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TEMA

3.

ESTRUCTURA

INSTITUCIONAL

DEL

SISTEMA

FINANCIERO

ESPAÑOL. PRINCIPALES INSTITUCIONES Y MERCADOS

ÍNDICE: 3.1. Orientación general. 3.2. Desarrollo del tema. 3.2.1. La autoridad financiera: órganos políticos, ejecutivos y consultivos. 3.2.2. Órganos supervisores del Sistema Financiero Español: características y funciones. 3.2.2.1. El Banco de España 3.2.2.1.1. Funciones 3.2.2.2. La Comisión Nacional del Mercado de Valores 3.2.2.3. La Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones 3.2.3. Los mercados financieros en España. 3.3. Ideas básicas. 3.4. Glosario de términos 3.5. Ejercicios de autoevaluación 3.6. Bibliografía

3.1. ORIENTACIÓN GENERAL. Una de las formas de aproximarse al estudio del sistema financiero es examinar su estructura institucional, es decir, las instituciones que lo forman. La Autoridad financiera, órgano supremo del sistema y responsable último de su funcionamiento, elabora normas legales para las instituciones financieras cuyo cumplimiento deben vigilar los órganos ejecutivos. 

Elaborado por Fernando Pampillón

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Los sistemas financieros se organizan en torno a tres subsistemas: crédito, valores y seguros, y aunque el número de órganos supervisores difiere entre países, en el nuestro existe uno para cada uno de los subsistemas. Así, el Banco de España tiene competencias sobre el crédito, la Comisión Nacional del Mercado de Valores sobre los valores y la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones sobre los seguros. En este tema se estudian las funciones de estos tres organismos y se deja para otro tema el análisis de las instituciones financieras que forman parte de nuestro sistema financiero. Finalmente, se señala de manera muy sucinta la dependencia de los mercados financieros respecto al Banco de España y la Comisión Nacional del Mercado de Valores. Una vez estudiado este tema, el alumno estará en condiciones de dar cumplida respuesta a una serie de cuestiones, entre ellas:

PREGUNTAS INICIALES ¿Cómo se estructura la Autoridad financiera en el Sistema Financiero Español (SFE)? ¿Cuáles son los órganos supervisores de los tres subsistemas del SFE? ¿Qué papel desempeña el Banco de España dentro del Sistema Europeo de Bancos Centrales? ¿Qué tipo de operaciones realiza el Banco de España con los bancos, el Estado y los particulares? ¿Qué servicios de compensación y liquidación en los mercados monetarios existen en España? ¿Qué funciones ejerce la Comisión Nacional del Mercado de Valores? ¿Qué funciones realiza la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones?

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3.2. DESARROLLO DEL TEMA. 3.2.1. LA AUTORIDAD FINANCIERA: ÓRGANOS POLÍTICOS, EJECUTIVOS Y CONSULTIVOS. La política financiera trata de lograr: 1. Un sistema financiero estable que evite perturbaciones que afecten negativamente a la satisfacción de las necesidades de la comunidad. Ello requiere asegurar un correcto funcionamiento de los mercados financieros, y la vigilancia de la solvencia y el control de los riesgos de las instituciones participantes. 2. Una protección efectiva de los consumidores de servicios financieros, especialmente de los minoristas que, generalmente, no disponen de información, conocimientos y recursos adecuados para operar en los mercados en igualdad de condiciones que otros agentes. La política financiera forma parte de la política económica y como su ejecución requiere tomar decisiones, necesita estar dotado de autoridad. La Autoridad financiera es el órgano supremo, o conjunto de órganos constitucionalmente competentes y responsables de implementar las medidas necesarias para lograr los objetivos marcados por la política financiera. Dentro de la Autoridad financiera, existen en España tres tipos de órganos: políticos, ejecutivos y consultivos (véase el gráfico 1). Componen los órganos políticos, el Gobierno de la nación, las comunidades autónomas (CCAA) y la Unión Europea. El Gobierno constituye la máxima autoridad en materia de política financiera y es el Ministerio de Economía el responsable del correcto funcionamiento de las instituciones financieras. La Constitución Española de 1978 estableció una organización territorial en la que las CCAA disponen de un amplio poder de autogobierno y se les reconocen, entre otras, competencias en el desarrollo legislativo y la ejecución en su territorio de las bases de ordenación del crédito, banca y seguros. Tienen también competencias sobre instituciones: cajas de ahorros, cooperativas de crédito y sociedades de garantía recíproca; y en los mercados, las bolsas de valores, excepto la Comunidad Autónoma de Madrid que no las tiene reconocidas. Finalmente, los sucesivos tratados firmados por España con la UE han dado lugar a cesiones de soberanía en una serie de materias como política

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monetaria y cambiaria, y otras dirigidas a lograr la estabilidad financiera, entre ellas las de control del funcionamiento de las instituciones financieras. En un sistema financiero, los órganos políticos ejercen su autoridad elaborando normas de obligado cumplimiento para que el escalón siguiente, los órganos ejecutivos, se encargue de que las instituciones las pongan en práctica, bien elaborando regulaciones adicionales o complementarias – capacidad normativa derivada de la delegación expresa de algún órgano político competente -, bien vigilando que, efectivamente, las entidades cumplen la normativa legal. De ahí, que a estos órganos se les denomine también supervisores.

