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El Enfoque del marco lógico: 10 casos prácticos Cuaderno para la identificación y diseño de proyectos de desarrollo

Hugo Camacho, Luis Cámara, Rafael Cascante, Héctor Sainz (Acciones de Desarrollo y Cooperación A.D.C)

El enfoque del marco lógico: 10 casos prácticos Cuaderno para la identificación y diseño de proyectos de desarrollo

ACCIONES DE DESARROLLO Y COOPERACIÓN

El Enfoque del marco lógico: 10 casos prácticos Cuaderno para la identificación y diseño de proyectos de desarrollo

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CIDEAL – Fundación CIDEAL Blasco de Garay, 94, 28003 Madrid Tels.: + (34) 915 538 488 / + (34) 915 546 402 Fax: + (34) 915 985 180 E-mail: [email protected] Web: www.cideal.org 

Acciones de Desarrollo y Cooperación Topete, 30. 28039 Madrid. Tels.: Fax: + (34) 913 014 639 / + (34) 915 395 827 E-mail: [email protected] 

Hugo Camacho

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Luis Cámara

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Rafael Cascante

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Héctor Sainz

Diseño y maquetación: Nieves Gómez-Inés Meyer

ISBN: 84-87082-17/3 D.L.: M-41850-2001

Índice

Presentación .............................................................................................................

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Preámbulo ................................................................................................................

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1. Introducción al enfoque del marco lógico .............................................................

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2. Casos docentes .........................................................................................................

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Presentación ..............................................................................................................

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1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

Las enfermedades de la comunidad de Montecito .............................................. Los agricultores de Vallegrande .......................................................................... La educación en el departamento de Casanillo .................................................. Los jóvenes del barrio de los Chorrillos .............................................................. La atención sanitaria en la región de la Plata ...................................................... El parque Natural de Aldehuela .......................................................................... Los pescadores de la isla Wasini .........................................................................

46 58 70 86 98 110 124

3. Reflexiones y sugerencias para la aplicación práctica del EML .........................

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4. Casos reales ..............................................................................................................

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Presentación ..............................................................................................................

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1. Fortalecimiento de la Oficina Nacional de Estadística ONE .............................. 2. Proyecto regional para el fortalecimiento de la organización de los adultos mayores de bajos ingresos y/o sin ingresos de la Región Andina......................... 3. Diagnóstico participativo, identificación de problemas y una aproximación a la planificación estratégica en una ONG ecologista .................................................

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5. Anexos ......................................................................................................................

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Materiales docentes ................................................................................................... Lista de comprobación .............................................................................................. Bibliografía comentada .............................................................................................

206 222 228

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Presentación

Presentación

D

esde su aparición inicial hace casi treinta años el enfoque del marco lógico (EML) ha sido el método más utilizado por la mayor parte de las agencias de cooperación internacional para la planificación y gestión de proyectos de desarrollo. En los últimos años, el tratamiento teórico del EML se ha llevado a cabo por autores e instituciones de distintos países en diversos estudios y publicaciones, algunos de ellos de gran interés. En España fue publicado, en 1999, un manual elaborado conjuntamente por Héctor Sainz y por el autor de estas líneas de presentación, destinado a aplicar paso a paso las herramientas del EML. Su tercera edición en castellano ya en preparación, es una buena muestra, entre otras muchas, de la atención que actualmente se le está prestando al EML. En el presente texto, sus cuatro autores –Hugo Camacho, Luis Cámara, Rafael Cascante y Héctor Sainz– combinan una amplia trayectoria práctica y una experiencia docente que, tanto personalmente como de modo institucional en CIDEAL, conocemos muy bien.

Durante años de trabajo en común hemos compartido tareas de asistencia técnica en el terreno y hemos impartido juntos cursos y seminarios dirigidos a profesionales, técnicos de proyectos, funcionarios, académicos y responsables de instituciones públicas y privadas, principalmente de España y de América Latina. La novedad del trabajo que tiene el lector en sus manos es su carácter eminentemente práctico, con uso casos inspirados en la realidad y otros elaborados con objetivos didácticos. Este texto pretender ser, sobre todo, un cuaderno de trabajo para ejercitarse en aplicar el EML. El peculiar formato que presentamos permite una mayor comodidad a la hora de utilizarlo como herramienta profesional con cuyas páginas podrá el lector ir familiarizándose progresivamente. Los mencionados supuestos prácticos aparecen en el texto vinculados a la acción de una institución pública, de una organización popular y de una ONGD, siendo todos agentes de desarrollo aunque con características distintas.

