ART. 45 CE Medio Ambiente PDF

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La preocupación por la protección del medio ambiente es uno de los aspectos más innovadores y característicos de la parte dogmática de la Constitución de 1978. Nuestro texto constitucional pasa a ser así uno de los pioneros en esta materia, siendo además uno de los síntomas del creciente interés por la conservación de los recursos naturales que se va consolidando en nuestra sociedad. Este surgimiento de una fuerte sensibilidad en torno a la ecología ha sido paralelo al deterioro ocasionado sobre nuestro entorno y los desafíos que éste conlleva. De ahí que en la actualidad problemas como el cambio climático o la desaparición de numerosas especies sean algunos de los más serios desafíos que afronta nuestra civilización. El derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona es además una de las más ambiciosas aspiraciones del constituyente. Pocos principios rectores de la política social y económica requerirán un mayor esfuerzo para su realización y serán tan relevantes para el bienestar de las generaciones futuras. Y es que bajo el artículo 45 subyace el derecho de los ciudadanos a gozar de una calidad de vida que sea coherente con la dignidad de la persona reconocida en el artículo 10 de la Constitución. Ambos valores, la dignidad de la persona y calidad de vida, han sido vinculados por la Sentencia del Tribunal Constitucional 102/1995, pues "cada cual tiene el derecho inalienable a habitar en su entorno de acuerdo con sus características culturales". Sólo en ese contexto puede entenderse la importancia del artículo 45 de la Constitución. A. PRECEDENTES La preocupación por el cuidado del medio ambiente no es un hecho desconocido en la historia. Encontramos precedentes del Derecho medioambiental que se remontan a la Antigua Roma. Ya entonces aparece la prohibición de algunas actividades que podían producir daños para la salud pública, tales como la contaminación de las aguas destinadas al consumo de las ciudades. Se crean en ese momento zonas de protección, sistemas de vigilancia y un régimen de sanciones por daños ocasionados por actos ilícitos. En el Derecho romano, los recursos integrantes del concepto actual de medio ambiente tendrán la consideración de bienes comunales, susceptibles de utilización -sin límite- por todos los individuos (res communis ómnium), cuya tutela se circunscribe al "marco de las relaciones de vecindad, o en la medida en que por acciones de los particulares podían producirse daños para la salud pública" (Lozano Cutanda). Esta concepción pasará al Derecho medieval español y así, en las Siete Partidas, código normativo redactado durante el reinado de Alfonso X el Sabio, se dispondrá que "Las cosas que comunalmente pertenecen a todas las criaturas que viven en este mundo son estas: el aire y las aguas de la lluvia y el mar y su ribera, pues cualquier criatura que viva puede usar de cada una de estas cosas según le fuere menester, y por ello todo hombre se puede aprovechar del mar y de su ribera, pescando y navegando y haciendo allí todas las cosas que entendiere que a su provecho serán." (Partida III, Título

XXVIII, Ley III). La protección de la naturaleza se hará efectiva, pues, en tanto en cuanto aparece vinculada a derechos o intereses patrimoniales de los individuos. Por otra parte, la extensión del medio urbano y la aparición de las primeras industrias contaminantes dará lugar a la aprobación de ordenanzas restrictivas de las actividades insalubres en los núcleos de población, pudiendo citar en tal sentido la Real Cédula de Carlos IV, de 15 de noviembre de 1796, que estableció las ¿Reglas sobre la policía de salud pública que se han de observar por la suprema Junta de gobierno de Medicina¿. En la Edad Moderna la preocupación por la creciente deforestación lleva a la Novíssima Recopilacion a desarrollar numerosos preceptos orientados a la preservación de los bosques y pastos. El Derecho de aguas sufre también paulatinas transformaciones. A pesar de que en Castilla se mantiene el régimen de libre explotación en el Reino de Aragón aparecen progresivamente limitaciones de uso derivadas de la mayor necesidad de racionalizar el consumo en las regiones más secas. En el siglo XIX surgen numerosas disposiciones que pretenden armonizar la creciente explotación de los recursos naturales. Si bien la ideología liberal y abstencionista impide hablar todavía de una regulación omnicomprensiva, se aprecia un creciente intervencionismo en todos los campos. En materia de montes las Ordenanzas de Javier de Burgos de 1833 rompen por vez primera con la libertad absoluta de utilización por los propietarios al imponer ciertos límites dirigidos a la conservación de los montes. La legislación hidráulica encuentra su punto de inflexión en la Ley de Aguas de 1866, que demanializa todas las aguas corrientes del país. Sin embargo no es hasta finales del siglo XIX e inicios del XX cuando aparece por vez primera el que hoy conocemos como Derecho medioambiental. Se trata de un Derecho marcadamente internacionalista, basado en gran parte en convenios entre diferentes Estados destinados a proteger algunos recursos concretos como el Convenio de París de 1902 de protección de las aves útiles para la agricultura. Otro hito relevante lo encontramos en el laudo arbitral internacional del conocido como Caso Fundición de Trail, de 11 de marzo de 1941, que concluye que "ningún Estado tiene derecho a usar o permitir el uso de su territorio de tal manera que se causen daños por emisiones en o al territorio de otro Estado". En España un Real Decreto de 16 de noviembre de 1900 castiga "el enturbiamiento e infección de aguas y el aterramiento y ocupación de los cauces con los líquidos procedentes del lavado de minerales o los residuos de las fábricas". La Ley de Parques Nacionales, aprobada el 7 de diciembre de 1916, introducirá por primera vez la figura de los espacios naturales protegidos, definiendo los parques nacionales como "aquellos sitios o parajes excepcionalmente pintorescos, forestales o agrestes del territorio nacional, que el Estado consagra, declarándoles tales, con el exclusivo objeto de favorecer su acceso por vías de comunicación adecuadas, y de respetar y hacer que se respete la belleza natural de sus paisajes, la riqueza de su fauna y de su flora y las particularidades geológicas e hidrológicas que encierren, evitando de este modo con la mayor eficacia todo acto de destrucción, deterioro o desfiguración por la mano del hombre." El punto de inflexión lo encontramos en la aprobación de la Carta de Naciones Unidas en 1945. Si bien ésta no incluye preceptos destinados a la cuestión medioambiental sí que

