAN GAGASAN PERUBAHAN KELIMA UUD 1945

Oleh: Ketua : Dr. Indra Perwira, S.H., M.H. Anggota : Susi Dwi Harijanti, S.H., LL.M. Bilal Dewansyah, S.H.

Dibiayai oleh Dana DIPA Universitas Padjadjaran Tahun Anggaran 2009

Berdasarkan Surat Keputusan Dekan Fakultas Hukum Universitas Padjadjaran Nomor : 866a /H6.7/Kep/FH/2009 Tanggal : 1 Juni 2009

FAKULTAS HUKUM UNIVERSITAS PADJADJARAN TAHUN 2009

BUDAYA KONSTITUSI (CONSTITUTIONAL CULTURE) DALAM UUD 1945 PERUBAHAN DIKAITKAN DENGAN GAGASAN PERUBAHAN KELIMA UUD 1945

Indra Perwira Susi Dwi Harijanti Bilal Dewansyah

ABSTRAK Penelitian ini dilatarbelakangi hasil perubahan UUD 1945 yang banyak menimbulkan ketidakjelasan dan respon berbagai pihak yang mengusulkan perubahan kelima terhadap UUD 1945 hasil perubahan. Berangkat dari latar belakang tersebut, penelitian ini bermaksud untuk mengetahui budaya konstitusi yang ada dalam UUD 1945 hasil perubahan dan kaitannya dengan gagasan perubahan kelima terhadap UUD 1945. Penelitian ini menggunakan pendekatan yuridis normatif dan yuridis historis dengan spesifikasi penelitian deskriptif analitas. Teknik pengumpulan data yang digunakan berupa studi kepustakaan (library research) dan studi melalui internet (online research) untuk mengumpulkan bahan hukum primer, UUD 1945 dan bahan hukum sekunder berupa risalah perubahan UUD 1945, buku, jurnal yang membahas tenang konstitusi, konstitusionlisme, dan budaya konstitusi serta hasil kajian berbagai pihak yang mengusulkan perubahan kelima UUD 1945, serta berita-berita yang dimuat di media massa. Data-data yang dikumpulkan dianalisis secara kualitatif untuk menjawab rumusan masalah yang diajukan. Penelitian ini menyimpulkan, pertama: budaya konstitusi dalam UUD 1945 Perubahan memiliki karakter yang reaksioner. Hal tersebut tercermin dari proses perubahan UUD 1945 dari mulai kecenderungan untuk mengubah seluruh materi UUD 1945 dengan pemilihan sistem perubahan addendum yang lebih tepat digunakan dalam konteks perubahan konstitusi secara parsial. Akibatnya, proses perubahan UUD 1945 tidak didasari oleh suatu desain yang komprehensif, minimnya keterlibatan masyarakat secara substantif, dan hasil perubahan UUD 1945 yang tumpang tindih, khususnya mengenai sistem pemerintahan, dan sistem perwakilan, Namun demikian, dibalik budaya konstitusi yang reaksioner, terdapat karakter budaya konstitusi yang positif, yaitu adanya penegasan prinsip supremasi konstitusi dalam melembagakan kedaulatan rakyat, penekanan pada perluasan jaminan HAM, penegasan sistem desentralisasi melalui pemberian otonomi seluas-luas, serta penekanan pentingnya independensi lembaga peradilan dan judicial review. Kedua, gagasan perubahan kelima terhadap UUD 1945 merupakan salah satu respon terhadap karakter budaya konstitusi reaksioner dalam UUD 1945 perubahan. Hal tersebut menyebabkan berbagai pihak mengkritik proses perubahan UUD 1945, bahkan ketika proses perubahan tersebut masih berlangsung. Kritik – kritik tersebut lebih banyak ditujukan dalam konteks perkembangan pembahasan rancangan perubahan UUD 1945, yang dianggap tidak efektif, tidak memiliki desain yang jelas, tidak transparan, dan tidak partisipatif. Setelah perubahan tuntutan dan usulan perubahan kelima terhadap UUD 1945 hasil perubahan juga dikemukakan berbagai pihak, walaupun pada awalnya juga ditujukan untuk melakukan perubahan parsial, seperti yang dilakukan oleh DPD. Pada akhirnya, usulan perubahan kelima terhadap UUD 1945 dilakukan dengan semangat untuk membentuk konstitusi baru berdasarkan hasil kajian komprehensif, walaupun perkembangannya hanya menjadi pembicaraan dalam kalangan akademik. Tim Peneliti menyarankan agar usulan perubahan kelima terhadap UUD 1945 hasil perubahan tidak dilakukan terburu-buru walaupun hal tersebut didasarkan pada kajian akademis yang komprehensif, agar proses perubahan UUD yang reaksioner tidak terjadi kembali. Gagasan perubahan kelima terhadap UUD hasil perubahan harus diikuti dengan upaya pelibatan masyarakat secara meluas, agar upaya penyempurnaan UUD 1945 di kemudian hari tidak menjadi proses yang elitis