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El Enfoque del marco lógico: 10 casos didácticos

Es bien sabido que un proyecto que alcanza el éxito en un contexto y un período de tiempo determinados no produce automáticamente los mismos efectos positivos, ni obtiene el mismo impacto, en otros momentos o en situaciones distintas. La cooperación internacional al desarrollo ya está habituada a presenciar fracasos de proyectos por llevar a la práctica intervenciones que constituyen una mera repetición de otras anteriores. Este error, sin embargo, no invalida que un mismo enfoque sea común a todos los proyectos, los cuales pueden ser objeto de una misma metodología, convenientemente aplicada a cada caso concreto.

Puede afirmarse que, actualmente, constituye una herramienta de obligado conocimiento para poder realizar tareas profesionales en el departamento de proyectos de las instituciones de cooperación al desarrollo, sean éstas públicas o privadas.

Aunque el debate sobre si el EML es la mejor metodología práctica para los proyectos de desarrollo no esté definitivamente cerrado, cada vez en mayor medida los organismos de cooperación bilateral y multilateral (agencias de Estados Unidos, Canadá, Japón, Alemania, España, Reino Unido, Bélgica, Noruega, Suecia, Dinamarca, Finlandia, Suiza, Italia, Francia, Grecia, Austria, PNUD, FAO Banco Mundial, BID, BasD, BafD, entre otros) utilizan este método en sus distintas versiones (ZOPP, enfoque integrado, etc.). También cada vez son más las universidades y centros de formación especializada que incluyen el estudio del EML como parte de los programas de sus cursos de postgrado sobre cooperación internacional al desarrollo.

CIDEAL, en su permanente esfuerzo para intentar contribuir a un profesionalización de la cooperación al desarrollo, cree muy adecuado poner un texto como el que presentamos al alcance de las personas e instituciones que estén interesadas en la aplicación de su contenido. Esperamos que su lectura y utilización pueda contribuir, en alguna medida, a la deseable calidad que requieren las intervenciones de cooperación internacional al desarrollo.

El objetivo de la presente publicación es, por tanto contribuir a un mejor conocimiento del conjunto de técnicas que componen la metodología del EML y de su aplicación práctica en la gestión del ciclo de los proyectos. Por ello, confiamos resulte de utilidad a los profesionales que trabajan en el ámbito del desarrollo.

Manuel Gómez Galán Director de CIDEAL Madrid, septiembre de 2001

Preámbulo

Preámbulo

S

i bien el enfoque del marco lógico (EML) ya cuenta en algunos países con décadas de aplicación en el contexto de la cooperación internacional para el desarrollo, los últimos años han sido testigos de su utilización cada vez más generalizada como principal herramienta de gestión de proyectos de desarrollo. No es exagerado afirmar que este método se ha constituido en un referente obligado para los profesionales de la planificación y en requisito indispensable para la obtención de financiación de distintas agencias y organismos donantes. Esta es precisamente, al margen de las ventajas evidentes del método, la razón a la que más se acude para justificar la conveniencia de su utilización y que explica en gran medida la proliferación de cursos y talleres para su aprendizaje. El presente manual recoge la experiencia de los autores, miembros de Acciones de Desarrollo y Cooperación (ADC), en la aplicación del EML durante los últimos años. Esta experiencia se ha adquirido a través de

la docencia en múltiples cursos para profesionales de las administraciones públicas española y latinoamericanas, de las delegaciones de la Comisión Europea en América Latina, de otros organismos internacionales y de organizaciones no gubernamentales, así como mediante la moderación de talleres EML para la identificación y diseño de proyectos concretos, principalmente en España y América Latina. Aunque se cuenta ya con una extensa bibliografía sobre el enfoque y con algunos manuales en español, lo novedoso de este texto es su formato de “cuaderno de ejercicios”, que deja traslucir su vocación eminentemente práctica. Dos han sido los motivos principales que nos han movido a elaborar el presente texto. En primer lugar, el convencimiento de que en el EML, como ocurre con cualquier otra técnica o procedimiento “se aprende haciendo”, por lo que la mejor y tal vez la única forma de conocerlo en profundidad y de utilizarlo adecuadamente es poniéndolo en práctica de manera habitual. En segundo término, la constatación de que la mayoría de

