Cap. 16 - Il sistema giudiziario PDF

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Riassunto del capitolo n. 16...

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Cap. XVI – Il sistema giudiziario 1. LA GIURISDIZIONE E IL COSTITUZIONALISMO LIBERALDEMOCRATICO

Per garantire l’armonia di un gruppo sociale è sempre stata prevista la presenza di giudici (dal latino ius-dicere, affermare il diritto), preposti al compito di garantire l’osservanza delle regole della convivenza sociale. Una moderna concezione della funzione giurisdizionale si è affacciata nel corso del XVI e XVII secolo, l’unificazione di Francia, Inghilterra e Spagna portò alla concentrazione del potere di governo nelle mani del monarca, e al tentativo di costruire un’unica giurisdizione (iursdictio). Ruolo importante ebbero gli organi di vertice che affiancavano il re e la diffusione sul territorio di corti permanenti controllate dal monarca stesso. Tale sviluppo pose il problema di limitare il problema del re e garantire i diritti inviolabili degli individui attraverso il rafforzamento dell’indipendenza e della terzietà dei giudici. In Inghilterra a partire dell0Act of Settlement venne stabilita la garanzia dell’inamovibilità dei giudici, le cui cariche divennero stabili (formula “quam diu se bene gesserint”, fintanto che si fossero comportati rettamente). La possibilità per il sovrano di rimuoverli era prevista in caso di violazione dei doveri di ufficio. Formula poi ripresa dalla Costituzione degli Stati Uniti, che parla di inamovibilità during good behavior. Anche in Francia la Costituzione del 1791 stabilì che i giudici potessero essere destituiti “solo per prevaricazione debitamente giudicata”. Risalgono a questo periodo le prime teorizzazioni della separazione dei poteri. Secondo Montesquieu, “non vi è libertà quando il potere giudiziario non è separato dal potere legislativo e da quello esecutivo. Se fosse unito al potere legislativo, il potere sulla vita e sulla libertà dei cittadini sarebbe arbitrario; mentre se unito al potere esecutivo, il giudice potrebbe avere la forza di un oppressore. Tali principi trovano affermazione grazie alla diffusione degli ideali di costituzionalismo. L’affermarsi del principio della separazione del potere giudiziario non fece sparire la dipendenza dall’esecutivo. Un esempio fu lo Statuto Albertino, secondo il quale “la giustizia emana dal re ed è amministrata in suo nome dai giudici che esso istituisce”. Lo sviluppo della funzione giurisdizionale prese direzioni diverse negli ordinamenti di common law e negli ordinamenti di civil law. Nei primi si consolidò una selezione di tipo professionale degli appartenenti al potere giudiziario, chiamati a dare vita alla norma giuridica. Nei secondi gli appartenenti al potere giudiziario vennero inseriti tra i funzionari pubblici, organizzati giuridicamente e posti alle dipendenze del governo, secondo un’ottica burocratica. Il problema dell’indipendenza della magistratura (sia esterna, nei confronti degli altri poteri, sia interna, di ciascun magistrato rispetto ai magistrati superiori) si cominciò a porre alla fine dell’Ottocento, per poi riproporsi dopo la Seconda guerra mondiale. Le nuove costituzioni hanno cercato di dare soluzione al problema attraverso organi di “autogoverno”, ai quali affidare i delicati compiti prima rimessi all’esecutivo. Al governo spessa il compito di assicurare i mezzi per l’esercizio dell’attività giudiziaria. Tale assetto contraddistingue gran parte degli ordinamenti dell’Europa continentale. 2.

