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UGEC2945 馮建曜 1155062499 香港房屋委員會對香港房屋、民生的影響 引言 二十世紀七十年代之前，殖民地時期的香港政府一直未有關於公營房屋的 完整政策。直至 1972 年，港督麥理浩推行「十年建屋計劃」，香港首次出現由 官方主導、較長遠的公營房屋政策，而同期亦出現了首個負責制定往後公營房 屋政策的機構──香港房屋委員會（房委會）。當時計劃的內容及相關房屋組織 的架構確立了香港公營房屋的基礎，甚至在香港主權移交後亦未有大改動，一 直沿用至今。作為唯一的官方公營房屋提供者，房委會的成立以至發展歷程， 對香港社會，無論是房屋問題，以至民生，都造成了深遠的影響。本文將就房 委會的歷史中...

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香港房屋委員會對香港房屋、民生的影響 引言 二十世紀七十年代之前，殖民地時期的香港政府一直未有關於公營房屋的 完整政策。直至 1972 年，港督麥理浩推行「十年建屋計劃」 ，香港首次出現由 官方主導、較長遠的公營房屋政策，而同期亦出現了首個負責制定往後公營房 屋政策的機構──香港房屋委員會（房委會） 。當時計劃的內容及相關房屋組織 的架構確立了香港公營房屋的基礎，甚至在香港主權移交後亦未有大改動，一 直沿用至今。作為唯一的官方公營房屋提供者，房委會的成立以至發展歷程， 對香港社會，無論是房屋問題，以至民生，都造成了深遠的影響。本文將就房 委會的歷史中，自其成立、財務狀況的改變，至停建、停售居屋等事件，分析 並探討它們如何環環相扣，影響今日的香港，特別是一些重大的社會問題。 1. 房屋委員會的成立 五、六十年代期間，香港出現多個官方機構負責公營房屋的建設及管理， 計有因應石峽尾大火而於 1954 年成立，負責興建「徙置大廈」的徙置事務處； 同於 1954 年成立，專責向中低收入階層市民提供質素較佳、租金低廉之「廉租 屋」的香港屋宇建設委員會（屋建會） ；以及自 1962 年開始，為不符合徙置及 屋建會申請資格、入息低微的市民建造「政府廉租屋」的工務司署（刘祖云、 孙秀兰，2012） 。甚至在官方組織以外，還有不少民間建屋機構提供公共房屋， 例如香港模範屋宇委員會、香港房屋協會以及香港平民屋宇有限公司等，各自 零散地興建公共屋邨。這段時期香港的公營房屋計劃目標清晰，各機構成立的 目的及服務對象明確；但各機構各自為政，結構鬆散而缺乏合作，香港社會沒 有一個整體、長遠的房屋政策，更使房屋、土地資源未能夠有效率地運用。 直至 1972 年，時任香港總督麥理浩推出了「十年建屋計劃」 ，旨在十年間 為 180 萬香港居民提供居住環境合理的居所 (The speech of H.E. The Governor, SIr Murray MacLehose, K.C.M.G., M.B.E., to the Legislative Council, 1972)。翌 年，為配合計劃實施，政府重組原有的公營房屋組織，將市政局轄下的屋宇建 設委員會改組為房屋委員會（冯邦彦，無日期） 。房委會是根據《房屋條例》 （ 《條例》 ）成立的法定組織，負責統籌、規劃公營房屋的相關發展。房委會的 出現，扭轉了過往公營房屋系統的「碎片化」 ，取而代之的是統一、全面的房屋 建設計劃。房委會成立時接收了當時的政府廉租屋、屋建會的廉租屋邨及徙置 大廈，與以後興建的公營出租房屋一樣統稱為公共屋邨（公屋） ，也劃一釐定了 公屋的申請資格和服務對象。

