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Kommunalrecht NRW 

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Gegenstand des sind alle Rechtssätze, die sich mit der Rechtstellung der Kommunen innerhalb des Staates, der Organisation innerhalb der Kommunen sowie der Aufgaben, Instrumente und Finanzen der Kommunen befassen. Nach der Kompetenzverteilungsregel des Art. 70 I GG besitzt der Bund für ein bestimmtes Gebiet nur dann die Gesetzgebungskompetenz, wenn sie ihm durch das Grundgesetz ausdrücklich verliehen worden ist. Da sich weder in Art. 73 GG (ausschließliche Gesetzgebung) noch in Art. 74 GG (konkurrierende Gesetzgebung) eine Zuweisung an den Bund findet, fällt das Kommunalrecht in die Gesetzgebungskompetenz der Länder Rechtsträger im Kommunalrecht sind die Gemeinden (GO NRW), die Kreise (KrO NRW), die Landschaftsverbände (LVerbO) und die kommunalen Zweckverbände (GkG)

Unterscheide:

Bei Trägern der mittelbaren Staatsverwaltung / juristischen Personen des öffentlichen Rechts wird typischerweise unterschieden 

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Körperschaften des öffentlichen Rechts (Gebietskörperschaften und sonstige Körperschaften) = Juristische Personen des öffentlichen Rechts mit Mitgliederstruktur; Beispiele: Gemeinden, Kreise, IHK, Sozialversicherungsträger, Hochschulen Anstalt des öffentlichen Rechts = Organisatorische Zusammenfassung von Verwaltungsbediensteten und Sachmitteln zu einer verselbständigten Verwaltungseinheit, die Benutzer hat (z.B. Rundfunkanstalten) Stiftung des öffentlichen Rechts = Verwaltung eines Zweckgebundenen Vermögens, keine Nutzer, sondern allenfalls Nutznießer (z.B. Stiftung Preußischer Kulturbesitz)

Achtung: Unterscheidung hat nur deskriptive Bedeutung! Entscheidend für Organisation und Struktur der jeweiligen juristischen Person des öffentlichen Rechts ist das jeweilige Errichtungsgesetz. Kein numerus clausus des Verwaltungsorganisationsrechts !

Rechtsstellung der Gemeinden: = Als Gemeinde oder politische Gemeinde (auch Kommune) bezeichnet man Gebietskörperschaften (§ 1 Abs. 2 GO NRW), die im öffentlich-verwaltungsmäßigen Aufbau von Staaten meistens die kleinste räumlich-administrative, also politisch-geographische Verwaltungseinheit darstellen ˪ Eine Gebietskörperschaft ist eine Körperschaft, deren Zuständigkeit und Mitgliedschaft territorial bestimmt sind ˪ Eine Körperschaft ist ein auf Dauer angelegter Zusammenschluss von Personen, der einen überindividuellen Zweck verfolgt und dessen Bestand vom Wechsel der Mitglieder unabhängig ist.[  Größere Gemeinden  Bezeichnung "Stadt" vgl. § 13 II GO NRW  Kommunen werden in kreisangehörige Städte und Gemeinden und in kreisfreie Städte eingeteilt  Kreisangehörige Städte werden in „kleine kreisangehörige Städte“, „mittelgroße kreisangehörige Städte“ und „große kreisangehörige Städte“ unterteilt (Einteilung nach § 4 GO NRW) ˪ Auflistung in der Verordnung zur Bestimmung der Großen kreisangehörigen Städte und der Mittleren kreisangehörigen Städte nach § 4 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen  kreisfreie Städte  ergibt sich aus Größe und/oder Bedeutung  kreisfreie Stadt ist notwendigerweise unterteilt in Bezirke (§§ 35 ff. GO); kreisangehörige Gemeinden

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können von dieser Möglichkeit Gebrauch machen (§ 39 GO)  nötig auf Grund der Größe des zu verwaltenden Gebietes Organe der Gemeinde (§ 23 GemO) 1. Gemeinderat (bzw. Stadtrat) ˪ Vorsitzender des Rates = Bürgermeister § 62 I S.2 GO NRW (in kreisfreien Städten OB § 40 II S.3 GO NRW) 2. Bürgermeister

