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LECCIÓN 4. ASPECTOS GENERALES DE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA.

1.- LA PERSONALIDAD JURIDICA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA.

La Administración Pública es una organización social, esto es, constituye un conjunto de medios materiales, personales y financieros dirigidos a la consecución de una finalidad social. Para atender mejor este fin, las Administraciones Públicas disfrutan de personalidad jurídica.

La personalidad jurídica constituye una mera ficción, con la que se pretende identificar un centro de imputación de relaciones jurídicas que pueda comportarse de manera asimilada a una persona física: contrayendo obligaciones, reconociendo derechos, entablando contratos con terceros, etc. Se concede a las Administraciones públicas una “identidad” para que pueda relacionarse con terceros. Así por ejemplo, gracias a su personalidad jurídica puede obtener un “número de identificación fiscal”. Esa personalidad le permite a las Administraciones intervenir en el tráfico jurídico, siendo sujeto de derechos y obligaciones, suscribiendo contratos y relaciones con terceros, sometiéndose a juicio o ejerciendo acciones judiciales, siendo titular de patrimonio y disfrutando de autonomía financiera, etc. La Administración Pública es la organización que crea el poder público para intervenir en el tráfico jurídico. Nuestro sistema concede personalidad jurídica a la Administración Pública porque la concibe como su instrumento de relación con los ciudadanos. El art. 3.4 LRJSP establece que “cada una de las Administraciones Públicas actúa para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurídica única”, lo cual se 1

traduce en dos consecuencias: - la personalidad de cada Administración es única. Esto significa que el conjunto de órganos pertenecientes a una misma Administración forma parte de una sola unidad, y constituye un único centro de imputación, lo que permite distinguir unas Administraciones de otras. - al mismo tiempo, cada Administración tiene su propia personalidad jurídica distinta de las demás. No existe una sola Administración, sino una verdadera constelación de Administraciones públicas, cada una de las cuales goza de una personalidad jurídica diferente, que abarca a todos los órganos que la componen.

2.- LA POTESTAD ORGANIZATORIA. Se puede definir la potestad organizatoria, como el conjunto de facultades que la Administración ostenta para configurar su estructura (para autoorganizarse). Las líneas maestras sobre la materia vienen impuestas por la Constitución (división de poderes, jefatura del Estado, niveles de organización territorial), operando en segundo término la siguiente distinción:

-

La creación, modificación y extinción de entes públicos, se encuentra afectada por una reserva de Ley -material y formal- bastante amplia: es el caso de las CCAA, que han de ser creadas necesariamente a través de la aprobación del correspondiente Estatuto de Autonomía (arts. 81, 146 y 151 CE), y las provincias que lo serán por LO (art. 141 CE). Respecto a los municipios, la competencia se remite ahora a la legislación de las CCAA, la cual determinará el órgano competente para acordar las operaciones de creación, supresión y fusión, pero sin hacer expresa reserva de Ley formal dado que la decisión puede entregarse al Gobierno respectivo (art. 13 LBRL). - La creación, modificación y extinción de órganos es una potestad repartida entre la Ley y el Reglamento, si bien con claro predominio del segundo. La regulación es distinta en los tres niveles territoriales. 2

- En relación a los órganos de la Administración estatal, La CE exige una Ley sólo para la regulación de dos órganos singulares: el Gobierno (art. 98 CE) y el Consejo de Estado (LO, a tenor del art. 107 CE). Respecto a los demás el art. 103.2 CE se limita a decir que serán "creados, regidos y coordinados de acuerdo con la Ley". La estructura organizativa básica debe hallarse regulada pues por Ley, ahora bien, ésta podrá soberanamente distribuir entre ella y la Administración la potestad organizatoria. La creación de Ministerios que en el pasado requería de Ley (en virtud del art. 11 de la LOACE), es en la actualidad una potestad del Presidente del Gobierno, que por Real Decreto puede variar el número, denominación y competencias de los Departamentos ministeriales, art. 57.3 Ley de Régimen Jurídico del Sector Público.