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另一方面，作為政府轄下有關房屋事務的單一機構，房委會除了得到政府 的財政支援及足夠的政府土地發展公營房屋，也匯聚了多元化的行政及專業人 士作為委員會成員，以制訂更宏觀長遠的房屋政策，同時以更高效率運用土地 資源。例如在房委會營運數年後，香港公共房屋的年產量已有別於以往由三大 公營機構建屋時期的時多時少、每年一萬至二萬多個單位的情況，而得見穩步 上揚的趨勢，隨後十多年均保持每年落成至少三萬個公營房屋單位（王于漸， 1998） 。另外，房委會成立之前，各機構因應對災禍、安置寮屋居民而「見縫插 針」般於市區分散建屋，例如主要廣泛分布於九龍東的徙置區、港島臨海地段 上的廉租屋邨等，既窒礙市區發展，又浪費寶貴的市區土地。房委會成立後， 則於「十年建屋計劃」期間配合政府新市鎮發展而興建大規模的屋邨。這批新 屋邨的規劃概念與新市鎮的發展配套相輔相成，同時設施完善，儼如一個小社 區，不但提高了香港整體的生活素質，更確立出一套標準為往後的公屋甚至私 人屋苑作參考藍本（赵强，2008） ，對香港的城市規劃影響深遠。由此可見，房 委會的出現，對香港公營房屋的發展，無論在建屋量及居住環境等層面均有正 面作用。 總體而言，房委會是在香港歷史上第一個統籌所有公營房屋的官方機構， 它的出現使公營房屋政策得以首次有系統地於全香港規劃執行。透過統一規劃 及管理公營房屋，房委會整頓了以往政府房屋措施的流弊，尤其在架構精簡後 無論資源運用或政策執行的效率都得以提升。另外，作為法定組織，房委會與 政府在多方面緊密合作，配合政府新發展區的計劃建設公營房屋，對香港整體 城市規劃貢獻重大。自此，香港的公營房屋體系開始成形，並不斷發展改善。 2. 房委會財政的獨立化 政府重組房委會時將其作為根據《房屋條例》成立的法定組織運作，其實 早已部署把公營房屋的實際供應責任剝離於政府體系之外。 《條例》允許房委會 有財政自主的權力，包括可保留盈餘、擁有並分配資產、借貸及投資（第 283 章《房屋條例》 ，1973） 。由於公營房屋的建造及維護開支龐大，若要直接由庫 房持續撥款應付對政府而言將會是一個長遠而沉重的財務負擔──於麥理浩提 出「十年建屋計劃」時已預計若要達到計劃中為 180 萬人提供居所，覓地及發 展的費用至少需要三十億港元 (Census and Statistics Department, 1982)；這在當 時每年生產總值只有 200 億元的香港社會而言是非常驚人的數字。因此，房委 會作為法定組織，可擁有比政府部門更大的財政彈性，同時減少政府承擔的財 政壓力。 由於房委會提供的公共房屋需照顧到住戶的負擔能力，因此租金被訂立於 極為低廉的水平，房委會在出租公屋的財政往往入不敷支，需靠政府的資助補 2

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貼及借貸應付發展及維護公屋項目的支出。1975 年港督麥理浩於立法局的彙報 中，提及到「除非房委會能夠從租金及貸款獲得必須的（財政）資源以急速提 升 1978 年以後房屋的落成量，否則計劃的成果會遠遜於社會的預期及需求」1 (Address by H.E. The Governor, Sir Murray MacLehose, G.B.E., K.C.M.G.,K.C.V.O., at the opening session of the Legislative Council, 1975)，可見房委會早期的收入來 源只有出租公屋，其餘支出差額高度依賴政府的貸款。據政府的保守估算，自 1973 年房委會成立，不到五年之間已獲政府貸出超過五十億港元，這個數字相 當於當時每年本地生產總值的十分之一。這反映雖然房委會的財政脫離政府的 恆常預算，但初期公營房屋的財政負擔實際仍然透過免費撥地及借貸由政府承 擔；此時政府與房委會主要保持債權關係（王坤、王泽森，2005） 。 