Beispiel: KÖLN insgesamt 9 Stadtbezirke: 1) 2) 3) 4) 5) 6) 7) 8) 9)

Chorweiler Mülheim Nippes Ehrenfeld Innenstadt Kalk Porz Lindenthal Rodenkirchen

Rechtsstellung der Kreise: 

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Kreise sind Gemeindeverbände und Gebietskörperschaften (§ 1 II KrO NRW). ˪ Ein Gemeindeverband ist in Deutschland der Zusammenschluss von mindestens zwei Gemeinden zu einer Körperschaft des öffentlichen Rechts mit dem Zweck, im Rahmen kommunaler Selbstverwaltung in größerem Umfange öffentliche Aufgaben unter Beibehaltung der Selbstständigkeit der Mitgliedsgemeinden wahrzunehmen Sie nehmen überörtliche Aufgaben wahr (§ 2 I S.1 KrO NRW) ˪ Landkreis und die kreisangehörigen Gemeinden stehen zueinander in einem engen partnerschaftlichen Verhältnis: teilen sich die Erledigung derjenigen Aufgaben, die von einer kreisfreien Stadt allein wahrgenommen werden ˪ Aufgrund der Einwohnerzahl und der damit verbundenen unterschiedlichen Leistungsfähigkeit erledigen größere kreisangehörige Gemeinden zusätzlich Aufgaben, die für kleinere Gemeinden der Kreis wahrnimmt. ˪ Der Kreis nimmt sich also dann einer Aufgabe an, wenn die Leistungsfähigkeit der Gemeinde nicht ausreicht oder ein finanzieller Ausgleich zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Kreis notwendig, aber auch wenn eine einheitliche Erledigung über Gemeindegrenzen hinweg erforderlich ist.

Rechtsstellung der Landschaftsverbände:    

Landschaftsverbände bestehen in NRW in der Tradition der preußischen Provinzialverbände. Insgesamt 2: Landschaftsverband Rheinland & Landschaftsverband Westfalen-Lippe (§ 1 LVerbO) öffentlich-rechtliche Körperschaften mit dem Recht der Selbstverwaltung (§ 2 LVerbO) bestimmte, ihnen durch Gesetz übertragene Aufgaben (§ 5 LVerbO), vor allem auf dem Gebiet des Sozialwesens ˪ Trägerschaft für überörtliche Sozial-, Behinderten- und Jugendhilfe (z. B. Landesjugendamt) ˪ Trägerschaft für bedeutende soziale Einrichtungen, wie z. B. Fach- und insbesondere psychiatrische Krankenhäuser, Förderschulen für behinderte Kinder. ˪ Zuständig für die Kultur- und Denkmalpflege

Rechtsstellung der kommunalen Zweckverbände:    

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Kommunale Zweckverbände sind möglich nach dem Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit – GkG Grundlage ist ein Gesetz und/oder ein öffentlich-rechtlicher Vertrag zur gemeinsamen Erledigung einer bestimmten öffentlichen Aufgabe Zweckverbände sind die bekannteste und häufigste Form interkommunaler Kooperation Mit ihrer Hilfe bewältigen mehrere Gemeinden oder Gemeindeverbände einzelne, von vornherein festgesetzte Aufgaben der öffentlichen Daseinsvorsorge, z. B. der Wasserversorgung, der Abwasserentsorgung, eines Krankenhauses, des öffentlichen Personennahverkehrs, des Rettungsdienstes oder der Feuerwehralarmierung Zwangszusammenschluss möglich §§ 4 I 2.Alt, 13 GkG NRW

Garantie kommunaler Selbstverwaltung (Art. 28 II GG/ Art. 78 I Verf NRW) Art. 28 GG [Verfassung der Länder] (2) „Den Gemeinden muß das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Auch die Gemeindeverbände haben im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereiches nach Maßgabe der Gesetze das Recht der Selbstverwaltung. Die Gewährleistung der Selbstverwaltung umfaßt auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung; zu diesen Grundlagen gehört eine den Gemeinden mit Hebesatzrecht zustehende wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle.“ Art. 78 Verf NRW [Selbstverwaltung der Gemeinden] (1) „Die Gemeinden und Gemeindeverbände sind Gebietskörperschaften mit dem Recht der Selbstverwaltung durch ihre gewählten Organe. […]“