LA FUNZIONE GIURISDIZIONALE

Una funzione della funzione giurisdizionale deve conciliare due profili: soggettivo (si dà rilievo alla natura del soggetto cui spetta la decisione), e oggettivo (rilievo al carattere oggettivamente giurisdizionale dell’attività svolta). Definizione di funzione giurisdizionale è: funzione diretta all’applicazione della legge, attivata su impulso delle parti, per risolvere un conflitto o una controversia, esercitata ad opera di un soggetto terzo vincolato solo alla legge, nel rispetto del principio del contraddittorio fra le parti, della pubblicità del procedimento e della motivazione delle decisioni. Il giudice deve essere: passivo (non spetta al giudice promuovere l’azione), terzo rispetto alle parti, vincolato solo alla legge (non deve ricevere istruzioni su come giudicare la controversia), contraddittorio (ciascuna parte possa farsi sentire dal giudice in condizioni di parità); la pubblicità del provvedimento è garanzia della sua correttezza, la motivazione consente forme di controllo successive.

A seconda del tipo di giurisdizione, diversi sono nome e ruolo delle parti in causa: processo civile, attore e convenuto; processo penale, pubblico ministero e imputato; processo amministrativo, ricorrente e resistente. La definizione consente di cogliere la differenza della funzione giurisdizionale rispetto: - Funzione legislativa, compito di produrre norme e la cui espressione tipica è la legge; - Funzione esecutivo-amministrativa, compito di dare esecuzione a norme di legge non in posizione di terzietà né con la specifica finalità di risolvere una controversia, bensì con lo scopo di perseguire i pubblici interessi attraverso atti e provvedimenti amministrativi. Sentenza: atto processuale del giudice col quale questi risolve la questione sottoposta alla sua attenzione (ordinanza e decreto atti del giudice che regolano lo sviluppo del procedimento). La definizione consente inoltre: i) di includere attività che hanno natura giurisdizionale ma sono svolte da organi amministrativi (funzioni contenziose attribuite ad autorità indipendenti) o da organi appartenenti al potere legislativo (verifica dei poteri attribuita a ciascuna camera), e ii) di escludere compiti di natura amministrativa, affidati ad organi giudiziario (volontaria giurisdizione, funzioni di garanzia elettorale). 3.

L’ORGANIZZAZIONE GIUDIZIARIA. LA GIURISDIZIONE ORDINARIA

L’art. 102 Cost. recita: “la funzione giurisdizionale è esercitata da magistrati ordinari istituiti e regolati dalle norme sull’ordinamento giudiziario”. I giudici ordinari hanno giurisdizione generale in materia civile e penale. L’organizzazione della giustizia ordinaria ha una dimensione orizzontale, di diffusione sul territorio attraverso i distretti giudiziari, e verticale, interna a ogni singolo ufficio giudiziario (giudici di primo e di secondo grado). Al vertice vi è la Corte di cassazione, con sede a Roma. La giurisdizione ordinaria si articola in 26 distretti giudiziari, i quali fanno capo ad altrettante corti d’appello. Per cause in materia civile sono previsti: - Giudice di pace: competenza limitata a cause “minori”, giudice monocratico; le sentenze si impugnano presso il tribunale; - Tribunale: può decidere in composizione monocratica o collegiale (tre giudici), le sue sentenze si impugnano presso la corte d’appello; - Corte d’appello: giudice collegiale di secondo grado; Per cause in materia penale sono previsti: - Giudice di pace: reati minori, decisioni appellabili presso il tribunale; - Tribunale: composizione monocratica o collegiale, decisioni appellabili presso la corte d’appello; - Corte d’appello: giudice collegiale di secondo grado. Per i reati più gravi si affianca la corte d’assise, le cui decisioni possono essere appellate presso la corte d’assise d’appello: organi collegiali caratterizzati dal fatto che a fianco di due giudici di carriera, siedono sei giudici popolari. La distribuzione del lavoro tra giudici è attuata in base al criterio della competenza, a seconda della tipologia del caso è previsto che il processo si svolga presso un giudice piuttosto che un altro. La possibilità di ricorso in cassazione si limita alle sole questioni di legittimità: attengono al rispetto della legge e delle norme di procedura che disciplinano lo svolgimento del processo, senza coinvolgere il merito della questione (chi ha torto e chi ha ragione). Funzione fondamentale della Corte di cassazione è di assicurare l’esatta osservanza e l’uniforme interpretazione della legge. Si tratta della funzione nomofilattica: la Corte di cassazione laddove ritenga che il giudice di merito abbia applicato in modo non corretto la legge, può disporre l’annullamento della sentenza, normalmente rinviando ad un altro giudice di merito, così che questi possa ripetere il processo applicando la corretta regola giuridica quale individuata dalla Corte di cassazione. Le sue interpretazioni, massime, costituiscono un precedente dal quale difficilmente si allontanano i giudici che si trovino a sindacare casi analoghi. Accanto ai magistrati con funzioni giudicanti si collocano i magistrati con funzioni requirenti. Questi i magistrati del pubblico ministero, concentrati in uffici istituiti presso i corrispondenti uffici giudicanti:

presso ogni tribunale vi è una procura della Repubblica; presso ogni corte d’appello una procura generale della Repubblica; infine, la procura generale presso la Corte di cassazione. È istituita presso la procura generale della Corte di cassazione la direzione nazionale antimafia e antiterrorismo, diretta da un procuratore nazionale antimafia e antiterrorismo, che assicura il coordinamento delle indagini contro la criminalità organizzata e le organizzazioni terroristiche; è istituita presso la procura del tribunale del capoluogo la direzione distrettuale antimafia. I magistrati requirenti non sono giudici, appartengono allo stesso corpo dei magistrati giudicanti e non è prevista una carriera separata. Loro compito è di perseguire l’interesse generale della giustizia. In particolare, nel campo della giustizia penale, hanno l’obbligo di esercitare l’azione penale e svolgono le indagini sulle notizie di reato per mezzo della polizia giudiziaria. Rappresentano la pubblica accusa: nel processo sono una parte e non partecipano della passività e terzietà propria del giudice. La presenza di una giurisdizione a competenza generale su tutto il territorio è una conquista del costituzionalismo liberale che si fa risalire alla Rivoluzione francese, intesa a superare la miriade di giudici speciali istituiti nell’ancien régime in riferimento allo status della persona da giudicare. La giurisdizione a competenza generale non è che una trasposizione del principio secondo il quale tutti sono uguali davanti alla legge, perciò anche davanti agli uffici che la dichiarano. Per questo l’art. 102.2 Cost. fa divieto di istituire giudici straordinari, creati dopo l’accadimento del fatto da giudicare, o giudici speciali, con competenze ritagliate in base agli interessi in questione. Tale principio si ricollega a quello dell’art. 25 Cost. “nessuno può essere distolto dal giudice naturale precostituito per legge”. Ciò non esclude la possibilità di istituire sezioni specializzate per determinate materie all’interno degli uffici della magistratura ordinaria. 4.

LE GIURISDIZIONI SPECIALI

È la costituzione a prevedere giurisdizioni speciali: - Giurisdizione amministrativa; - Giurisdizione contabile; - Giurisdizione militare. I giudici amministrativi hanno competenza per le controversie che vedono coinvolta la pubblica amministrazione. La loro giurisdizione si estende alla “tutela nei confronti della pubblica amministrazione degli interessi legittimi e, in particolari materie indicate dalla legge, anche dei diritti soggettivi”. Dal 2010 è in vigore un codice del processo amministrativo che raccoglie e sistematizza l’intera disciplina. Nelle materie affidate alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, i tribunali amministrativi si occupano sia della tutela degli interessi legittimi di coloro che fanno ricorso, sia della tutela dei loro diritti soggettivi, con la possibilità di disporre il risarcimento del danno ingiusto eventualmente determinato da responsabilità della pubblica amministrazione. Quanto all’organizzazione territoriale, sono previsti i Tribunali amministrativi regionali (Tar), giudici collegiali competenti in primo grado, sentenze appellabili presso il Consiglio di stato, organo centrale della giustizia amministrativa, con sede in Roma, articolato in sezioni. I giudici contabili hanno giurisdizione riservata in materia di “contabilità pubblica e nelle altre specificate dalla legge”. Oltre a svolgere le funzioni di controllo giudicano sulla responsabilità amministrativa e contabile di Stato, regioni, enti locali. La prima riguarda danni recati all’amministrazione, la seconda il maneggio di pubblico denaro. La Corte dei conti si articola in sezioni giurisdizionali regionali. L’art. 103.3 Cost. recita che “i tribunali militari in tempo di guerra hanno la giurisdizione stabilita dalla legge. In tempo di pace soltanto per i reati militari commessi dagli appartenenti alle Forze armate”. Quindi elemento soggettivo è l’appartenenza ai corpi militari, requisito essenziale perché la giurisdizione possa essere esercitata. Solo in tempo di guerra la legge può stabilire una competenza più generale di tali tribunali. Gli organi giudiziari sono il Tribunale militare in primo grado, ed in secondo la Corte militare d’appello. Sono previsti dalla legislazione ordinaria gli organi della giustizia tributaria. Il compito è la risoluzione delle controversie fra i contribuenti e gli organi, statali, regionali e locali, preposti alla imposizione o riscossione dei “tributi di ogni genere o specie comunque denominati”. Spetta alla Corte di