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El Enfoque del marco lógico: 10 casos didácticos

manuales del EML se centran casi exclusivamente en los aspectos teóricos del método, recurriendo para ilustrar el enfoque a ejemplos excesivamente simples y a menudo alejados de las experiencias habituales en los proyectos de cooperación para el desarrollo.

seño de proyectos de desarrollo, además de ofrecer algunas sugerencias para aquellos que deseen aplicar esta herramienta en la práctica y en todo su potencial, como instrumento que facilita la participación y la construcción de consensos.

Por estas razones, aunque se parte de una breve introducción al enfoque, el grueso del manual lo constituye un conjunto de siete casos elaborados específicamente por ADC a lo largo de los últimos años para facilitar la impartición del método. Se trata de casos docentes que intentan cubrir un abanico representativo de sectores en los que se despliega habitualmente el trabajo de las organizaciones de cooperación internacional y de desarrollo local y sobre los que es posible practicar.

Por último, el texto incluye como anexos una lista de comprobación de la calidad del proyecto diseñado conforme al EML, una bibliografía básica comentada sobre el tema y algunos materiales de apoyo a la docencia que ADC ha ido preparado a lo largo de estos años y que utiliza habitualmente en los cursos que imparte.

Algunos de estos casos están resueltos y comentados, mientras que en otros se exige del lector una implicación activa para aplicar cada uno de los pasos del EML, identificando grupos sociales, elaborando árboles de problemas u objetivos, analizando y seleccionado alternativas o completado matrices de planificación.

El trabajo de los autores con el EML a lo largo de estos años no hubiera sido posible sin la actuación de diversas entidades que vienen impulsando decididamente la formación de sus cuadros técnicos y socios institucionales en materia de planificación del desarrollo e incorporando dinámicas participativas en los proyectos que acometen, con el fin de alcanzar acuerdos de base sobre los que fundamentar de forma sólida el trabajo conjunto de cooperación con las principales partes implicadas.

Adicionalmente, el manual incorpora tres ejemplos de proyectos reales identificados y diseñados conforme a este procedimiento. Esos casos van precedidos de un capítulo destinado a reflexionar acerca de la utilización del EML en talleres de identificación y di-

En este sentido, deseamos expresar nuestro especial agradecimiento a la Agencia Española de Cooperación Internacional; al Instituto de la Juventud y al Instituto de Migraciones y Servicios Sociales del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales; al Instituto Na-

Preámbulo

cional de Estadística del Ministerio de Economía y Hacienda y al Centro Europeo para la Formación de Estadísticos de Países en Desarrollo (CESDMadrid); al Instituto Universitario de Desarrollo y Cooperación de la Universidad Complutense de Madrid; a la Cruz Roja Española; a la Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura y a tantos otros que depositaron su confianza en ADC para esta labor.

Vaya también nuestro reconocimiento y gratitud a CIDEAL por su constante esfuerzo editorial en favor de la divulgación y la docencia de mejores prácticas en materia de cooperación para el desarrollo, de lo cual este manual es una clara muestra. Los autores Madrid, septiembre de 2001

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Introducción al enfoque del marco lógico

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El Enfoque del marco lógico: 10 casos didácticos

Introducción al enfoque del marco lógico (EML)

El ciclo de gestión de los proyectos de desarrollo

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n este apartado se presenta un resumen, sumamente esquemático, de las características centrales del ciclo de vida de los proyectos de desarrollo. La bibliografía al respecto es abundante y, por otra parte, éste no es el foco de atención central de este manual. No obstante, sí parece oportuno, a efectos didácticos, recoger brevemente algunas de las principales categorías que están en la base de los capítulos que siguen. El proyecto es la unidad básica de intervención en la cooperación para el desarrollo. Tiene como finalidad satisfacer un conjunto de necesidades concretas a través de la aplicación de una serie de técnicas que ponen en juego un determinado número de recursos para obtener ciertos beneficios.