= Die Garantie kommunaler Selbstverwaltung aus Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 78 Abs. 1 Verf NRW gibt Gemeinden (und Gemeindeverbänden) das Recht, Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft selbstverantwortlich zu regeln. Funktion Selbstverwaltung: → Durch die Mitwirkung der Betroffenen sollen deren Sach- und Ortsnähe, Motivation und Einsatzbereitschaft mobilisiert und für eine erfolgreiche Erfüllung von Verwaltungsaufgaben nutzbar gemacht werden. Dadurch kommt es zu einer Vernetzung von Staat und Gesellschaft und zu einer Verbesserung der Mitwirkungsmöglichkeiten im Staat. → Neben die Wahlen auf Bundes- und Landesebene tritt die Teilnahme an den Kommunalwahlen, an den Plebisziten auf kommunaler Ebene und vor allem am politischen Leben auf dieser überschaubaren und in der Regel leichter zugänglichen politischen Ebene. Dieser Aspekt ist vor dem Hintergrund der aktuellen Debatten um eine stärkere Aktivierung des bürgerschaftlichen Mitwirkungspotenzials von großer Bedeutung.

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Art. 28 II S.1 GG kann mit der Kommunalverfassungsbeschwerde durchgesetzt werden Zuständigkeit des BVerfG ergibt sich aus Art. 93 Abs. I Nr. 4b GG, § 13 Nr. 8a BVerfGG und § 91 BVerfGG. Platzierung im 2.Abschnitt „Bund und Länder“ (und nicht im ersten Abschnitt „Die Grundrechte“) verdeutlicht, dass Art. 28 II GG kein Grundrecht ist aber: Prüfungsaufbau parallel zu den Grundrechten

Schema: Kommunalverfassungsbeschwerde (Begründetheit) I.

Gewährleistungsgehalt der Selbstverwaltungsgarantie (Schutzbereich) 1. Persönlicher Gewährleistungsbereichbereich a. Art. 28 II S.1 GG: Gemeinde b. Art. 28 II S.2 GG: Gemeindeverbände 2. SachlicherGewährleistungsbereich „ […] Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft [sind] diejenigen Bedürfnisse und Interessen, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf sie einen spezifischen Bezug haben, die also den Gemeindeeinwohnern gerade als solchen gemeinsam sind, indem sie das Zusammenleben und -wohnen der Menschen in der (politischen) Gemeinde betreffen“ (BVerfGE 79, 127) a. Gebietshoheit b. Organisationshoheit Hoheiten erschöpfen den c. Personalhoheit sachlichen Gehalt kommunaler d. Finanz- und Abgabenhoheit Selbstverwaltung nicht. Diese ist e. Planungshoheit vielmehr offen für neue f. Satzungshoheit Entwicklungen g. Daseinsvorsorge (Aufgabenfindungsrecht) h. Kulturhoheit II. Eingriff = Eine Beschränkung des Rechts auf kommunale Selbstverwaltung ist bei allen belastenden, durch andere Hoheitsträger vorgenommenen Maßnahmen anzunehmen, wenn diese nicht völlig unerheblich sind, d.h. eine gewisse Intensität aufweisen. Eingriffe können also dann gegeben sein, wenn Landesoder Bundesgesetze oder untergesetzliche Normen einen Regelungsgehalt haben, der (auch) die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft oder das Recht der Gemeinden auf eigenverantwortliche Aufgabenerledigung tangiert. 1. Eingriffe in das „ob“ und „wie“ der kommunalen Aufgabenerteilung. 2. Eingriffe durch Aufgabenzuweisung und Aufgabenentziehung III. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung 1. Schranke: „im Rahmen der Gesetze“ – einfacher gesetzesvorbehalt 2. Verfassungsmäßigkeit a. Formelle Verfassungsmäßigkeit b. Materielle Verfassungsmäßigkeit (1) Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung  Eingriffe in den Kernbereich sind stets unzulässig i. Rechtssubjektsgarantie (schützt Gemeinde als Institution) = Geschützt ist die Gemeinde als Institution, d. h. als Gebietskörperschaft. Dieses Recht verbietet die Abschaffung von Gemeinden insgesamt ii. Allzuständigkeit = Schützt vor der Entziehung der Allzuständigkeit als ganzes iii. Eigenverantwortlichkeit = Schützt vor Unterlaufen der Eigenverantwortlichkeit (2) Randbereich der kommunalen Selbstverwaltung (Verhältnismäßigkeitsprüfung)  Eingriffe in den Randbereich können statthaft sein i. Legitimes Ziel ii. Geeignetheit iii. Erforderlichkeit iv. Angemessenheit