La

competencia

para

la

creación

de

órganos

inferiores

a

los

departamentos ministeriales corresponde al Gobierno, mediante Real Decreto, cuando se trate de Secretarías de Estado, Subsecretarías, Secretarías Generales, Direcciones y Subdirecciones generales y órganos similares, art. 59.1 Ley de Régimen Jurídico del Sector Público. Los Ministros, previa aprobación del Ministerio de Administraciones Públicas, mediante Orden Ministerial, podrán crear, modificar, refundir o suprimir, los Servicios, Secciones, Negociados y niveles asimilados. En cuanto a los entes de carácter instrumental: la creación de Organismos Autónomos y Entidades Públicas Empresariales se efectuará por Ley, art. 91.1 Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, mientras que la de sociedades mercantiles públicas se atribuye al Gobierno, a través de Acuerdo del Consejo de Ministros, art. 114 Ley de Régimen Jurídico del Sector Público. - Respecto a los órganos de la Administración de las CCAA, habrá que atender a lo que digan las leyes sobre Gobierno y Administración, dictadas en 3

desarrollo de sus respectivos Estatutos. La regla general -de la que, entre otras, queda excluida Asturias, dónde se opera a través de Decreto del Presidente autonómico- es la necesidad de Ley autonómica para la creación de Departamentos o Consejerías, así como de Organismos Autónomos de la Comunidad, correspondiendo la regulación de los órganos inferiores a los respectivos Gobiernos autónomos. - Los órganos políticos básicos de las Entidades locales (Pleno, Alcalde, Comisión de Gobierno, Presidente de la Diputación) se encuentran regulados en la LBRL. Los órganos inferiores, ya de nivel administrativo, se regulan por cada Corporación, que ha de aprobar un Reglamento orgánico, y por las normas que, con carácter supletorio a dicho Reglamento, dicten las CCAA en desarrollo de la Ley de Bases (arts. 5.a, 20.2 y 32.2).

En cuanto a los principios, condiciones o límites de la potestad organizatoria el art. 103 CE obliga a la Administración a servir con objetividad los intereses generales y a actuar de acuerdo a los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación -principios técnicos que ya estudiaremos más adelante-.

Estos principios han sido recogidos por el art. 3 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público que, a su vez, incorpora el de cooperación para las relaciones interadministrativas y el de transparencia. Otros límites de actuación son: - La prohibición de duplicidad de órganos (art. 5.4 Ley de Régimen Jurídico del Sector Público). - Los condicionamientos de carácter procedimental, determinados por las nomas que determinan el procedimiento de elaboración de los reglamentos de organización, en particular las referidas a informes y aprobaciones previas. - Condicionamientos de carácter financiero, dado que su implantación requiere de la oportuna cobertura presupuestaria. 4

3.- LOS ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS: CONCEPTO Y CLASES. A) La teoría y el concepto del órgano La teoría del órgano es directamente tributaria del dogma de la personalidad jurídica del Estado: si éste se concibe como una persona jurídica que ha de expresar una voluntad unitaria, se plantea seguidamente la cuestión de cómo calificar en Derecho la posición de las personas que individual o colegiadamente manifiestan dicha voluntad. En una primera fase el fenómeno fue explicado en base al concepto de representación, que llevó directamente a impedir el control y la responsabilidad de los actos ilegítimos de los funcionarios, y la consiguiente quiebra de la garantía de los ciudadanos, en cuanto su mandato -al igual que el parlamentario- ni era imperativo, ni podía ser revocado. Si aquéllos sobrepasaban los contenidos del mandato, las consecuencias dañosas no podían imputarse a la Administración. Fue GIERKE el qué acuñó el concepto de órgano: los servidores del Estado no deben reputarse personas ajenas al mismo, representantes; antes bien, se incrustan en la organización de la persona estatal como una parte integrante -órgano- de la misma. El funcionario no es, pues, un representante que actúa para el Estado (para la Administración estatal); actúa por él, en cuanto que forma parte de él; es una y la misma persona, expresa su voluntad, de forma que lo que haga como tal es directamente imputable a la Administración. Para SANTAMARÍA la cuestión es mucho más sencilla. Una observación empírica muestra que: - las Administraciones públicas están estructuradas en una red de unidades funcionales abstractas (Ministerios, Consejerías, Servicios, Secciones, etc.), cada una de las cuales tiene encomendada la realización de un haz de funciones o tareas; - dichas funciones son gestionadas por y bajo la responsabilidad de una persona física o colegio de personas que ostentan la dirección y jefatura de la unidad, así como por otras personas que auxilian a aquélla o aquéllas en su 5

tarea; - a tal efecto hacen uso de unos bienes muebles y ocupan unos inmuebles donde radica su sede o lugar de trabajo. En el lenguaje legal, la denominación de órganos administrativos se aplica a todas y cada una de estas unidades funcionales abstractas, con todos sus componentes internos. Así se desprende de los textos normativos que utilizan el término.