servirá como marco para el planteamiento de los incipientes problemas que generaba la sobreexplotación de los recursos naturales. Así, en 1949 tuvo lugar la Conferencia de las Naciones Unidas sobre la conservación y utilización de los recursos. En las dos décadas siguientes se elaborarán numerosos Tratados de carácter medioambiental, tales como el conocido como "Convenio de Ramsar", que introduce ya muchas de las técnicas de protección de los recursos naturales que se emplean en la actualidad. Como antecedente de nuestra Constitución es preciso destacar la Conferencia de Estocolmo de 1972, que marca un antes y un después en la protección del entorno natural. Por vez primera un foro internacional reconoce la protección del medio ambiente como una política transversal. La conocida como "Declaración de Estocolmo" proclama que "El hombre tiene el derecho fundamental (...) al disfrute de condiciones de vida adecuadas en un medio de calidad tal que permita llevar una vida digna y gozar de bienestar, y tiene la solemne obligación de proteger y mejorar el medio para las obligaciones futuras". En los meses y años siguientes se crearán el Programa de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente, la Convención de la UNESCO de 1972 para la protección del Patrimonio Cultural y Natural o la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Flora y Fauna Silvestres. Todos ellos aparecen mencionados en distintos momentos del debate de elaboración del artículo 45 de la Constitución. B. ELABORACIÓN DEL PRECEPTO CONSTITUCIONAL El Anteproyecto Constitucional establecía en su artículo 38.1 que "Todos tienen el derecho a disfrutar y el deber de preservar el medio ambiente. La ley regula los procedimientos para el ejercicio de este derecho". Sería la Comisión Constitucional del Senado la que realizaría los cambios en el texto que llevaron a la redacción actual. El segundo apartado del Anteproyecto obligaba ya a los poderes públicos a velar "por la utilización racional de los recursos naturales, la conservación del paisaje y por la protección y mejora del medio ambiente". El Informe de la Ponencia introducía una enumeración de los recursos a proteger al mencionar los espacios naturales, los montes, el paisaje, la fauna y los recursos naturales renovables. La redacción se reitera en el Dictamen de la Comisión Constitucional del Congreso y es reformada definitivamente en la fase de Comisión en el Senado. El art. 38.3 del Anteproyecto indicaba que "Para los atentados más graves contra el paisaje protegido y el medio ambiente se establecerán por ley sanciones penales y la obligación de reparar el daño producido". De nuevo es la Comisión Constitucional del Senado la que introduce los cambios más relevantes al hacer referencia a la existencia de sanciones administrativas que completan el texto original. C. DERECHO COMPARADO A pesar de su creciente importancia, en 1978 existían muy pocos precedentes de Constituciones que hicieran una referencia a la materia. El más cercano lo encontramos en la Constitución portuguesa de 1976 cuyo artículo 66 es titulado "Del ambiente y la calidad de vida". Su primer apartado establece que "Todos tendrán derecho a un ambiente humano de vida, salubre y ecológicamente equilibrado y el deber de defenderlo". A continuación se enumeran una serie de deberes del Estado entre los que