ii

CONSTITUTIONAL CULTURE OF THE AMENDED 1945 CONSTITUTION IN RELATION TO THE IDEA OF THE FIFTH CONSTITITONAL AMENDNMENT

Indra Perwira Susi Dwi Harijanti Bilal Dewansyah

ABSTRACT The background of this research relates to a number of constitutional problems resulted from the previous constitutional amendments occurred in 1999-2002 by which encouraging many parties to conduct further amendment. The purposes of this research are to explore constitutional culture of the Amended 1945 Constitution and to analyze the relation between such cultures with the possibility to conduct the fifth amendment. This research uses juridical and normative as well as juridical historic approaches. Data of this research has been obtained through library research and online research in order to collect primary, secondary as well as tertiary legal resources. These data have been analyzed qualitatively. The study provides a number of conclusions. Firstly, constitutional culture of the Amended 1945 Constitution has been reactive in nature which reflecting through process of the constitutional amendment. During the process, there were tendencies to amend almost all constitutional subject matters using system of addendum, which mostly appropriate for partial constitutional amendments. As a result, this process of constitutional amendments have been carried with the absent of comprehensive grand design, the minimal of substantive public participation and the overlapping of many articles of the Constitution, particularly in matters of governmental and representative systems. Apart from the reactive cultures, this study has found positive cultures reflecting in the inclusion of a number of important constitutional articles, including the explicit constitutional supremacy, the more comprehensive human rights protection, the improvement of decentralization system through a wider autonomy, and the explicit principles of judicial independence and judicial review. Secondly, the idea of a proposed fifth amendment was a direct response over a reactive constitutional culture resulted from the first until the fourth amendments. Most critics directed to a number of weaknesses during the process of amendment, particularly in relation to the closed debates regarding the drafts of the amendments articles. Initially, the proposal for the need to conduct the fifth amendment was partial in nature as this proposal appeared from the DPD’s initiative in which it proposed amendment of a number articles on powers of the DPD. At the end, however, the DPD’s proposal has been expanded by academics having intention to make a new constitution based on a more comprehensive proposal. This study recommends that the proposed fifth amendment should be carried out prudently which will be based on a more comprehensive constitutional design. Furthermore, the process of amendment should involve in wider public participation avoiding closed debates by the elites.

iii

KATA PENGANTAR Laporan ini adalah laporan akhir penelitian yang berjudul ―BUDAYA KONSTITUSI (CONSTITUTIONAL CULTURE) DALAM UUD 1945 PERUBAHAN

DIKAITKAN

DENGAN

GAGASAN

PERUBAHAN

KELIMA UUD 1945 ”, hasil penelitian tim peneliti Fakultas Hukum Universitas Padjadjaran yang dibiayai oleh dana penelitian DIPA Tahun Anggaran 2009. Penelitian adalah salah satu respon terhadap proses perubahan UUD 1945 sepanjang tahun 1999 sampai dengan 2002 dan perkembangan di masyarakat akhir-akhir ini yang menghendaki perubahan kelima terhadap UUD 1945 perubahan. Tim peneliti menganggap penting perkembangan tersebut terkait dengan keberlanjutan UUD 1945 yang diharapkan menjadi living constitution di masyarakat. Tim peneliti berterima kasih kepada berbagai pihak, terutama kepada Sdr. Bilal Dewansyah, S.H. yang telah membantu mempersiapkan draf awal laporan penelitian ini, dan kepada Ezra dan Wicak, mahasiwa Fakultas Hukum Unpad dari kelompok mahasiswa Hukum Tata Negara, PAKTA