Gráfico 1. La Autoridad financiera. Programa Asesor Financiero Europeo

ESTRUCTURA DEL SISTEMA FINANCIERO ESPAÑOL GOBIERNO: Máxima autoridad en política financiera. - MINISTERIO DE ECONOMÍA

AUTORIDAD FINANCIERA

ÓRGANOS POLÍTICOS

máximo responsable del funcionamiento de las instituciones financieras.

CCAA: Competencias asumidas en materia de Entidades de Crédito y mercados de valores.

UE

BE.- Subsistema crediticio

ÓRGANOS EJECUTIVOS ORGANOS CONSULTIVOS

CNMV.- Subsistema de valores

DGS FP: Subsistema de seguros

CECA JCS

Fuente: elaboración propia

En el sistema financiero español, tal como muestra el gráfico 1, existen tres órganos ejecutivos: el Banco de España, encargado de la supervisón de las instituciones incluidas en el subsistema de financiación mediante el crédito (financiación intermediada), la Comisión Nacional del Mercado de Valores (CNMV), responsable de las entidades pertenecientes al subsistema de canalización de fondos a través de valores (financiación directa), y la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones (DGSFP), a quien compete la supervisión del subsistema de seguros, formado por las compañías

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aseguradoras y las dedicadas a fondos de pensiones. Este modelo de una entidad especializada para cada subsistema es uno más de los que funcionan en la UE, en la que conviven organizaciones muy diferentes que cuentan con uno, dos o tres organismos de supervisión. Un esquema similar al español es el que siguen las tres autoridades supervisoras microprudenciales europeas: Autoridad Bancaria Europea (EBA), Autoridad Europea de Mercados y Valores (ESMA) y Autoridad Europea de Seguros y Fondos de Pensiones (EIOPA). En el gráfico 1, aparecen también dos órganos consultivos del Ministerio de Economía: para las cajas de ahorros, la Confederación Española de Cajas de Ahorros (CECA) - a las que representa ante las autoridades y en el exterior, y a las que presta una serie de servicios técnicos y financieros-, y como órgano de asesoramiento de la DGSFP, la Junta Consultiva de Seguros y Fondos de Pensiones, compuesta, entre otros, por representantes de los asegurados, las aseguradoras y la Administración Pública. Gráfico 2 

Establecimientos financierosdecrédito 

InstitutodeCrédito Oficial(ICO)

EntidadesdeCrédito



Bancos Bancode España



CajasdeAhorros 

CECA Rurales



Cooperativasdecrédito

Entidadesde dineroElectrónico

Urbanas

Soc.Garantía Recíproca

Soc.segundoaval(CERSA)



Otrasentidades

ÓRGANOSEJECUTIVOS

INTERMEDIARIOSFINANCIEROS

Fuente: elaboración propia

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3.2.2. ÓRGANOS SUPERVISORES DEL SISTEMA FINANCIERO ESPAÑOL: CARACTERÍSTICAS Y FUNCIONES 3.2.2.1.- El Banco de España (BdE)

El Banco de España es el órgano ejecutivo del subsistema crediticio (gráfico 2 y tabla 1), que se caracteriza, actualmente, por ser el que cuenta con mayor número de instituciones y las de mayor volumen de activos del sistema financiero. De hecho, tal como muestra el gráfico 3, el sistema bancario (formado por bancos, cajas de ahorros y cooperativas de crédito) supone ya más de dos tercios de los activos totales. La relevancia del papel de este banco como supervisor de entidades de tanto peso se ve aumentada, si cabe, por la destacada función de responsable de la política monetaria, que ha desempeñado hasta 1999, y que ahora comparte con el resto de los bancos centrales de los países de la Unión Monetaria en el seno del Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC).

Tabla 1: Entidades bajo supervisión bancaria: ENTIDADES DE CRÉDITO (31-12-2011)

336

Bancos

80

Cajas de Ahorro

35

Cooperativas de crédito

76

Sucursales de entidades extranjeras

86

Establecimientos financieros de crédito

59

OTRAS ENTIDADES

141

Sociedades de garantía recíproca

25

Establecimientos de cambio y gestión de transferencias

14

Sociedades de tasación

58

Entidades de pago

43

Entidades de dinero electrónico

1

Fuente: Banco de España

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Gráfico 3 ORDENACION DE LAS INSTITUCIONES FINANCIERAS EN ESPAÑA (% Activo). 3º Trimestre de 2008.

