Alineamiento y desafío: La política exterior peruana en los gobiernos de Odría y Velasco PDF

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Javier Alcalde Cardoza y Gonzalo Romero Sommer Otras publicaciones Después de la Guerra Fría. Introducción Javier Alcalde Cardoza y Gonzalo Romero Sommer a la Dinámica del Orden Internacional (1815-2013) Alineamiento Javier Alcalde Inclusión Social: enfoques, políticas y desafío y gestión pública en...

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Javier Alcalde Cardoza y Gonzalo Romero Sommer Después de la Guerra Fría. Introducción a la Dinámica del Orden Internacional (1815-2013) Javier Alcalde Inclusión Social: enfoques, políticas y gestión pública en el Perú. VII Seminario de Reforma del Estado. Ismael Muñoz (editor) Fondo Editorial de la PUCP Aprender de la Experiencia. Ocho estudios de caso para enseñar Políticas Públicas y Gestión Pública. Carlos Alza (compilador)

Javier Alcalde Cardoza y Gonzalo Romero Sommer

Otras publicaciones

Alineamiento y desafío

La política en el Perú del siglo XX. Henry Pease y Gonzalo Romero Fondo Editorial de la PUCP La desigualdad económica y la política. Aproximaciones conceptuales. Sinesio López El Estado en el Perú. Una agenda de investigación. Eduardo Dargent

OT. 13306 / UNIVERSIDAD CATÓLICA-ALINEAMIENTO Y DESAFÍO / MEDIDA 48.2X21 CM / LOMO 6MM OK 108pp COSIDO A LA FRANCESA BOND MARFILEÑO 83GR.

La política exterior peruana en los gobiernos de Odría y Velasco

ALINEAMIENTO Y DESAFÍO La política exterior peruana en los gobiernos de Odría y Velasco

ALINEAMIENTO Y DESAFÍO La política exterior peruana en los gobiernos de Odría y Velasco

Javier Alcalde Cardoza y Gonzalo Romero Sommer

2014

ALINEAMIENTO Y DESAFÍO La política exterior peruana en los gobiernos de Odría y Velasco © Javier Alcalde Cardoza © Gonzalo Romero Sommer De esta edición: © Pontiicia Universidad Católica del Perú Escuela de Gobierno y Políticas Públicas, 2014 Av. Universitaria 1801, Lima 32, Perú www.pucp.edu.pe/escueladegobierno Primera edición: Marzo 2014 Tiraje: 500 ejemplares Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº 2014-03913 ISBN: 978-612-4206-29-0 Diseño, diagramación e impresión: Tarea Asociación Gráica Educativa Psje. María Auxiliadora 156 - Breña

J

avier Alcalde Cardoza (Ph.D por la Universidad de Virginia) es Profesor Asociado del Departamento Académico de Ciencias Sociales y Coordinador de la Especialidad de Relaciones Internacionales de la Escuela de Gobierno y Políticas Públicas de la Pontificia Universidad Católica del Perú.

G

onzalo Romero Sommer Es profesor del Departamento Académico de Ciencias Sociales e Investigador de la Escuela de Gobierno y Políticas Públicas de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Actualmente cursa el doctorado en la University College London.

La presente investigación ha sido financiada por la Pontificia Universidad Católica del Perú.

Contenido

Introducción

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El legado de la Segunda Guerra Mundial

13

El gobierno de Bustamante

21

Odría y la Coalición de la Guerra Fría

27

Odría: política interna y política exterior

33

La posición peruana en los organismos internacionales

37

Aspectos económicos de las relaciones Perú-Estados Unidos

41

Diferencias en la política exterior: el problema pesquero

45

Guerra de Corea y asistencia militar

49

El Perú en la Coalición de la Guerra Fría

53

Perú y Estados Unidos en el segundo gobierno de Prado

57

La política exterior del primer gobierno de Belaunde

61

El contexto regional de los años sesenta

67

La política exterior del Gobierno Revolucionario de la Fuerza Armada

69

Nacionalismo económico

73

Expansión de las relaciones diplomáticas y comerciales

79

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Intentos de transformación del Sistema Interamericano