Padjadjaran, yang telah

membantu mengklasifikasi bahan analisis dari risalah perubahan UUD 1945. Semoga penelitian ini dapat berguna bagi para pihak yang berkepentingan, khususnya para pengambil kebijakan di tingkat pusat dan umumnya bagi para pihak yang memiliki minat pada kajian konstitusi, khususnya kajian budaya konstitusi yang belum banyak dikaji di Indonesia. Sebagai sebuah karya manusia, penelitian ini masih jauh dari sempurna. Oleh karena itu, di kemudian hari diharapkan muncul penelitian-penelitian lanjutan untuk mengembangan hasil penelitian ini. Bandung, Desember 2009 Tim Peneliti

iv

DAFTAR ISI

hlm LEMBAR INDENTITAS DAN PENGESAHAN

i

ABSTRAK

ii

ABSTRACT

iii

KATA PENGANTAR

iv

DAFTAR ISI

v

I

PENDAHULUAN

1

A. Latar Belakang

1

B. Perumusan Masalah

5

TINJAUAN PUSTAKA

6

A. Konstitusi dan Konstitusionalisme

6

B. Budaya Konstitusi

13

TUJUAN DAN MANFAAT PENELITIAN

34

A. Tujuan Penelitian

25

B. Manfaat Penelitian

25

METODE PENELITIAN

26

A. Pendekatan Masalah

26

B. Teknik Pengumpulan Data

26

C. Analisis Data

27

HASIL PENELITIAN

28

A. Proses Perubahan UUD 1945

44

B. Budaya Konstitusi dalam UUD 1945 Perubahan

49

C. Persepsi Terhadap UUD 1945 Perubahan dan Gagasan Perubahan

63

II

III

IV

V

Kelima UUD 1945 VI

KESIMPULAN DAN SARAN

76

A. Kesimpulan

76

v

B. Saran

77

DAFTAR PUSTAKA LAMPIRAN Curriculum Vitae Peneliti

vi

1

BAB I PENDAHULUAN

A. Latar Belakang Perubahan terhadap Undang-Undang Dasar (UUD) 1945 yang dilakukan sebanyak empat kali dalam kurun waktu 1999 sampai dengan 2002, telah mengubah sebagian besar batang tubuh (pasal-pasal) UUD 1945. Sebelum diubah, UUD 1945 terdiri dari 16 bab, 37 pasal, 49 ayat 4 pasal Aturan Peralihan dan 2 ayat Aturan Tambahan, sedangkan setelah diubah 4 kali, UUD 1945 terdiri dari 21 bab, 73 pasal, 170 ayat, 3 pasal Aturan Peralihan, dan 2 pasal Aturan Tambahan.1 Struktur UUD 1945 juga berubah yang semula terdiri dari Pembukaan, Batang Tubuh, dan Penjelasan, setelah perubahan UUD 1945 terdiri dari Pembukaan dan Pasal-Pasal. Mengingat banyaknya pasal UUD 1945 yang telah diubah, Bagir Manan menyebutnya sebagai UUD 1945 baru.2 Sementara itu, dengan menguraikan jumlah pasal-pasal UUD 1945 yang telah diubah, Jimly Asshiddiqie menyimpulkan bahwa UUD 1945 hasil perubahan merupakan konstitusi baru.3 Perubahan UUD 1945 tidak serta merta dilakukan tanpa adanya alasan yang kuat. Terdapat kekurangan UUD 1945 sebelum perubahan yang menjadi alasan dilakukannya perubahan. Dalam buku Panduan Memasyarakatkan UUD 1945 yang diterbitkan Sekretariat Jenderal MPR, dijelaskan lima alasan dilakukannya Perubahan UUD 1945 yang pada intinya sebagai berikut: 1

MPR-RI, Panduan Pemasyarakatan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Sekretariat MPR-RI, Jakarta, 2006, hlm 42. 2 Bagir Manan, DPR, DPD dan MPR Dalam UUD 1945 Baru, FH UII Press, Yogyakarta, 2004. 3 Jimly Asshiddiqie, Konstitusi dan Konstitusionalisme di Indonesia, Konpress, Jakarta, 2005, hlm 61