aparecen prevenir y controlar la contaminación y sus efectos y las formas perjudiciales de erosión; ordenar el espacio territorial de forma tal que resulten paisajes biológicamente equilibrados; crear y desarrollar reservas y parques naturales y de recreo o promover el aprovechamiento racional de los recursos naturales. Algunas de estas fórmulas servirán de inspiración directa a nuestro artículo 45. Progresivamente se van sucediendo reformas en las Constituciones de nuestro entorno que reflejan la creciente preocupación por el medio ambiente. Así, el artículo 9 de la Constitución de la República Italiana de 1947 fija que "La República (...) salvaguardará el paisaje y el patrimonio histórico y artístico de la Nación". En la vigente Ley Fundamental de Bonn el art. 21 indica que "El Estado protegerá, teniendo en cuenta su responsabilidad con las generaciones futuras, dentro del marco del orden constitucional, los fundamentos naturales de la vida a través de la legislación y, de acuerdo con la ley y el derecho, por medio de los poderes ejecutivo y judicial". El artículo 15 establece que "Con fines de socialización, el suelo, los recursos naturales y los medios de producción pueden ser situados bajo un régimen de propiedad colectiva o de otras formas de gestión colectiva por una ley que fije el modo y el monto de la indemnización". Por último debemos referirnos a la importancia que en estos momentos tiene la protección del entorno natural en los Tratados constitutivos de la Unión Europea. Éstos no contenían en su redacción original ninguna mención al medio ambiente, por lo que tuvo que ser la jurisprudencia del Tribunal de Justicia la que reconociera que éste era un objetivo implícito de la Comunidad (STJCE sobre Directiva para la eliminación de residuos; STJCE sobre Directiva de industria de óxido de titanio). Actualmente el Tratado de la Unión Europea (TUE) incluye entre sus objetivos en el art. 3 el establecimiento de "un nivel elevado de protección y mejora de la calidad del medio ambiente". En un sentido similar, el art. 11 Tratado de Funcionamiento de la UE (TFUE) señala que "las exigencias de la protección del medio ambiente deberán integrarse en la definición y en la realización de las políticas y acciones de la Unión, en particular con objeto de fomentar un desarrollo sostenible". El TFUE reconoce el medio ambiente como competencia compartida de la Unión en el artículo 4, y posteriormente regula las políticas medioambientales en sus artículos 191 a 193. Entre los objetivos que se enumeran encontramos la conservación, la protección y la mejora de la calidad del medio ambiente; la protección de la salud de las personas; la utilización prudente y racional de los recursos naturales y el fomento de medidas a escala internacional destinadas a hacer frente a los problemas regionales o mundiales del medio ambiente y en particular a luchar contra el cambio climático. Además incluye algunos principios que deben inspirar el conjunto de las técnicas que se deben desarrollar, como el de cautela y de acción preventiva; de corrección de los atentados al medio ambiente, preferentemente en la fuente misma y el principio de quien contamina paga. Debemos recordar la importante STJCE -Gran Sala- de 13 de septiembre de 2005, Comisión de las Comunidades Europeas contra el Consejo de la Unión Europea, que afirma que la armonización penal puede incluirse en el marco de la política ambiental comunitaria. La consecuencia más importante, no obstante, es que en la práctica el Alto Tribunal está estableciendo que las competencias que la UE tiene en relación con el medio