其後於 1976 年，政府落實推行「居者有其屋」計劃（居屋） ，由房委會負 責興建並以低於市價出售房屋予合資格的中低收入市民，以協助這些居民及公 屋住戶置業；同年，政府將早期房委會所欠政府之債項轉為直接撥款，免費向 其撥出公屋用地及容許往後發展的借款免利息攤分四十年歸還 (Address by H.E.The Governor Sir Murray MacLehose, G.B.E., K.C.M.G., K.C.V.O., at the opening session of the Legislative Council, 1977)。以上安排使房委會有了除公屋 租金以外的新收入來源，亦令房委會在釐定公屋租金時有更大的彈性，有能力 承擔向低收入人士提供可負擔的住屋的社會責任；但同時，房委會開始擺脫依 賴政府的經常性補貼，逐漸走向財政獨立。其後分別於 1978 年推出的「私人機 構參建居屋計劃」及於 1982 年實施的居屋「免地價」發售（香港房屋委員會及 房屋署，無日期）均提高了居屋單位的落成量、質素及定價吸引力，一方面鼓 勵更多人自置居所，從房委會角度則擴大了資助自置居所的盈利貢獻，至今出 售居屋仍是房委會收入最多的業務，也繼而引伸出「居屋業主補貼公屋住戶」 的說法（香港 01，2018） 。 然而，房委會現時的財政架構，是在 1987 年政府提出「長遠房屋策略」之 後確立的。當時的「長遠房屋策略」目標之一，是鼓勵住戶自置居所，當中提 及公營房屋將有接近 30%為可供出售項目。考慮到出售項目為房委會一大收入 來源，甚至可謂以出售項目所得的盈利補貼出租公屋的開支，政策實際上為房 委會的收益及財務狀況提供保障。因應新的房屋政策，政府為使房委會更具靈 活性，而與房委會在 1988 年達成了財政安排：將「居者有其屋計劃基金」的 28 億，及透過「發展貸款基金」由政府借出、尚未清還的 135 億，轉換為房委 會年息 5%的永久資本；政府於 1988 至 1993 年間亦會注資 100 億港元予房委 會，但自此房委會則以此資本自負盈虧營運。居屋及公屋非住宅（或商業物

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原文為” …unless the Authority can acquire the necessary resources from rents and loans to achieve a rapid increase in finished homes from 1978 onwards, the results will be much less than the situation demands or the community expects.” 3

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業）部分的土地價值則作為政府對房委會非住宅部分的股本投資，政府可對這 些商業項目的營運盈餘作出分紅；此時可見政府在商業設施上與房委會的角色 有變，由以往債權人的身分轉成投資者（王坤、王泽森，2005） 。及後基於房委 會的財務狀況越趨強勁，政府與其於 1994 年達成「增補協議」 ：當初 135 億元 的未償還貸款轉換成無息永久資本，28 億元的居屋基金及政府新注入的 100 億 元則作為有息借貸資本，攤分 14 年以年息 5%和政府每季償還（吴开泽、谭建 辉、邹伟良，2013） 。 