2

―1. UUD 1945 membentuk struktur ketatanegaraan yang bertumpu pada kekuasaan tertinggi di tangan MPR yang sepenuhnya melaksanakan kedaulatan rakyat. Hal ini berakibat pada tidak terjadinya saling mengawasi dan saling mengimbangi (checks and balances) pada institusi-institusi ketatanegaraan….;2. UUD 1945 memberikan kekuasaan yang sangat besar kepada pemegang kekuasaan eksekutif (presiden)….; 3. UUD 1945 mengandung pasal-pasal yang terlalu ―luwes‖, sehingga dapat menimbulkan lebih dari satu tafsiran (multitafsir)….; 4. UUD 1945 terlalu banyak memberikan kewenangan kepada kekuasaan Presiden untuk mengatur halhal penting dengan undang-undang….; 5. Rumusan UUD 1945 tentang semangat penyelenggara negara belum cukup didukung ketentuan konstitusi yang memuat aturan dasar tentang kehidupan yang demokratis, supremasi hukum, pemberdayaan rakyat, penghormatan hak asasi manusia (HAM), dan otonomi daerah‖.4 Terhadap persoalan kedaulatan rakyat, Pasal 1 ayat (2) UUD 1945 yang sebelum perubahan berbunyi ―kedaulatan rakyat ada di tangan rakyat, dan dilakukan sepenuhnya oleh MPR‖, dalam Perubahan Ketiga berubah menjadi ―kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut UUD‖. Pertanyaannya, apa makna ―dilaksanakan menurut UUD‖? Mengenai kekuasaan Presiden yang besar yang mencakup kekuasaan eksekutif dan legislatif serta persoalan check and balances system, telah dilakukan terhadap pasal-pasal UUD 1945 terkait. Pasal 5 ayat (1) UUD 1945 yang semula mengatur bahwa ―Presiden memegang kekuasaan membentuk UU dengan persetujuan DPR‖, dalam Perubahan Pertama UUD 1945, ketentuan tersebut berubah menjadi ―Presiden berhak mengajukan rancangan UU kepada DPR‖.

4

MPR-RI, Pa dua …,op. it, hlm 6 – 7. Bandingkan dengan Bagir Manan yang mengungkapkan enam kelemahan UUD 1945, yaitu stuktur UUD 1945 yang menempatkan dan memberikan kekuasaan yang besar terhadap pemegang kekuasaan eksekutif; struktur UUD 1945 tidak cukup memuat sistem he ks a d ala es…; terdapat berbagai ketentuan yang tidak jelas (vague …; struktur UUD 1945 banyak mengatur ketentuan organik (undang-undang organik), tanpa disertai arahan materi muatan tertentu yang harus diikuti dan dipedomani; berkaitan dengan penjelasan di mana tidak ada kelaziman UUD memiliki penjelasan resmi; dan berkaitan dengan kekosongan materi muatan. Bagir Manan, Teori dan Politik Konstitusi, FH UII Press, Yogyakarta, 2003, hlm 11 – 26.

3

Sementara itu, dalam Pasal 20 ayat (1) Perubahan Pertama UUD 1945 ditegaskan bahwa ―DPR memegang kekuasaan membentuk UU‖. Persoalannya, Pasal 20 ayat (2) Perubahan Pertama UUD 1945, menentukan bahwa ―Setiap rancangan undang-undang dibahas oleh Dewan Perwakilan Rakyat dan Presiden untuk mendapatkan persetujuan bersama‖. Dengan demikian, kekuasaan membentuk UU tetap berada di tangan DPR dan Presiden. Hal ini tidak menjawab persoalan besarnya kewenangan Presiden sebagaimana tercermin dalam alasan ke-2 dan ke3 Perubahan UUD 1945 sebagaimana telah diungkapkan di atas. Persoalan tersebut juga berkaitan dengan sistem pemerintahan, apakah UUD 1945 hasil perubahan menganut sistem presidensial yang murni atau sistem campuran.5 Selain kedua masalah di atas, persoalan sistem perwakilan juga masih menimbulkan pertanyaan berkaitan dengan kedudukan dan wewenang DPD. Terbatasnya wewenang DPD hanya dalam hal-hal mengajukan usul dan ikut membahas rancangan UU, serta pengawasan penyelenggaraan pemerintahan hanya dalam hal-hal tertentu, juga mencerminkan masalah sistem perwakilan yang dianut. Walaupun pada awalnya berkembang gagasan sistem perwakilan dua

5

Sebelum Perubahan UUD 1945, Sri Soemantri mengatakan sistem pemerintahan Indonesia adalah sistem campuran (kombinasi) (Presidensial dan Parlementer - pen). Lihat Sri Soemantri, Sistem-Sistem Pemerintahan Negara-Negara ASEAN, Penerbit Tarsito,Bandung. 1976, hlm 56. Setelah Perubahan UUD 1945, Sri Soemanteri mempertanyakan dua hal sebagai berikut apakah I do esia e ga ut sepe uh ya siste pe eri taha preside sial? “iapa ya g membentuk undang-undang berdasarka UUD 9 ? . “ri “oe a teri, E aluasi Kritis Terhadap A a de e UUD 9 , akalah, disa paika dala FGD berte a Pera DPD Dala “iste Keteta egaraa I do esia , U i ersitas Padjadjara , Ba du g, Agustus, 200 , hl .