Fall 18: "Die Wasserversorgung der Gemeinden" Das Bundesland X will für den Ballungsraum Y, dessen Wasserversorgung in dem niederschlagsarmen Sommer des Jahres 2018 gefährdet erschien, eine zentrale Wasserversorgung in der Rechtsform einer landesunmittelbaren Anstalt errichten. Die vorhandenen kommunalen Wasserwerke sollen von der Wasserversorgungsanstalt übernommen werden. Den im Bereich der zentralen Wasserversorgungsanstalt liegenden Gemeinden soll untersagt werden, eigene Wasserwerke zu unterhalten bzw. neu zu errichten. Die Gemeinde G im Versorgungsbereich der geplanten Anstalt fragt an, ob die Errichtung der Wasserversorgungsanstalt rechtlich bedenkenfrei wäre. A. Anspruch aus Art. 28 II S.1 GG I. Gewährleistungsgehalt der Selbstverwaltungsgarantie (Schutzbereich) 1. Persönlicher Gewährleistungsbereich hier: Gemeinde G ist gem. Art. 28 II S.1 GG vom Gewährleistungsbereich der Selbstverwaltungsgarantie umfasst 2. Sachlicher Gewährleistungsbereich = Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft sind solche, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf sie einen spezifischen Bezug haben und denen gerade als solchen gemeinsam ist, dass sie das Zusammenleben und -wohnen der Menschen in einer Gemeinde betreffen. hier: Wasserversorgung gehört zur Daseinsvorsorge welche typischerweise das Zusammenleben und -wohnen der Menschen in einer Gemeinde betrifft. II. Eingriff = Eine Beschränkung des Rechts auf kommunale Selbstverwaltung ist bei allen belastenden, durch andere Hoheitsträger vorgenommenen Maßnahmen anzunehmen, wenn diese nicht völlig unerheblich sind, d.h. eine gewisse Intensität aufweisen. hier: G wird Aufgabe der Wasserversorgung entzogen III. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung 1. Schranke: „[…] im Rahmen der Gesetze […] hier: Durch gesetzliche Bestimmung eingerichtet worden § 18 LOG NRW 2. Verfassungsmäßigkeit a. Formelle Verfassungsmäßigkeit b. Materielle Verfassungsmäßigkeit (1) Eingriff in den Kernbereich hier: keine Auflösung als Rechtssubjekt oder Entziehung der Allzuständigkeit oder der Eigenverantwortung (2) Eingriff in den Randbereich = Verhältnismäßigkeitsprüfung i. Legitimes Ziel hier: Das Bundesland X will für den Ballungsraum Y, dessen Wasserversorgung in dem niederschlagsarmen Sommer des Jahres 2018 gefährdet erschien, eine zentrale Wasserversorgung in der Rechtsform einer landesunmittelbaren Anstalt errichten ii. Geeignetheit hier: Hochzonung geeignet (Einschätzungsprärogative) iii. Erforderlichkeit hier: Zweckverband wäre gleich geeignet aber milder als die gesamte Auflösung der lokalen Wasserversorgung EE: Die Errichtung der Wasserversorgungsanstalt ist unangemessen und verstößt somit gegen das kommunale Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden nach Art 28 II S.1 GG