ambiente deben de ser interpretadas de forma amplia con el fin precisamente de incrementar su ámbito de protección. D. EXÉGESIS DEL PRECEPTO 1. CONCEPTO CONSTITUCIONAL DE MEDIO AMBIENTE Es necesario comenzar precisando cómo debe interpretarse la expresión "medio ambiente" en el artículo 45. Se trata de un concepto jurídico parcialmente indeterminado para cuyo análisis podemos apoyarnos en la STC 102/1995. Ésta comienza señalando que el constituyente parte de una concepción amplia del medio ambiente, que incluye no sólo los recursos naturales sino también los elementos artificiales que rodean a la vida humana (FJ 4º). El Tribunal señala que el término "medio ambiente" que se contiene en el artículo 45 debe ser interpretado de forma mucho más amplia que el contenido en el artículo 149.1.23 de la Constitución. Éste, al encontrarse en un precepto que distribuye competencias no puede contar con la misma "vis expansiva", pues ello podría contribuir a vaciar las competencias de las Comunidades Autónomas. La STC 306/2000 ha confirmado que el término "medio ambiente" debe ser interpretado de forma más amplia en el artículo 45 que en el 149. Por otra parte, el medio ambiente constituye "un concepto nacido para reconducir a la unidad los diversos componentes de una realidad en peligro". En efecto, la dimensión y entidad de las agresiones al medio ambiente han provocado una "simétrica actitud defensiva" que en todos los planos jurídicos -constitucional, europeo y universal- se identifica con la palabra "protección", sustrato de una función dirigida no sólo a la conservación de lo existente sino también a su mejoramiento. Y el art. 45 CE, como no podía ser de otra forma, recoge asimismo la preocupación ecológica surgida en las últimas décadas en amplios sectores de opinión. Ello determina que el ordenamiento medioambiental, con la Constitución a la cabeza, tenga una finalidad esencialmente tuitiva "para hacer frente a los fenómenos de degradación y a las amenazas de todo género que pueden comprometer la supervivencia del patrimonio natural, de las especies y, en último término, afectar negativamente a la propia calidad de vida" de las personas (STC 233/2015, con cita de las SSTC 64/1982, de 4 de noviembre y 102/1995, de 26 de junio). 2. ANÁLISIS DE SU NATURALEZA Una cuestión fundamental que ha ocupado a la doctrina y jurisprudencia en España ha sido la naturaleza del reconocimiento al derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado contenido en el artículo 45.1. Por un lado, la ubicación sistemática del artículo no deja dudas de que nos encontramos ante uno de los principios rectores de la política social y económica. Ello significa que la conservación del medio ambiente se convierte en un verdadero fin transversal que inspira la actuación de todas las autoridades. Su reconocimiento, respeto y protección deberán, pues, informar la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos de acuerdo con el artículo 53.3 de la Constitución. La STC 126/2002 señala en este sentido que no cabe escudarse en la falta de competencia para no actuar, pues todas las Administraciones deben adecuar sus políticas a este objetivo. De acuerdo con esta Sentencia la protección del medio ambiente es un deber finalista que se proyecta sobre cualquier decisión de índole pública. Algunos autores no

han dudado en afirmar que todo ello se traduce en que la jurisprudencia ha adoptado un principio de "in dubio pro naturaleza" Pero el verdadero debate es el de si el medio ambiente puede o no ser considerado como un auténtico derecho subjetivo. A pesar de que la primera doctrina fue reticente en este sentido se aprecia en los últimos años una tendencia a reconocer que bajo el artículo 45 subyace el derecho de todos los individuos a desarrollarse en un medio ambiente adecuado susceptible de ser protegido por las vías que establezca el legislador. Se trataría de un derecho de tercera generación que requeriría para su realización plena una actuación específica de los poderes públicos. Como referente internacional podemos acudir a la Constitución de Baviera, que configura su protección del entorno natural como un derecho fundamental al esparcimiento en la naturaleza. Dentro de la jurisprudencia la STC 32/1983, de 28 de abril, parece acercarse a la tesis de que el derecho contenido en el artículo 45 es un derecho subjetivo perfecto de que son titulares todos los españoles y cuyo contenido viene determinado en gran parte por el desarrollo legislativo que exista en cada momento. Para perfeccionar este derecho se crean diversos cauces de defensa que pueden ejercitar todos los individuos. Además de los cauces de información pública y de la acción popular que se reconocen genéricamente, la legislación medioambiental ha desarrollado enormemente las técnicas de participación pública. Ha sido esencial en este sentido la aprobación de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente. Si bien la trataremos con posterioridad podemos adelantar que su aparición ha contribuido enormemente a la tesis de que el artículo 45 reconoce un derecho subjetivo real y perfecto. Otro elemento que debe ser tenido en cuenta al analizar la naturaleza del artículo 45 ha sido la tendencia de la jurisprudencia a vincular el derecho al medio ambiente con el derecho a la intimidad y a la integridad física y moral. De esta forma se dota a los derechos medioambientales de las más enérgicas vías de protección que reconoce nuestro ordenamiento. La STEDH López Ostra c. España, de 9 de diciembre de 1994, resuelve que la inmisión de malos olores es contraria al derecho a la inviolabilidad del domicilio reconocido en el artículo 8.1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos. Esta Sentencia abre el camino a una larga serie de resoluciones españolas e internacionales que concluirán que el disfrute de un medio ambiente adecuado tiene innegables repercusiones en el derecho a la intimidad y a la integridad física y moral. Podemos en ese sentido destacar las SSTEDH Guerra c. Italia o Hatton c. Reino Unido. La STC 119/2001 da la razón al demandante de amparo al indicar que unos niveles de ruido excesivos pueden conculcar el artículo 15 de la Constitución. La misma idea subyace en la más reciente STC 150/2011, en la que el Alto Tribunal puntualiza que la degradación medioambiental podrá ser contraria al art. 45 CE, si bien sólo serán materia de recurso de amparo aquellas actuaciones -u omisiones- que se traduzcan en la lesión de un derecho fundamental, pues el precepto constitucional citado no enuncia un derecho de tal naturaleza. E. RÉGIMEN COMPETENCIAL

El art. 149.1.23ª establece que el Estad...