自此，房委會基本確立了其營運財務概況：以低價出租的公屋物業連年錄 得虧損，但卻依靠出售資助自置居所及收益平穩的商業樓宇而得以抵銷赤字， 甚至錄得綜合運作淨盈餘，例如在 1997 至 2001 年間房委會每年均能錄得以百 億元計的盈餘（房屋委員會綜合運作及撥付款項帳目，無日期） ，房委會的營運 效率可見一斑。政府雖維持以免費撥地及以優惠條件提供資金形式支援房委 會，但不再需要直接投入資金發展公營房屋，減輕了房屋方面的財政負擔，而 公營房屋的相關開支責任則轉移至由房委會主力承擔；政府甚至能從房委會連 本帶利收回投資的資本，及從商業物業（包括商場、停車場等）的收益每年獲 得數以十億港元的分紅。反之，雖然房委會在與政府訂立財務安排後數年間積 累龐大的資金，規模達 300 億港元，足以應付一般營運的經常性開支及未來發 展公營房屋之用；但一旦出現財政赤字，以商業原則運作轄下商業設施的房委 會將需要以加租，甚或可能調整公屋租金及提升居屋售價應對，導致潛在的房 屋及民生問題。 房委會在發展過程中經歷不少演變、改革，最終達致財政獨立，影響有好 有壞。一方面，房委會多年來以自負盈虧營運，的確使香港的公營房屋更貼近 市場需求，改善其營運效率而並未做成資源浪費；同時，由政府的公共開支結 構分析（立法會秘書處資料研究組，2017） ，政府亦毋須為公營房屋背負太沉重 的財政負擔，顯示公營房屋的「市場化」策略對香港政府長久以來的財政穩健 起了不可或缺的作用，某程度上亦減輕了社會上對於公屋是拖垮香港經濟的財 政負累的負面印象。但另一方面，房委會因財政獨立，在管理公營房屋及附屬 商業物業上需要量入為出，假如經濟波動使出售居屋的收入減少，房委會隨時 面臨結餘萎縮而無法維持開支，轉而影響公營房屋的興建及落成量，對公營房 屋的供應增加不穩定性； 「自負盈虧」更成為了房委會的枷鎖，埋下 2003 年分 拆旗下商場及停車場物業上市套現資金而引發軒然大波的伏線。 3. 停售居屋 自 1994 年政府與房委會達成融資協議，令房委會正式成為完全財務自主的 機構，房委會開始錄得鉅額盈餘，由 1994 年的 65.6 億，攀升至千禧年間平均 4

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每年達 120 億港元。當中自置居所計劃（主要為居屋發售）的貢獻有增無減， 這部分業務的盈餘由 52 億（佔房委會總盈餘百分之八十） ，升至 2001 年的 126 億（佔總盈餘百分之一百零六） ，同時顯示租住房屋（公屋業務）造成的龐大赤 字（房屋委員會綜合運作及撥付款項帳目，無日期） 。可是，出售居屋的盈餘高 度受經濟狀況，尤其香港樓市波動影響：1997 年回歸後至 2003 年間房委會的 財政變化正正反映著期間出現的「八萬五建屋計劃」 、亞洲金融風暴以至最終 「無限期停售居屋」的影響。 九十年代中期香港經濟繁榮，資產價格上漲，單在九四年至九七年間香港 整體樓價上升了超過六成。樓價急升令市民難以置業，為回應市民訴求，政府 於 1997 年提出了「八萬五計劃」 ：目標為每年新落成的公私營單位合共不少於 八萬五千個，十年內七成家庭可自置居所（共創香港新紀元，1997） 。得益於政 府房屋政策支持興建更多居屋單位以讓更多市民可以置業，房委會先後推出 「租者置其屋」及「可租可買」計劃協助合乎公屋申請資格的市民置業，同時 透過資助自置居所累積更多盈餘：1997/98 年度出售公營房屋收入首次突破 200 億元；2000 年首批「八萬五計劃」下的單位落成，同年出售公營房屋收入則達 到創新高的 284 億元（房屋委員會綜合運作及撥付款項帳目，無日期） 。 但踏入 1998 年，亞洲金融風暴爆發，香港樓價在短短一年間大跌一半。房 地產泡沫爆破造成大批負資產個案，高價購入物業的市民資產急速貶值，繼而 蔓延至實體經濟的萎縮。