El problema radica en que este significado no posee apenas relación con el original y técnico-jurídico del concepto de órgano, que no pretendía describir las unidades formales en que se descompone la organización administrativa, sino explicar en Derecho el fenómeno de imputación al ente público de la actividad y la voluntad de las personas físicas que le sirven. Por esta razón SANTAMARIA propone un concepto dogmático, específico (contrapuesto al concepto legal, de carácter genérico) según el cual merecen la calificación de órganos aquellas unidades funcionales dotadas de capacidad para actuar de forma jurídicamente eficaz en las relaciones intersubjetivas; o lo que es lo mismo, las que ostentan el poder de expresar hacia el exterior la voluntad jurídica del ente en que se integran. El art. 5.1 Ley de Régimen Jurídico del Sector Público lo define como aquellas “Unidades administrativas a las que se les atribuyan funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros, o que cuya actuación tenga carácter preceptivo”

B) Creación de los órganos administrativos Mientras la creación de CCAA y Provincias está regulada en la CE y es competencia del Estado, la creación de Entes Locales es, tal como ya se ha dicho, competencia de las CCAA. La creación en cada Administración territorial de órganos y unidades administrativas -que podemos entender como subdivisiones funcionales de los órganos-, es competencia de cada una de éstas, tal como establece el art. 5.2 LRJSP: "corresponde a cada Administración pública delimitar, en su respectivo ámbito competencial, las unidades administrativas que configuran los órganos 6

administrativos propios de las especialidades derivadas de su organización". La creación de cualquier órgano administrativo exigirá el cumplimiento de los requisitos que fija el art. art. 5.3 Ley de Régimen Jurídico del Sector Público: - Determinación de su forma de integración en la Administración Pública de que se trate y su dependencia jerárquica. - Delimitación de sus funciones y competencias. - Dotación de los créditos necesarios para su puesta en marcha y funcionamiento. Finalmente, el art. 5.4 LRJSP, al igual que su antecesora, prohíbe la duplicidad de órganos: "no podrán crearse nuevos órganos que supongan duplicidad de otros ya existentes si al mismo tiempo no se suprime o restringe debidamente la competencia de éstos". C) Clases de órganos. En especial los órganos colegiados En función de diversos criterios ordenadores podemos establecer las siguientes clasificaciones: a)

Atendiendo

a

su

origen

normativo,

los

órganos

pueden

ser

constitucionales o no constitucionales, según estén previstos o no en la Constitución (entre los primeros se encuentra el Gobierno y el Consejo de Estado). b) La clasificación más tradicional distingue, en función del número de titulares de que se componen, entre: órganos unipersonales, cuyo titular es una única persona física, y colegiados, cuya titularidad corresponde a un conjunto de personas físicas ordenadas horizontalmente -en posición de igualdad-, de manera que todas ellas concurren, de modo colectivo y simultáneo, a formar la voluntad y al ejercicio mismo de la función que el órgano tiene atribuida (el Pleno de los Ayuntamientos, las Comisiones Provinciales de Urbanismo). Los arts. 15 a 22 Ley de Régimen Jurídico del Sector Público contemplan la regulación de los aspectos estructurales de los órganos colegiados, "sin perjuicio de las peculiaridades organizativas de las Administraciones Públicas 7

en que se integran". El régimen ahí establecido no resulta aplicable, según la Disposición Adicional 21ª de la LRJSP, a los órganos máximos o directivos de cada Administración: Gobierno de la Nación, Gobiernos autonómicos, y Plenos de los Entes locales. La Ley, por lo demás parece haber introducido un doble régimen jurídico para los órganos colegiados, de forma que podría distinguirse entre: - Los que podríamos llamar órganos colegiados comunes: integrados por autoridades o funcionarios de una misma Administración que se insertan en la estructura jerárquica de cada Administración. - En segundo término, se encuentran aquéllos en los que participan organizaciones representativas de intereses sociales, así como los compuestos por representaciones de distintas Administraciones: que si bien quedan integrados en la Administración Pública que corresponda, no participarán en su estructura jerárquica, salvo que así lo establezcan sus normas de creación, se desprenda de sus funciones o de la propia naturaleza del órgano colegiado. Estos órganos colegiados

podrán

establecer

o

completar

sus

normas

de

funcionamiento. - También podrían distinguirse, a nivel de Administración General del Estado entre órganos Ministeriales e Interministeriales (art. 21.1 Ley de Régimen Jurídico del Sector Público). El Presidente es la figura central en los órganos colegiados. La LPC guarda silencio a cerca de su nombramiento (elección, designación, en función de la categoría, antigüedad, etc), cuestión que deberá estar prevista por las normas de cada órgano. En caso de vacante, ausencia, enfermedad u otra causa legal, será sustituido por el Vicepresidente que corresponda, y en su defecto, por el miembro del órgano colegiado de mayor jerarquía, antigüedad o edad, por este orden. En cuanto a sus funciones: las hay de carácter formal (ostentar la representación del órgano, visar las actas y certificaciones de los acuerdos). Otras implican una posición de superioridad sobre los otros miembros del órgano en aspectos procedimentales, es el caso del control de las 8

