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Zusammenfassung Polizei- und Ordnungsrecht NRW...

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Polizei- und Ordnungsrecht Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit Individualrechtsgüter - Leben, Gesundheit, Freiheit der Fortbewegung, Eigentum, vermögenswerte Rechte, allgemeines Persönlichkeitsrecht kollektive Schutzgüter - Rechtsgüter, deren Schutz mit Rücksicht auf die Allgemeinheit, insb. auf das Leben in der staatlich organisierten Gemeinschaft, geboten ist. Funktionsfähigkeit staatlicher Einrichtungen - Einrichtungen in diesem Sinne sind die Volksvertretungen und die Regierungen, die staatlichen Behörden, einschließlich der Polizei- und Ordnungsbehörden selbst, Selbstverwaltungskörperschaften und öffentliche Anstalten Beachte: sofern der jeweilige Hoheitsträger Störungen seiner Funktionsfähigkeit durch eigene Ordnungsgewalt oder aufgrund eigenen Hausrechts abwehren kann, ist die Zuständigkeit der Ordnungsbehörde nur gegeben, wenn der Hoheitsträger entsprechende Störungen nicht oder nicht rechtzeitig abwehren kann Objektive Rechtsordnung - alle Rechtsnormen, aus denen sich Verhaltenspflichten ergeben - bei drohendem Verstoß gegen Strafrechtsnormen ist nicht die individuelle Strafwürdigkeit des Täters maßgeblich, sondern nur, ob das durch die Norm geschützte Rechtsgut objektiv gefährdet ist Abgrenzung öffentliche und private Sicherheit öffentliches Interesse bei Selbstgefährdung - bei Selbstgefährdung des Adressaten, die Dritte nicht mitgefährdet und im Zustand freier Willensbildung erfolgt, liegt grds. keine Beeinträchtigung der öffentlichen Sicherheit vor - öffentliches Interesse ist gegeben, wenn sich der Betroffene in einer hilflosen Lage oder in einem die freie Willensbestimmung ausschließenden Geisteszustand befindet oder die Tragweite seines Handelns nicht abzusehen vermag - es liegt auch dann ein öffentliches Interesse am Einschreiten der Ordnungsbehörde vor, wenn die Selbstgefährdung unbeteiligte Dritte zu gefährlichen Rettungsaktionen veranlassen könnte - es kann auch dann eine Selbstgefährdung des Adressaten die öffentliche Sicherheit beeinträchtigen, wenn es um besonders hochrangige Grundrechte geht und deshalb staatliche Schutzpflichten ausgelöst werden können Schutz privater Rechte; Vorrang zivilrechtlichen Rechtsschutzes - wenn allein der Schutz privater Rechte im Raum steht, dann Vorrang zivilgerichtlichen Rechtsschutzes, § 1 II PolG (gilt für Ordnungsbehörden entsprechend) - Subsidiarität des ordnungsbehördlichen Eingreifens zu möglichem Zivilrechtsschutz

Schutzgüter der öffentlichen Ordnung 1

Def. „öffentliche Ordnung“ Gesamtheit der ungeschriebenen Regeln, deren Befolgung nach den jeweils herrschenden sozialen und ethischen Anschauungen als unerlässliche Voraussetzung eines geordneten menschlichen Zusammenlebens innerhalb eines bestimmten Gebiets angesehen wird. Fallgruppen: - der Allgemeinheit unzumutbare Formen der öffentlichen sexualbezogenen Darstellung - nicht gemeinverträgliche Nutzung öffentlicher Straßen und Plätze - Beeinträchtigungen des inneren Friedens durch extremistische Manifestation - sonstige Beeinträchtigungen Vorgehen bei der Prüfung 1. ein Schutzgut der öffentlichen Sicherheit ist nicht oder nicht eindeutig betroffen 2. Vorhandensein einer Sozialnorm, die für das Zusammenleben unentbehrlich ist - es muss empirisch feststellbar sein; es können auch obj. Wertmaßstäbe des GG herangezogen werden; möglw. unterschiedliche Anschauungen in unterschiedlichen Gebieten (Stadt-Land) 3. das konkrete Verhalten muss gegen die ermittelte Sozialnorm verstoßen a) die zu beurteilende Handlung muss öffentlich geschehen sein b) Handlung muss geschützte Belange Dritter beeinträchtigen können - Voraussetzung dafür ist, dass sie für Dritte gegen ihren Willen zugänglich oder wahrnehmbar ist (sog. Zumutungsgehalt) - Zumutungsgehalt fehlt, wenn die Handlung von Außenstehenden überhaupt nicht oder lediglich mit ihrem Einverständnis wahrgenommen werden kann