83

Solidaridad tercermundista

87

La segunda fase del GRFA

89

El desafío de la política exterior del GRFA

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Bibliografía

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Introducción

La presente investigación busca mostrar dos hechos. Primero, la existencia de un estrecho alineamiento de los países latinoamericanos con los Estados Unidos entre 1948 y 1956, en el marco de la Guerra Fría, así como la participación del Perú en este arreglo. Segundo, la aparición de una orientación nacionalista en varios países de la región entre 1968 y 1975, y el desempeño central del Perú, en este contexto, desafiando a la hegemonía norteamericana. Además, se busca mostrar y explicar el papel del Perú, distinto en ambos momentos: de haber sido uno de los participantes más dóciles en la “Coalición de la Guerra Fría” pasó a convertirse, veinte años más tarde, en el líder de un nacionalismo de izquierda que se enfrentaría a los intereses del capitalismo norteamericano. La evolución del comportamiento del Perú resulta mucho más interesante si se toma en cuenta que en el primer periodo los países latinoamericanos que muestran una mayor capacidad de autonomía con relación a los Estados Unidos son Argentina, y en menor medida Brasil y Chile (el tradicional ABC); mientras que, en el segundo periodo, Perú exhibe una mayor capacidad que Argentina y Chile (bajo Levingstone y Allende, respectivamente) para sostener | 11 |

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una posición disidente frente a la potencia hegemónica. (Brasil, por su parte, ha optado por un arreglo especial de “satélite privilegiado” de Washington.) Este trabajo combina la investigación histórica (realizada, sobre todo, en el archivo de la Cancillería peruana), a cargo de Gonzalo Romero, con una óptica de las Relaciones Internacionales, aplicada por Javier Alcalde.

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El legado de la Segunda Guerra Mundial

Para poder entender la dinámica de la relaciones Perú-Estados Unidos al inicio de la Guerra Fría, es necesario comprender la transformación por la que esta relación pasó durante los años de la Segunda Guerra Mundial. Antes del conflicto global, las relaciones entre ambos países eran de naturaleza comercial y las consideraciones políticas y militares se encontraban mayormente ausentes de los intercambios diplomáticos. Debido al alcance de la guerra, esta dinámica se vio profundamente afectada y la simplicidad que había caracterizado las relaciones bilaterales desaparecería. El ascenso de la Italia fascista y de la Alemania nazi incrementó las preocupaciones norteamericanas sobre una posible amenaza externa en América Latina. En una primera instancia, el presidente Roosevelt, teniendo que lidiar con los sentimientos de aislacionismo prevalecientes en la opinión pública estadounidense, trató de expandir esta misma dinámica al resto de la región, intentando crear así un “aislacionismo hemisférico”. Roosevelt creía, equivocadamente, que las Américas podrían verse protegidas de los problemas europeos si todos los países cerraban filas con los Estados | 13 |

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Unidos. Pero el ataque japonés a Pearl Harbor y la subsiguiente declaración de guerra por parte de Hitler probaron la poca viabilidad de esta política. Una vez que los Estados Unidos entraron como participantes activos en el conflicto, su primer objetivo fue asegurar que las naciones del hemisferio apoyaran el esfuerzo de guerra aliado, aunque no participaran directamente de dicho conflicto. Este objetivo no parecía mostrar mayores obstáculos, pues la mayoría de las repúblicas americanas simpatizaba con la causa aliada. La solidaridad hemisférica encontró su más firme expresión en la III Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores del hemisferio, en la cual la mayoría de los países de la región rompieron relaciones con Italia, Alemania y Japón. Este hecho representó, en realidad, la culminación exitosa de la “política del buen vecino” de Roosevelt. Al haberse abstenido de interferir en los asuntos domésticos de sus vecinos centro y sudamericanos en años anteriores, los Estados Unidos habían logrado crear suficiente buena voluntad como para poder organizar una unidad hemisférica contra las potencias del Eje. Para asegurar que dicho clima persistiera, el gobierno de Roosevelt se embarcó en una enorme campaña de propaganda en toda la región. La amenaza totalitaria le permitió enfatizar ciertos ideales comunes del hemisferio occidental: democracia, republicanismo y libertad. La única excepción a esta solidaridad hemisférica fue Argentina, que no apoyó los esfuerzos aliados debido a sus simpatías hacia los países del Eje. Sin embargo, en marzo de 1945, cuando el colapso de Alemania era inminente, se uniría finalmente a la causa aliada. A propósito del caso de Argentina, hay que señalar que Perú, hipotéticamente, pudo haber seguido un camino parecido si no | 14 |