但「八萬五計劃」大幅增加房屋供應令物業市場雪上 加霜，政府為穩定樓價而檢討計劃，先於 2000 年宣布縮減居屋銷售量至每年上 限二萬個單位，再於 2001 年尾停售居屋十個月以期望挽回社會對物業市場的信 心（立法會秘書處議會事務部 1，2009） 。此次停售居屋對房委會的影響立竿見 影，2002/03 年度房委會資助自置居所得收入比 2000/01 年度減少七成七至六十 三億元，盈餘更大跌九成，總盈餘跌至五億元（立法會秘書處，2005） 。 但以上暫時性停售居屋的措施仍然無助挽救低迷的樓市，復售居屋僅三個 月政府便再於 2002 年 11 月宣布以「居屋與私人市場重疊，政府應退出市場以 恢復市場平衡」為由，無限期停建及停售居屋；最終香港物業市場直至 2003 年 中始見底，自 1997 年起近 6 年期間累計跌幅達七成。對於高度依賴資助自置居 所的盈餘以自負盈虧運作的房委會而言，停售居屋政策變相斷絕其最大收入來 源，但營運公屋的經常性開支卻持續上升，房委會最終於 2003/04 年度首次錄 得逾五億元的赤字（立法會秘書處，2005），面臨入不敷支的困境。作為財政 獨立的機構，房委會急需資金以應付提供出租公屋的必要支出。 總結 1997 至 2003 年間，政府因應地產市場及經濟的波動而不斷修訂其房 屋政策，但房委會的特殊角色卻使它陷入了一個困局：作為公營機構，房委會 5

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的營運要跟隨政府的政策方向；同時房委會要自負盈虧，商業原則應是其運作 的一大考慮。這段時期政策的朝令夕改動搖了房委會維持財務穩健的基礎，財 政獨立則由提供營運的彈性，變成運作的掣肘，顯露了房委會在架構上，既要 達到政府政策目標，又要保持財政健康的矛盾。另一方面，2002 年宣布的居屋 停售，在 2003 年樓市見底回升後一直維持生效，直至 2007 年才開始出售當時 剩餘的居屋單位、2011 年才落實復建居屋（香港房屋委員會及房屋署，無日 期） ，中間置業階梯中斷近十年，置業需求一直膨脹，資助公營房屋的供應卻被 凍結，導致樓價飆升，令香港的房屋問題惡化至今；房委會資金短缺的處境更 成為了日後「領匯問題」的導火線。 4. 分拆領匯上市 早於 2000 年，當時行政長官董建華成立公營房屋架構檢討委員會，負責檢 視相關公營房屋機構的角色及職責範圍。及後由於經濟低迷、私人住宅市場疲 弱，政府一方面修訂了公營房屋的發展策略、減少作為直接建屋的發展商角 色，一方面制定了房屋機構的架構改革方向。於 2002 年 6 月發表的《公營房屋 架構檢討報告》中，檢討委員會提出「房委會應減少與房屋無直接關係的工 作，卸除商業樓宇等『非核心』業務」 ，從而集中資源提供公共房屋。加上 2003 年開始政府下令房委會停止發售居屋，房委會隨即錄得年度赤字，驅使房 委會研究證券化出售旗下零售及停車場業務。 事實上，自從 2001 年宣布短暫停售居屋十個月開始，已經見到房委會收入 和盈餘結構的變化：自 2002/03 年度起資助自置居所不再是最大收入來源，而 淨盈餘則主要由表現平穩的商業樓宇貢獻；2002 年宣布無限期停售居屋只是加 劇了此趨勢，尤其房委會預測現金結餘將由 2003 年初的 220 億元，跌至 2005/06 年度的 55 億元赤字。配合政府之前的檢討報告，房委會有更強的理據 支持出售零售和停車場設施，更提出是項分拆出售可帶來超過 200 億元淨收 入，為房委會提供短期經費，換取時間推行長遠節流措施改善營運效益；反之 若不將其出售，同樣財赤的政府將無法撥款予房委會應付其預期流動資金缺口 （立法會房屋事務委員會，2005） 。 這項分拆，除了能夠即時為房委會帶來營運資金，也有助提升商業物業， 例如街市、商場、停車場的營運效率，包括改善環境及服務質素。但分拆建議 亦引來不少批評，尤其是考慮到出售的物業在停售居屋後已成為了房委會唯一 錄得盈餘及正現金流的業務，出售這項資產無異於「殺雞取卵」 。另外有市民憂 慮私營化管理唯利是圖，缺乏公營部門監管最終會提高這些設施的租金，繼而 增加屋邨居民的生活成本，減少他們的消費選擇（黃俊邦，2012） 。因此在 2004 年計劃拆售物業上市募集資金時，遭到公屋居民提呈司法覆核，認為房委 6