cassazione dirimere i conflitti di competenza tra i diversi giudici ordinari e i conflitti di giurisdizione tra i giudici ordinari e giudici speciali.

5.

L’AUTONOMIA E L’INDIPENDENZA DELLA MAGISTRATURA

L’art. 104.1 Cost. recita “la magistratura costituisce un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere”, principio rafforzato dall’ulteriore garanzia in base alla quale “i giudici sono soggetti soltanto alla legge” e “i magistrati si distinguono fra loro soltanto per diversità di funzioni”. Si afferma il principio della separazione dei poteri e della necessaria autonomia e indipendenza della magistratura dagli altri poteri dello Stato. Essa trova nell’atto legislativo la sola fonte della sua organizzazione generale e gli stessi limiti dei suoi poteri, “le norme sull’ordinamento giudiziario e su ogni magistratura sono stabilite con legge” (art. 108.1 Cost). È previsto che i magistrati siano nominati solo dopo il superamento di un pubblico concorso che garantisca imparzialità e un grado elevato di selezione tecnica: non sono elettivi né designati da organi politici. La nomina di magistrati onorari, non inseriti nella carriera giudiziaria e non legati da un rapporto di pubblico impiego con lo Stato, è disciplinata dalla legge. Sono magistrati onorari i giudici di pace. È inoltre prevista la possibilità di nominare come consiglieri di cassazione, per “meriti insigni”, professori di università in materie giuridiche e avvocato con più di quindici anni di esperienza. La Costituzione prevede “la partecipazione diretta del popolo all’amministrazione della giustizia”, nei casi e nelle forme regolate dalla legge. Questa partecipazione è prevista all’interno delle corti d’assise e delle corti d’assise d’appello, composte da singoli cittadini in veste di giurati. L’indipendenza dei magistrati è rafforzata dalla garanzia della loro inamovibilità: non possono essere “dispensati o sospesi dal servizio né destinati ad altre sedi o funzioni se non in seguito a decisione del Consiglio superiore della magistratura, adottata o per i motivi e con le garanzie di difesa stabilite dall’ordinamento giudiziario o con il loro consenso” (art. 107.1 Cost.). Tale garanzia esclude la possibilità di interventi del potere esecutivo, i provvedimenti possono essere presi unicamente dal Consiglio superiore della magistratura. Sono ridotte le possibilità di incidenza del ministro della giustizia: esso ha facoltà di promuovere l’azione disciplinare e una competenza generale in materia di organizzazione e funzionamento dei servizi relativi alla giustizia. L’indipendenza della magistratura va considerata sotto profilo esterno ed interno. Con riguardo all’indipendenza esterna il costituente ha voluto garantire notevole autonomia del potere giudiziario da interferenze degli altri poteri. Sotto il profilo dell’indipendenza esterna rilevano i rapporti tra i magistrati all’interno dello stesso ordine giudiziario. Al fine di garantire l’indipendenza interna i magistrati raggiungono il massimo del trattamento economico e del grado di carriera prevalentemente attraverso il criterio dell’anzianità (tutti i giudici terminano la loro carriera con il grado di consigliere di cassazione: anche se esercitassero funzioni di tribunale). Questa scelta ha allentato l’impostazione gerarchica del corpo giudiziario. A giudizio di alcuni avrebbe favorito una minore qualificazione professionale dei magistrati con funzioni superiori. Per ciò sono state istituite periodiche valutazioni di professionalità cui ogni quattro anni ciascun magistrato è sottoposto. Una posizione particolare è quella dei magistrati appartenenti agli uffici del pubblico ministero, che “gode delle garanzie stabilite nei suoi riguardi dalle norme sull’ordinamento giudiziario”. Nell’ambito della magistratura requirente vi è sempre stata una certa articolazione gerarchica, giustificata dagli specifici compiti delle procure: “titolare esclusivo dell’azione penale” è il procuratore della Repubblica, che esercita direttamente oppure assegna ai magistrati del suo ufficio. Le garanzie di dipendenza interna del pubblico ministero “riguardano l’ufficio nel suo complesso e non il singolo magistrato”. La fondamentale garanzia di indipendenza dei magistrati requirenti rappresenta il contraltare della previsione costituzionale dell’obbligatorietà dell’azione penale. L’obbligatorietà significa eguale persecuzione di tutti i reati, da chiunque commessi, di cui il pubblico sia venuto a conoscenza.