Anspruch auf Zulassung zu kommunalen Einrichtungen: § 8 II GO „Alle Einwohner einer Gemeinde sind im Rahmen des geltenden Rechts berechtigt, die öffentlichen Einrichtungen der Gemeinde zu benutzen und verpflichtet, die Lasten zu tragen, die sich aus ihrer Zugehörigkeit zu der Gemeinde ergeben.“ Bsp.: NPD möchte in Stadthalle Veranstaltung abhalten. Die Stadthalle ist auch der Abhaltung von politischen Veranstaltungen gewidmet. Der Antrag wird abgelehnt. Möglicherweise hat die NPD einen Anspruch auf Zulassung nach § 8 II GO NRW Beachte: auch möglich konkludente Widmung 

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Öffentliche Einrichtung ist als Sache oder Sachinbegriff, den die Gemeinde im öffentlichen Interesse unterhält und der durch Widmung der Benutzung durch die Einwohner zugänglich gemacht worden ist, zu verstehen Privatrechtliche Organisation bspw. als „Stadthallen-GmBH“ ist unschädlich – Anspruch richtet sich wiederum gegen die Gemeinde damit diese ihren Einfluss in der betroffenen Organisation dahin geltend macht, dass der Einzelne zugelassen wird.

Fall 19 „Zu viele Autoscooter“ Die Klage hat Aussicht auf Erfolg, wenn sie zulässig und begründet ist A. Zulässigkeit I. Verwaltungsrechtsweg 1. Aufdrängende SZ 2. § 40 I S.1 VwGO a) Öffentlich-rechtliche Streitigkeit Hier: § 8 II GO NRW kommt in Betracht- Dafür müsste eine öffentliche Einrichtung vorliegen = Öffentliche Einrichtung ist als Sache oder Sachinbegriff, den die Gemeinde im öffentlichen Interesse unterhält und der durch Widmung der Benutzung durch die Einwohner zugänglich gemacht worden ist, zu verstehen Hier: zwar keine ausdrückliche Widmung des Grundstücks aber Indizien für eine konkludente Widmung: Einrichtung dient der Abhaltung von Volksfesten – öffentlicher Zweck; Zulassungspraxis; Gebühren; Finanzielle Lasten werden von Gemeinde getragen b) Nichtverfassungsrechtlicher Art c) Keine Abdrängende Sonderzuweisung II. Statthafte Klageart Hier: VK nach § 42 I 2.Fall VwGO III. Klagebefugnis = Demnach müsste der Kläger möglicherweise in subjektiv-öffentlichen Rechten verletzt sein. Dies ist dann der Fall, wenn er durch die Ablehnung des von ihm begehrten VA in seinem Recht verletzt ist. Hier: es kann nicht ausgeschlossen werden, dass S möglicherweise einen Anspruch aus § 8 II GO hat IV. Klagegegner Hier: Stadt X V. Klagefrist Hier: Klage erfolgte laut SV fristgerecht VI. Vorverfahren Hier: Ein Vorverfahren ist nach § 110 I S.2 JustG NRW entbehrlich VII. Beteiligtenfähigkeit Hier: S nach § 61 Nr.1 1.Alt. VwGO; die Stadt nach § 61 Nr.1 2.Alt. VwGO VIII. Ordnungsgemäße Klageerhebung 1. Form (+)

2. Kommunales Vertretungsverbot § 32 I S.2 GO iVm § 43 II NRW In den Gemeindeordnungen der Länder ist regelmäßig vorgesehen, dass Gemeinderäte Ansprüche und Interessen eines anderen nicht gegen die Gemeinde geltend machen dürfen, soweit sie nicht als gesetzliche Vertreter handeln (siehe § 32 I S.2 iVm § 43 II GO NRW) Klage nicht unzulässig aber Rechtsanwalt kann zurückgewiesen werden. Grund dafür ist § 3 II BRAO wonach das Recht des Anwalts, in Rechtsangelegenheiten aller Art vor Gerichten, Schiedsgerichten oder Behörden aufzutreten, nur durch ein Bundesgesetz beschränkt werden kann. Landesgesetzliche Regelungen wie § 32 I S.2 GO NRW führen daher nicht zu Unzulässigkeit. In Betracht kommt aber eine Zurückweisung des Rechtsanwalts in entsprechender Anwendung des § 67 II S.3 VwGO und des § 79 III ZPO B.