Podemos afirmar, en tal sentido, que todo proyecto de desarrollo debe poseer una voluntad explícita de cambio. Si bien pueden existir tantas definiciones de proyecto como manuales disponibles o agencias de corporación activas, hemos seleccionado una que nos parece suficientemente significativa. Señala la Agencia Alemana de Cooperación Técnica para el Desarrollo (GTZ) en la presentación del método ZOOPP: “Se entiende por proyecto una tarea innovadora que tiene un objetivo definido, debiendo ser efectuada en un cierto período, en una zona geográfica delimitada y para un grupo de beneficiarios; solucionando de esta manera problemas específicos o mejorando una situación... La tarea principal es capacitar a las personas e instituciones participantes para que ellas puedan continuar sus labores de forma indepen-

Introducción al EML

diente y resolver por sí mismas los problemas que surjan después de concluir la fase de apoyo externo”. (Deutsche Gessellschaft für Technische Zusammenarbeit, GTZ, Gmbh, ¿?c, página 2). Obsérvese en la anterior definición la inclusión implícita de la sostenibilidad de los proyectos como elemento de reflexión central e inexcusable en las estrategias de cooperación para el desarrollo. Los términos “viabilidad” y “sostenibilidad” son en este contexto sinónimos y se utilizarán indistintamente a lo largo de esta publicación. Podemos añadir, además, que la estructura de todo proyecto transita por distintas fases articuladas que corres

ponden, en mayor o menor medida, a diferentes etapas temporales. Estas etapas no son lineales sino que interactúan entre sí en una suerte de retroalimentación permanente. Esta estructura es la que se viene en denominar como ciclo de gestión o ciclo de vida de los proyectos de desarrollo. Tal como se señaló en el caso de las diversas definiciones de proyecto, también podemos encontrar un número significativo de propuestas de etapas proyectuales y de ciclos de gestión. A efectos demostrativos, en el gráfico adjunto se incluye una de ellas que puede resultar suficientemente ilustrativa, por su construcción intencionada desde el punto de vista del enfoque del marco lógico (EML).

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El Enfoque del marco lógico: 10 casos didácticos

Viabilidad

Eficacia Eficiencia

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Impacto

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Análisis de participación Análisis de problemas

or

Análisis de objetivos

Ev al u

I DE NT I

ON CI CA FI

Análisis de alternativas

Pertinencia

Matriz de planificación

Informes de seguimiento

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Realización de operaciones

ó aci al u Ev

Sistema de información

E ÑO

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Programación de actividades

UL

Programación de recursos Factores de viabilidad

Plan de ejecución

Documento del proyecto

Financiación

Fuente: Basado en Gómez Galán, M. Y Sainz Ollero, H. (1999, página 21)

Introducción al EML

Se puede observar en este gráfico que aparecen cuatro fases centrales –que incluyen un conjunto de categorías internas o subetapas– y algunas otras fases complementarias. Su importancia reside en la lógica circular -y de flujos– que subyace a la propuesta y no tanto en la denominación de cada etapa, que forma parte de convenciones y usos distintos, todos ellos en principio equivalentes y aceptables. Algunas de las preguntas claves que fundamentan la utilidad de un ciclo de gestión tipo serían: ¿cómo se estructura un proyecto?, ¿cuáles son sus pasos básicos?, ¿cómo se codifican dichos pasos?, ¿cómo se actúa técnicamente sobre ellos?.

desenvuelve la eventual intervención a poner en marcha. Supone, fundamentalmente, contextualizar y madurar la idea de aquello que se puede, se desea y es necesario hacer. Idea que puede surgir de múltiples fuentes pero que, en cualquiera de los casos, ha de ser filtrada por el correspondiente análisis técnico-político. No cabe duda de que en este análisis de la identificación juega un papel básico la precisión, justificación y tipificación del colectivo de beneficiarios (¿para quién?, ¿con quién?) al que iría destinada la acción de cooperación, así como de aquellas otras categorías poblacionales que, de un modo u otro, forman parte del contexto de la intervención.

Nos vamos a referir, en esta introducción, a las cuatro fas...