Magistrati giudicanti (giudici) e magistrati requirenti (pubblici ministeri), fanno parte di un medesimo corpo e appartengono alla stessa carriera: il passaggio da una funzione all’altra è stata disciplinata in senso più restrittivo (separazione delle funzioni). In base all’art. 98.3 Cost. i magistrati sono una delle categorie per le quali possono essere stabilite con legge limitazioni al diritto d’iscriversi a partiti politici. La Costituzione consente al legislatore ordinario di precludere ai magistrati l’”organico schieramento con una delle parti politiche in gioco”; l’estraneità del magistrato alla politica dei partiti è un valore di particolare rilievo, che mira a salvaguardare l’indipendente esercizio delle sue funzioni. La partecipazione a partiti, se “sistematica e continuativa” è sanzionata dalle norme sulla responsabilità disciplinare dei magistrati. Particolari garanzie di indipendenza sono assicurate agli appartenenti alle giurisdizioni speciali, in considerazione della possibile contiguità con il potere esecutivo. 6.

IL CONSIGLIO SUPERIORE DELLA MAGISTRATURA

Il Consiglio superiore della magistratura è l’organo cui spettano “le assunzioni, le assegnazioni e i trasferimenti, le promozioni e i provvedimenti disciplinari” nei confronti dei magistrati ordinari: è l’organo dal quale dipende tutta la carriera del magistrato. Il Csm ha una composizione mista: a. Tre componenti di diritto: presidente della Repubblica, primo presidente e procuratore generale della Corte di cassazione; b. Componenti elettivi: due terzi eletti da tutti i magistrati ordinari (membri togati); c. Componenti elettivi: un terzo eletti dal Parlamento in seduta comune (membri laici); È la legge a stabilire il numero dei componenti elettivi, la durata in carica (4 anni), il sistema elettorale e le norme di funzionamento dell’organo al quale non si può essere immediatamente rieletti. La presidenza è affidata al capo dello Stato, ha una funzione di garanzia dell’equilibrato e imparziale svolgimento dei compiti assegnati al Csm. Il Csm elegge, tra i membri eletti del Parlamento, un vicepresidente che esercita le attribuzioni affidategli dalla legge e quelle che il presidente della Repubblica gli delega. La prassi è che il presidente deleghi quasi tutte le sue funzioni. Il Csm opera attraverso commissioni, particolarmente importante è la commissione per il conferimento degli incarichi direttivi e la sezione disciplinare. Il Csm è l’organo cui la costituzione ha attribuito la gestione delle carriere e dello stato giuridico dei magistrati, si occupa dei c...