40 35 30 25 20 15 10 5 0

1

Fuente: Banco de España

. 1 Últimos datos disponibles en Boletín Estadístico del Banco de España (diciembre de 2012).

El BdE, como todos los supervisores bancarios, somete a un estrecho control a las entidades que realizan actividades crediticias y ello porque al tomar fondos del público es indispensable que mantengan un buen nivel de solvencia para asegurar el cumplimiento de sus compromisos con los depositantes. Por otra parte, como los intermediarios financieros bancarios crean dinero, una crisis en la banca tiene unas consecuencias mucho más graves que las que se puedan derivar de perturbaciones en cualquier otra industria, ya que afectan a un mecanismo tan sensible para el correcto funcionamiento de todo el engranaje económico, como es el sistema de pagos (véase glosario de términos). Debe tenerse presente también que las relaciones entre los bancos y su clientela son asimétricas, en el sentido de que el nivel de información y conocimientos financieros que tienen las entidades es, en la gran mayoría de los casos, muy superior a la de sus clientes. Para la defensa de estos, y especialmente de la clientela menos informada, se suelen regular estas relaciones y controlar su correcto cumplimiento.

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3.2.2.1.1. Funciones del Banco de España. El BdE desempeña funciones que son muy importantes para el correcto funcionamiento del Sistema Financiero Español. Por un lado, como miembro del SEBC queda sometido a sus estatutos y a las disposiciones del Tratado de la UE, y por otro, como banco central nacional tiene competencias propias reconocidas por la legislación española. Como miembro del SEBC, el BdE participa en el desarrollo de las funciones de: - Emisión de billetes en euros; - Definición y ejecución de la política monetaria, así como la promoción del buen funcionamiento del sistema de pagos en la Eurozona; y - Operaciones de cambio de divisas. Como banco central nacional, corresponde al BdE la realización de las funciones de: -

Poner en circulación la moneda metálica (su emisión corresponde al Tesoro);

-

Poseer y gestionar las reservas oficiales de divisas;

-

Promover el buen funcionamiento y estabilidad del sistema financiero, y de los sistemas de pagos nacionales;

-

Inspección y supervisión de las entidades de crédito;

-

Prestar los servicios de tesorería y agente financiero de la deuda pública; y

-

Elaborar y publicar estadísticas, informes y estudios, así como asesorar al Gobierno.

Es importante señalar que el Banco de España es una entidad de derecho público con personalidad jurídica propia, plena capacidad de obrar tanto pública como privada, y de acuerdo con la Ley 13/1994 es una entidad independiente de la Administración General del Estado en el ejercicio de las acciones derivadas de la función de política monetaria (art. 7.4 de la Ley de Autonomía del Banco de España, LABE). Por otro lado, el art. 3.1 LABE atribuye al Banco de España una potestad normativa, aunque limitada: “…podrá dictar las disposiciones precisas para el

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desarrollo de aquellas normas que le habiliten expresamente al efecto. Tales disposiciones se denominarán Circulares” A continuación se estudiarán brevemente las funciones del banco de España, agrupando las que tengan una cierta homogeneidad. a) Puesta en circulación de billetes y moneda metálica Dentro del volumen de billetes y monedas en euros que el Banco Central Europeo (BCE) acuerda emitir cada año, la responsabilidad de su puesta en circulación en nuestro país corresponde al BdE. b) Operaciones de cambio de divisas y gestión de las reservas del país La política de fijación del tipo de cambio del euro es competencia del Consejo Europeo (glosario de términos) y del Eurosistema (glosario de términos). Con las limitaciones que marca esta política, el BdE puede gestionar las reservas de divisas no transferidas al BCE, invirtiendo esa liquidez en mercados financieros seguros con el fin de obtener rentabilidad de ellas. c) Estabilidad del sistema financiero y correcto funcionamiento de los sistemas de pagos El BdE debe facilitar la existencia de sistemas de compensación y liquidación de operaciones que sean seguros, eficientes (que lo hagan a los mínimos costes) y rápidos. Componen el sistema español de pagos interbancarios el TARGET2Banco de España, para grandes volúmenes, y el Servicio Nacional de Compensación Electrónica (SNCE) para pagos menores. El primero, que sustituye al anterior Servicio de Liquidación del Banco de España, es un sistema de liquidación bruta (liquida el importe de cada operación y no el saldo de varias operaciones), y en tiempo real, en las cuentas que las entidades tienen abiertas en la plataforma TARGET2 (ver glosario). Permite liquidar transferencias nacionales y transfronterizas que se realizan entre entidades financieras de los países de la UE y otros europeos adheridos. El Servicio Nacional de Compensación Electrónica (SNCE) es un sistema minorista gestionado por una empresa privada, Iberpay, propiedad de las entidades de crédito participantes, que compensa instrumentos de pago al por menor entre las entidades de crédito y sus clientes (cheques, adeudos de recibos por domiciliaciones, transferencias, efectos, etc.). Una vez que las entidades han intercambiado entre sí los documentos procedentes de su clientela, se procede a calcular el saldo neto que liquida el TARGET2-Banco de España en las cuentas de las entidades participantes.