Begründetheit

„Die Klage ist begründet, soweit die Versagung der Zulassung rechtswidrig war und die Klägerin dadurch in ihren Rechten verletzt ist, also wenn S einen Anspruch auf Erlaß des begehrten Verwaltungsakts hat, § 113 V S.1 VwGO“ I. II.

III.

AGL Hier: § 8 II GO NRW Formelle Rmk. 1. Zuständigkeit 2. Verfahren 3. Form Materielle Rmk. 1. Tatbestandsvoraussetzungen a) Einwohner nach § 21 I GO Hier: S wohnt in der Gemeinde b) Öffentlich-rechtliche Einrichtung Hier: s.o.  ergibt sich aus Widmung c) Einschränkungen „im Rahmen des geltenden Rechts“ Hier: Prioritätsprinzip; Gedanke des „Bekannt und Bewährt“ d) Verstoß gegen Grundrechte? Hier: möglicherweise verstößt dieses Ergebnis gegen Art 12 I GG Aber: Vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls hier Kapazität ist begrenzt

Ergebnis: Die Klage ist zulässig aber nicht begründet DENKBAR: Anspruch auf Benutzung der angrenzenden Grundstücke aber: Keine öffentliche Einrichtung  § 8 II GO NRW (-) DENKBAR: Anspruch auf Widmung des Grundstücks zur öffentlichen Einrichtung aber: § 8 I GO ist nicht dazu bestimmt den Interessen des Einzelnen zu dienen

Anschluss- und Benutzungszwang: § 9 GO Während § 8 Abs. 2 GO NRW die Frage beantwortet, ob ein Anspruch auf Benutzung einer öffentlichen Einrichtung der Gemeinde besteht, begründet der sogenannte Anschluss- und Benutzungszwang die Verpflichtung, öffentliche Einrichtungen der Gemeinde zu benutzen. Ein solcher Anschluss- und Benutzungszwang (A-B-Zwang) ist für bestimmte öffentliche Einrichtungen in § 9 GO NRW (ebenso auf Kreisebene § 7 KrO NRW) vorgesehen. Daneben bestehen spezialgesetzliche Grundlagen für einen A-B-Zwang, z.B. in § 9 Abs. 1 a LAbfG i.V.m. § 17 Abs. 1–3 KrWG (für die Abfallbeseitigung). Nach § 9 S. 1 GO NRW können die Gemeinden bei öffentlichem Bedürfnis durch Satzung für die Grundstücke ihres Gebiets  

den Anschluss an Wasserleitung, Kanalisation und ähnliche der Volksgesundheit dienende Einrichtungen sowie an Einrichtungen zur Versorgung mit Fernwärme (Anschlusszwang) und die Benutzung dieser Einrichtungen und der Schlachthöfe (Benutzungszwang) vorschreiben.

Der A-B-Zwang begründet das Gebot, die öffentliche Einrichtung zu benutzen, und das Verbot, eigene Anlagen oder Anlagen eines Dritten zu benutzen.

Fall 20: „Das neue Heizwerk“ Rechtmäßigkeit der Satzung I. II. III.

Rechtmäßigkeit der Satzungsbefugnis Hier: § 9 GO NRW ist rechtmäßig Formelle Rmk. (+) Materielle Rmk. 1. TB-Voraussetzungen des § 9 GO NRW a. Einrichtung iSd § 9 S.1 GO NRW Hier: Fernheizwerk ausdrücklich in der Aufzählung des § 9 S.1 GO NRW genannt b. Öffentliches Bedürfnis c.  nach hM: öffentliches Bedürfnis ist unbestimmter Rechtsbegriff mit uneingeschränkter gerichtlicher Kontrolle d. = Ein öffentliches Bedürfnis ist immer dann gegeben, wenn vernünftige Gründe des Gemeinwohls für den A-B-Zwang sprechen, sodass nach objektiven Maßstäben das Wohl der Gemeindeeinwohner gefördert wird. e. Hier: Das öffentliche Bedürfnis könnte sich hier a...