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hubiera sido por la elección de Manuel Prado como presidente en 1939. Vale la pena recordar que el gobierno anterior, de Oscar R. Benavides (1933-1939), no fue un simpatizante entusiasta de los Estados Unidos. A Benavides le preocupaba la intervención americana en los asuntos domésticos, y más la dependencia que la economía peruana había desarrollado con relación al mercado norteamericano, la cual se manifestó negativamente durante la Gran Depresión. Además, Benavides admiraba a la Italia fascista y a Franco. Que esta afinidad hubiera sido suficiente para ir en contra de los intereses estadounidenses, es debatible. Pero lo que quedaba claro era que para Benavides los intereses del Perú no eran necesariamente los mismos que los del país del norte, y esto se reflejó en la actitud ambivalente por parte del Perú hacia las potencias del Eje (St. John 1992: 181). La situación cambió con la llegada de Manuel Prado, un entusiasta seguidor de la causa aliada y un conocido francófilo. Bajo Prado, el Perú rompe relaciones diplomáticas con los países del Eje en 1942 y les declara la guerra en 1944. Aunque el Perú no participa directamente, se involucra militar y económicamente en la conflagración. En lo militar, además de dar la bienvenida a asesores militares norteamericanos y comprar equipos estadounidenses a través del programa Lend Lease, permite a la fuerza área norteamericana construir una base en el norte del país y coopera en el patrullaje del Océano Pacífico, ambas acciones orientadas a la protección del canal de Panamá. Además, el Gobierno peruano expropia los activos de ciudadanos alemanes e italianos, e incluso llega a extraditar a peruanos de ascendencia japonesa a campos de concentración en los Estados Unidos, aparentemente con más empeño que otras naciones de la región (Clayton 1998: 296). Aunque estas acciones mostraron la buena voluntad del Perú hacia los Estados Unidos, la contribución más importante que hace | 15 |

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el país es la exportación de materiales estratégicos vitales para la maquinaria de guerra estadounidense, tales como caucho, quinina, azúcar, cobre, vanadio, molibdeno y, especialmente, petróleo (Clayton 1998: 296). Seis años después de la caída de Berlín, en 1951, el Gobierno americano juzgó la ayuda peruana durante la guerra de este modo: Durante la segunda Guerra mundial, a pesar de algunos sentimientos pro alemanes y pro italianos, Perú nos prestó las bases militares que necesitábamos, y coopera satisfactoriamente en nuestro varios programas de adquisición. A cambio, le proveímos al Perú con material de Guerra bajo lend-lease… Los Estados Unidos mantiene misiones navales, militares y aéreas en Lima; el trabajo de esas misiones y nuestro programa de traer a oficiales del ejército a hacer viajes de estudios a EEUU rindió frutos durante el periodo que el ejército estaba en pleno control del gobierno. (Department of State 1951: 1984)1

La Segunda Guerra Mundial probó ser un punto de inflexión para las relaciones bilaterales, pues las diversificó.2 Ya no podían ser vistas en términos estrictamente comerciales, debían tomarse en cuenta nuevas consideraciones. Tres importantes cambios pueden ser identificados, que reflejan la creciente influencia de los Estados Unidos sobre nuestro país y que caracterizarán la dinámica de las relaciones bilaterales durante la Guerra Fría.

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La traducción es nuestra. Al Departamento de Estado le tomó algún tiempo reconocer este cambio. Hasta 1949, la sección correspondiente al Perú de la publicación anual del Departamento, Documents Concerning the Foreign Relations of the United States, se denominaba “Economic relations between the United States and Peru”. A partir de 1950 en adelante cambió su denominación a “Political and Economic Relations between the United States and Peru”.

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Primero, el intercambio económico entre las dos naciones se intensificó durante la guerra, al punto que, una vez más, el Perú desarrollaría una no muy saludable dependencia de sus materias primas con respecto al mercado norteamericano (una de la primeras consecuencias del fin de la guerra para el Perú fue una caída en sus exportaciones, pues la demanda americana disminuyó inevitablemente). Este fue un desarrollo natural, tomando en cuenta que el mercado europeo, entonces en ruinas, no podía absorberlas. La Segunda Guerra Mundial significó, en este sentido, la culminación de un proceso que se había iniciado a comienzos del siglo veinte, cuando los intereses económicos europeos fueron reemplazados por los intereses americanos en nuestro país. Segundo, la cooperación militar que había tenido lugar durante los años de la guerra continuó en tiempos de paz y, en este aspecto, el Perú desarrolló otro tipo de dependencia de los Estados Unidos. Había sido política norteamericana el reemplazar a las antiguas misiones militares europeas, especialmente alemanas e italianas, con las suyas. Esto ocurrió en el Perú, configurando así otro proceso, en el cual los actores europeos fueron declinando. Además, al obtener considerable material de guerra a través del programa Lend Lease, el Perú pasaría a depender de la asistencia militar de los Estados Unidos por un largo tiempo.3 Tercero, durante la guerra los Estados Unidos habían llevado a cabo una campaña de propaganda, destacando las virtudes democráticas que compartían las repúblicas latinoamericanas. Esto también resultó ser una novedad, pues los Estados Unidos no se habían mostrado hasta entonces particularmente interesados en el sistema

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Esta dependencia solo se rompería durante el gobierno de Velasco, cuando se realizan considerables compras de material bélico a la Unión Soviética.