4

kamar6, namun ketentuan-ketentuan dalam Perubahan Ketiga dan Keempat UUD 1945 mencerminkan dianutnya sistem 3 badan perwakilan.7 Dalam pelaksanaannya, UUD 1945 hasil perubahan juga ditanggapi dengan usulan perubahan kelima. Hal tersebut penah diajukan oleh anggotaanggota MPR yang merupakan anggota DPD. Namun demikian, pengajuan usul perubahan kelima terhadap UUD 1945 tersebut tidak dapat dilanjutkan karena dukungan anggota MPR yang tidak memenuhi ketentuan perubahan UUD 1945.8 Pada tataran akademis, gagasan perubahan kelima juga berkembang, misalnya dalam Seminar Pengkajian Hukum Nasional yang dilakukan oleh Komisi Hukum Nasional pada tahun 2008. Dalam buku Gagasan Amandeman Kelima UUD 1945 yang merupakan kumpulan tulisan para kontributor seminar tersebut, terdapat sejumlah gagasan perubahan kelima UUD 1945 yang mencakup masalah-masalah kekuasaan kehakiman, sistem pemerintahan, dan sistem perwakilan.9 Paparan di atas mencerminkan pertanyaan mendasar, apakah yang mempengaruhi rangkaian Perubahan UUD 1945 yang telah dilakukan termasuk gagasan perubahan kelima yang berkembang akhir-akhir ini. Seperti diketahui 6

Salah satu pemikiran dihasilkan oleh sebuah panel yang dibentuk berdasarkan Keputusan Presiden Habibie di bawah koordinasi Jimly Asshidiqie. Lihat Bagir Manan, DPR, DPD…op. it, hlm ix 7 Ibid, hlm 5 8 Pada awalnya, usul tersebut juga mendapatkan dukungan dari anggota MPR yang berasal dari DPR. Dukungan konkret pertama sejak ide reformasi konstitusi bergulir diberikan oleh 9 anggota Fraksi Kebangkitan Bangsa MPR pada 12 Februari 2007. Kemudian disusul oleh 5 anggota Fraksi Partai Keadilan Sejahtera (PKS) MPR pada 25 Februari 2007 dan 11 anggota Fraksi Partai Bintang Reformasi (F-PBR) MPR pada 28 Februari 2007. Hingga tanggal 7 Agustus 2007, jumlah dukungan 8 sebanyak 215 orang . Dengan demikian, masih dibutuhkan 11 dukungan untuk memenuhi syarat minimal usulan amendeman Pasal 22D UUD 1945 (dukungan minimal 226 orang). Hingga pada tanggal 8 Agustus 2008, dukungan tersebut ditarik kembali oleh sebagian besar anggota DPR yang menyebabkan usul perubahan UUD 1945 tidak dapat diteruskan. Lihat Susi Dwi Harijanti, Miranda Risang Ayu, Reformasi Sistem Perwakilan Indonesia, Laporan Penelitian, Fakultas Hukum Unpad, 2008, hlm 3. 9 Moh. Fajrul Falakh (ed), Gagasan Amandemen Kelima UUD 1945, KHN, Jakarta, 2008.

5

bahwa perubahan konstitusi atau UUD tidak hanya disebabkan oleh ketentuan perubahan yang ada dalam suatu konstitusi, tetapi lebih ditentukan oleh berbagai kekuatan politik dan sosial yang dominan pada saat-saat tertentu.10 Kajian mengenai asumsi-asumsi yang mempengaruhi pembentukan atau perubahan konstitusi yang akan mempengaruhi pelaksanaan konstitusi termasuk dalam ruang lingkup kajian budaya konstitusi (constitutional culture).11

B. Perumusan Masalah Penelitian ini membahas masalah-masalah sebagai berikut: 1. Bagaimanakah budaya konstitusi dalam UUD 1945 Perubahan? 2. Bagaimanakah persepsi terhadap Perubahan UUD 1945 dikaitkan dengan gagasan perubahan kelima UUD 1945?

10

Bagir Manan, Teori da ….,op. it, hlm 3. Lihat pula Wheare, K.C., Modern Constitution, Oxford University Press, London, third impression, 1975, hlm 17. 11 Cheryl “au ders e gataka bah a constitututional culture may be defined to include the assu ptio s that u derlie a o stitutio a d attitudes t...