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會違反《房屋條例》中要求為居民提供生活設施的規定。最終在 2005 年，終審 法院裁定房委會只需確保提供，而不必擁有這些設施的業權而判居民敗訴（李 詠珊，2016） ；同年，房委會將旗下合共 180 項零售物業分拆而成的領匯房地產 投資信託基金（領匯，後更名為領展）正式在香港上市。 房委會分拆領匯上市，收回了 320 億元的資金，同時錄得過百億元的一次 性收益。這次拆售對其財務狀況的改善顯而易見──房委會至今從未再有錄得 年度赤字，更連年保留超過 300 億元現金結餘（預算案 2005/06 年度，2005） ， 足以應付公屋建造開支。但領匯的出現是另一大民生問題的開端：為提升物業 價值，領匯上市後迅即對大部分物業進行改善翻新工程，繼而大幅加租；不少 屋邨傳統小型商戶不被續約，取而代之的是大型連鎖企業。作為上市企業，領 匯後來更將業務規模擴大至收購營運私人商場、寫字樓，以及更名為「領展」 兼任物業發展，同時為增值和套現資金出售盈利能力較低的屋邨商場（領展房 地產投資信託基金，無日期） 。承接商場等新業主多以投資為目的，無心管理之 下設施管理質素較領展為差，尤其在規劃上沒有為公屋的基層消費者設想而為 人詬病。領匯壟斷了屋邨商場，透過加租、重組商店結構令商戶被迫遷、倒 閉，減少居民的選擇，同時租金成本轉嫁至消費者身上，惡化通脹及貧窮問 題。領展由分拆時的三百多億元，經過增值、擴張至現時市值超過一千四百億 元，而且完全為私人所擁有；政府既難以回購領展，亦無法阻止它二度拆售屋 邨商場。現任特首林鄭月娥更曾直指「領展霸權」是香港的三座大山之首，是 香港民生問題的癥結，至今仍是難以解決（林鄭月娥稱三座大山中領展最難處 理，2017） 。 總結 在香港公營房屋的歷史中，房委會的角色可謂不可或缺。自政府重組架構 成立房委會，這個獨一無二的公營房屋機構就負責協調公營房屋的策劃，在政 府的財政及行政支援下大大促進了香港公營房屋，包括出租公屋和資助出售房 屋的發展：早在房委會成立不出十年，房委會轄下公共屋邨住戶人口已達二百 萬，至今仍有接近三分之一香港市民居住在房委會的屋邨（房屋署統計組(二), 2017） ；而房委會亦成為全港，甚至世界上最大型的地產發展商（冯邦彦，無日 期） 。房委會的成就，與香港公營房屋的高速推進，實在是相輔相成。 房委會的發展過程當中，亦經歷了不少變革，尤其是作為對政策、社會、 經濟狀況轉變的回應。單單觀察它的財務架構及與政府之間的關係的演變，已 見到它每一次改變是如何與香港社會情況相互影響，更是環環相扣，衍生日後 一些存在至今的房屋、民生問題。縱然這些問題不能完全歸因於其政策，無可 否認房委會仍是塑造出今天香港社會當中，一個舉足輕重的持分者，而它與眾 7

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多現存的社會問題都有著千絲萬縷的微妙關係。這段歷史除了反映房委會對香 港的重要性外，亦提供了一個反思上述社會問題的新角度，讓社會思考房委會 在這些問題中起的關鍵作用，從而對症下藥改善問題。

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