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político adoptado por las naciones latinoamericanas. Por lo menos en el caso peruano, los temas económicos habían predominado sobre los políticos, en este sentido, en tanto que se mantuviera asegurado el acceso a nuestras materias primas, a Washington le interesaba poco el avance de la democracia. Pero la guerra contra el fascismo tuvo un fuerte componente ideológico y la “lucha por la democracia” constituyó un arma poderosa. Se esperaba que dicha política continuase en tiempos de paz. Al finalizar la Segunda Guerra Mundial, como había sucedido después de la Primera Guerra Mundial, los países latinoamericanos fortalecían su relación con los Estados Unidos al defender, en la Conferencia de San Francisco, la permanencia del sistema interamericano dentro del orden universal de las Naciones Unidas. Por estas razones el Perú veía con altas expectativas el futuro de las relaciones bilaterales después de la guerra. Al igual que el resto de los países de la región, consideraba que debido a su ayuda, sobre todo económica, durante la contienda, sería recompensado no solo económicamente, a través de préstamos y colocando mayores exportaciones, sino también políticamente, y que los esfuerzos por perfeccionar la democracia serían apoyados por el país del norte. Al igual que la mayoría de los países de la región, Perú pronto se desilusionaría al percatarse de que las nuevas responsabilidades de los Estados Unidos en Europa y en Asia significaban que América Latina había perdido la importancia adquirida durante la Segunda Guerra Mundial. La muerte de Roosevelt, en abril de 1945, y la llegada de Harry Truman al poder probaron también tener un impacto negativo para las relaciones hemisféricas. Con Truman, el mensaje pro democracia cambiaría: más importante que la democracia sería el anticomunismo. Solo aquellos | 18 |

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países latinoamericanos que abiertamente se opusieran al comunismo y abrieran sus mercados al capital americano recibirían ayuda económica y militar por parte de los Estados Unidos. En otras palabras, las realidades de la Guerra Fría acabarían con las ilusiones democráticas creadas por la Segunda Guerra Mundial.

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El gobierno de Bustamante

Con la llegada de Bustamante y Rivero al poder, las relaciones Perú-Estados Unidos se mantuvieron amistosas, aunque, es obvio, con el fin de la guerra el contexto había cambiado. La mayor preocupación por parte del Perú era económica: las exportaciones hacia los Estados Unidos habían caído. Además, dado que el apoyo peruano no era ya urgente, Washington abandonó la tolerancia que había mostrado en el asunto de la deuda que el Estado peruano tenía. Se informó a Lima que la atención a cualquier nuevo pedido de préstamo dependería de la solución de este asunto. Por otro lado, se mantuvo la dinámica de las relaciones militares, aunque no todos los pedidos peruanos de armamento fueron satisfechos. En el caso de la presencia militar americana en el Perú, se suscitó un encendido debate sobre el futuro de la base El Pato, en Talara. Los Estados Unidos querían que la cesión fuese permanente, lo cual era problemático para el Perú, especialmente tras un confuso episodio en el que un soldado americano abrió fuego contra nacionales peruanos. Poco después, con Odría, la base sería devuelta al Perú. Estos problemas reflejaban los cambios que habían ocurrido en la posguerra. El Perú seguía firmemente en el bando americano, | 21 |

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pero ya empezaban a mostrarse matices en la relación entre Washington y Lima. Esto quedó claro durante la fundación de la Organización de Estados Americanos, en 1948, cuando Perú promovió la aprobación de una importante resolución de interés norteamericano pero no mostró, posteriormente, entusiasmo por adoptarla. El Perú participó en la Novena Conferencia Internacional de Estados Americanos en Bogotá, la cual culminó en la creación de la Organización de Estados Americanos (OEA). Las bases de la OEA se encontraban en la Conferencia de Chapultepec, convocada en 1945, con el fin de replantear las relaciones interamericanas durante la paz. Luego, en 1947, se había firmado el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR), también llamado Tratado de Río, el cual funcionaba como un pacto de defensa mutua. En esta reunión, en Río de Janeiro, los Estados Unidos propusieron, infructuosamente, la creación de un organismo militar permanente de las Américas (Consejo Militar Interamericano), en el cual, al lado de las potencias del hemisferio (EEUU, Brasil, Argentina y México), Perú, Colombia y Chile también formarían parte del Comando Ejecutivo (Lanús 1984: 161). La OEA fue la culminación de un largo proceso que se inició con la primera conferencia interamericana, en 1889, y que terminó fortaleciéndose con la Segunda Guerra Mundial y la búsqueda, por parte de los Estados Unidos, de unir a las repúblicas americanas contra el fascismo. Ahora bien, el fascismo había sido derrotado y en 1948 la nueva amenaza internacional para los Estados Unidos era, a todas luces, el comunismo. En esta perspectiva, en el Acta Final de Bogotá se encuentra la resolución No. XXXII, sobre la “Preservación y Defensa de la Demo| 22 |

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cracia en América”, elabo...