convocatorias, decidiendo la fecha y hora de las sesiones y fijación del orden del día (si bien ha de tener en este último aspecto las peticiones de los demás miembros; modera los debates (limita el uso de la palabra, fija el orden de las intervenciones, da por debatidas las cuestiones, puede negarse a que se resuelva por votación, etc.) y, en su caso, podrá suspenderlos por causas justificadas; tiene, por lo general, voto de calidad para dirimir los empates. Entre sus deberes-facultades está el de "asegurar el cumplimiento de las leyes", de forma que ha de velar por la no adopción de acuerdos que juzgue antijurídicos. Les corresponde ejercer, finalmente, "cuantas otras funciones sean inherentes a su condición de Presidente del órgano". En cuanto a los miembros del órgano colegiado: Su pertenencia al órgano puede venir dada por elección, por mera designación o en base a la titularidad de otro cargo u órgano (miembros natos); la elección o designación a su vez puede ser ad hominem (Consejeros electivos de Estado) o por razón de representatividad (representantes de sindicatos en las entidades gestoras de la SS). Sus funciones son fundamentalmente: - Deliberar y votar las propuestas de acuerdo, derecho que es generalmente personal e intransferible, si bien la Ley admite los supuestos de suplencia o sustitución. Cabrá formular voto particular, así como expresar el sentido de su voto (afirmativo, negativo o abstención -éste último excluido para autoridades o personal al servicio de la Administración que en tal calidad pertenezcan al órgano) y los motivos que lo justifican. Cuando los miembros del órgano "voten en contra o se abstengan", quedarán exentos de la responsabilidad que, en su caso, pueda derivarse de los acuerdos. - Al servicio de estos derechos se encuentra el de recibir con antelación mínima de cuarenta y ocho horas, la convocatoria conteniendo el orden del día de las reuniones, así como la información 9

sobre los temas propuestos. También tienen derecho a obtener la información que precisen para el ejercicio de las funciones asignadas. - Formular ruegos y preguntas en la fase terminal de las sesiones, sin que quepa replantear los asuntos ya tratados. Pueden tratarse asuntos no incluidos en el orden del día, si están presentes todos los miembros del órgano colegiado y se declara la urgencia del asunto por el voto favorable de la mayoría. - "Cuantas otras funciones sean inherentes a su condición". Los miembros de un órgano colegiado no podrán, en cambio, atribuirse las funciones de representación reconocidas a éste, salvo que se les haya otorgado por una norma o por acuerdo del órgano, para un caso concreto. Los órganos colegiados tendrán un Secretario, que podrá ser un miembro del propio órgano o una persona al servicio de la Administración Pública correspondiente. La designación y el cese, así como la sustitución temporal en los supuestos de vacante, ausencia o enfermedad se realizará según lo dispuesto en las normas específicas de cada órgano y en su defecto, por acuerdo del mismo. Son funciones del Secretario: - Asistir a las reuniones del órgano con voz y voto, si es miembro del mismo, o sólo con voz cuando se trate de un funcionario. - Efectúa la convocatoria de las sesiones por orden del Presidente, las citaciones de sus miembros, recibe los actos de comunicación de los miembros con el órgano y, por tanto, las notificaciones, peticiones, rectificaciones o cualquiera otra clase de escritos de los que deba tener conocimiento. - Función de documentación: prepara el despacho de asuntos, redacta y autoriza las actas de las sesiones, expide certificaciones de las consultas, dictámenes y acuerdos aprobados y, cuantas otras funciones sean inherentes a su condición de Secretario.

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Convocatorias y sesiones: Cada órgano colegiado podrá establecer el régimen propio de convocatorias si éste no está previsto por sus normas de funcionamiento. Tal régimen especial podrá prever una segunda convocatoria y especificar para ésta el número de miembros necesarios para constituir válidamente el órgano. El art. 17 Ley de Régimen Jurídico del Sector Público prevé que las sesiones pueden ser “presenciales” o “a distancia”, siempre que se garantice en este caso la identidad de los miembros, el contenido y la interactividad en tiempo real. Para la validez, de la constitución del órgano y de las deliberaciones y toma de acuerdos, se requerirá la presencia del Presidente y Secretario y de la mitad, al menos, de los miembros, computándose aquéllos. Para el caso de los órganos colegiados con variada composición, "el Presidente podrá considerar válidamente constituida la sesión si están presente...