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Además, debe como sistema de pagos se ha introducido el SEPA (Zona única de Pagos para el Euro), por el que particulares y empresas puedan efectuar pagos en toda la zona del euro, sin necesidad de hacerlo en efectivo, desde una cuenta única situada en cualquier país miembro, con la misma facilidad, eficiencia y seguridad con las que actualmente lo hacen en el ámbito nacional. De esta forma, se realizan pagos mediante transferencias y tarjetas, y adeudos por domiciliaciones bancarias en toda la zona del euro, de igual forma que ha venido haciéndose dentro de cada país. d) Supervisión de las entidades de crédito Con la finalidad de contribuir a la salvaguarda y estabilidad del sistema financiero, el BdE supervisa la solvencia y cumplimiento de la normativa específica de las entidades de crédito (glosario de términos) españolas y de sus sucursales en la Unión Europea. También lo hace sobre otras entidades como las sociedades de garantía recíproca y de reafianzamiento, los establecimientos de cambio de moneda y las sociedades de tasación, que se estudiarán más adelante. El modelo de supervisión que sigue el BdE consta de cuatro elementos principales: 1. Regulación efectiva y prudente, tanto de las normas de acceso a la actividad como de su ejercicio; 2. Sistema de supervisión continuada mediante la recepción de información periódica, el análisis a distancia y las inspecciones; 3. Medidas correctoras a la vista de la situación de las entidades (formulación de requerimientos y recomendaciones, aprobación de los planes de saneamiento e intervención y sustitución de administradores); 4. Régimen disciplinario y sancionador que puede afectar tanto a las entidades como a sus administradores. En la labor de supervisión que realiza el Banco de España se puede distinguir entre inspección interna, que es la realizada por los inspectores a partir de los balances y demás documentación que las entidades tienen obligación de remitir periódicamente al supervisor; y la inspección externa, que se basa en visitas de inspección propiamente dichas, para el examen in situ de libros cuentas y demás documentos. La inspección en sus visitas levanta actas e informes, que pueden derivar en archivo de las actuaciones, recomendaciones o mandatos a las entidades y apertura de expediente sancionador.

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Tal como muestra la tabla 2, en 2012 se llevaron a cabo un total de 306 inspecciones in situ por parte del Banco de España. Tabla 2.

Fuente: Banco de España

El resultado de la inspección dio lugar a la apertura de expedientes cuya resolución por tipo de infracción muestra la tabla 3. Tabla 3

Fuente: Banco de España

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Hacia una supervisión europea. La profundidad de la crisis iniciada en 2007, de una dimensión y complejidad sin precedentes, determinó la necesidad de entender el origen, los efectos y las consecuencias del problema para, de ese modo, poder diseñar una respuesta adecuada. En Europa, además de comenzar los trabajos para la transposición de esos acuerdos globales a la legislación europea, se han adoptado otras iniciativas de gran interés, como, por ejemplo, los cambios en la arquitectura supervisora supranacional, con el establecimiento de las Autoridades Supervisoras Europeas (las ESA, por sus siglas en inglés) y de la Junta Europea de Riesgo Sistémico (ESRB, también por sus siglas en inglés). El 1 de enero de 2011 entró en funcionamiento el nuevo marco europeo de supervisión con la creación de tres Autoridades Europeas de Supervisión (AES) encargadas de las entidades de crédito (Autoridad Bancaria Europea, EBA, en sus siglas en inglés), los valores y los mercados (Autoridad Europea de Valores y Mercados ESMA, en sus siglas en inglés), y los seguros y las pensiones de jubilación (Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación, EIOPA, en sus siglas en inglés). Este marco ha contribuido a reforzar sustancialmente la estructura de supervisión europea a escala microprudencial y, por primera vez, también macroprudencial. Dentro de este marco, el primer año de funcionamiento, en 2011, de la Autoridad Bancaria Europea (EBA, por sus siglas en inglés) se ha desarrollado con el objetivo de afianzar la transparencia supervisora y re...