Gefahr, Störung; gesteigerte und subjektive Gefahren Gefahr Definition „Gefahr“: - Sachlage oder ein Verhalten, das bei ungehindertem Ablauf des zu erwartenden Geschehens mit hinreichender Wahrscheinlichkeit in absehbarer Zeit ein Schutzgut der öffentlichen Sicherheit oder die öffentliche Ordnung schädigen wird. - Sachlage oder Verhalten, die bei ungehindertem Ablauf des zu erwartenden Geschehens mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ein polizeilich geschütztes - Rechtsgut schädigen wird. - hat sich die Gefahr bereits realisiert und hält die Verletzung des Schutzgutes noch an (Störung), liegt (erst recht) eine Gefahr vor Schaden - Schaden ist nur eine Beeinträchtigung von einiger Intensität und von bloßer Belästigung zu unterscheiden, d.h. eine Sachlage oder einem Verhalten, das für ein polizeilich geschütztes Rechtsgut zwar nachteilig, abträglich, unangenehm, unerfreulich, lästig ist, aber auch nicht mehr Schädigungswahrscheinlichkeit - Anforderungen, die im Einzelfall an die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts zu stellen sind, müsse aufgrund einer Abwägung zwischen dem Gebot der Gefahrenabwehr bzw. Schadensverhütung einerseits und der möglichsten Vermeidung einer unnötigen Inanspruchnahme Privater andererseits im Wege einer teleologischen 2

Interpretation der Generalklausel unter der Anwendung des Übermaßverbotes bestimmt werden - Abwägung zwischen dem Gebot der Gefahrenabwehr / Schadensverhütung und der möglichsten Vermeidung einer unnötigen Inanspruchnahme Dritter - je größer die drohende Schädigung, desto geringer die Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit - Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit wachsen, wenn die Bedeutung der drohenden Schädigung gering ist -> differenzierter Wahrscheinlichkeitsmaßstab - keine Schädigungswahrscheinlichkeit und damit keine Gefahr des allg. POR besteht beim Risiko, d.h. einem Verhalten oder einer Sachlage, bei der alles gegen die Wahrscheinlichkeit einer Schädigung spricht, diese aber auch nicht völlig auszuschließen ist -> Risikovorsorge - hinreichende Schädigungswahrscheinlichkeit fehlt auch bei einer latenten Gefahr, d.h. einem Zustand, der zwar noch nicht aktuell gefährlich ist, wohl aber zu späterer Zeit oder unter besonderen Voraussetzungen gefährlich werden könnte

Störung Definition „Störung im polizei- und ordnungsrechtlichen Sinne“ - liegt vor, wenn die Minderung oder Beeinträchtigung der von der öffentlichen Sicherheit erfassten Schutzgüter oder die Verletzungen der vom Begriff der öffentlichen Ordnung umfassten sozialen Normen eingetreten ist und wenn von der eingetretenen Sachlage eine in Zukunft wirkende Gefährdung ausgeht - taucht im Landesrecht NRW zwar nicht aus, wird aber als besonders intensive Gefahr mit erfasst

Differenzierungen - konkrete vs. abstrakte Gefahr / Gefahrenvorsorge - nach Schutzgütern bzw. der Qualität der Beeinträchtigung - nach dem Grad der Wahrscheinlichkeit bzw. zeitlicher Nähe Konkrete Gefahr - Fälle, in denen sich er Anlass zum Handeln aus einem konkreten nach Ort und Zeit bestimmten oder bestimmbaren Sachverhalt ergibt, vgl. § 8 I PolG - Einzelmaßnahmen der Polizei- und Ordnungsbehörden sind u.a. nur zulässig bei Vorliegen einer konkreten Gefahr „abstrakte Gefahr“ als Gegenbegriff - ein gedachter abstrakter Sachverhalt, bei dem generell mit hinreichender Wahrscheinlichkeit mit einem Schaden für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung gerechnet werden muss - abstrakte Gefahr bezieht sich nicht auf einen bestimmten Lebenssachverhalt, sondern auf einen verallgemeinerten typischen Fall - ihr ist mit abstrakt generellen Mitteln, d.h. mit dem Erlass von ordnungsbehördlichen Verordnungen zu begegnen, vgl. § 25 1 OBG

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Qualifizierungen der konkreten Gefahr nach der zeitlichen Nähe des (möglichen) Schadenseintritts Gegenwärtige Gefahr - Sachlage, bei der die Einwirkung des schädigenden Ereignisses bereits begonnen hat (Störung) oder bei der diese Einwirkung mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit umgehend bevorsteht - Gefahrenlage, welche zu einem so nahen Zeitpunkt in einen Schaden umschlagen kann, dass der Schadenseintritt nicht ohne Hilfe Dritter abgewehrt werden kann Gefahr im Verzug - gegeben, wenn zur Verhinderung eines Schadens sofort eingegriffen werden muss und ein Abwarten die Effektivität der Gefahrenbekämpfung infrage stellt oder jedenfalls einschränkt - Sachlage, bei der ein Schaden eintreten würde, wenn nicht anstelle der zuständigen Behörde eine andere Behörde tätig wird - Gefahr im Verzug und gegenwärtige Gefahr werden heute überwiegend als inhaltlich gleichbedeutend und in der Praxis gegeneinander austauschbar angesehen - „Gefahr im Verzug“ wird nur bei Vorschriften über die formelle RMK von polizei- und ordnungsrechtlichen VA verwandt -> bei Normen über die Zulässigkeit (zB § 6 OBG, §§ 10 III 2, 42 I 1 PolG), das Verfahren (zB § 28 II Nr. 1 VwVfG) oder bei Vorschriften über die Schriftform (zB § 20 I 2 OBG) nach dem Rang des bedrohten Rechtsguts erhebliche Gefahr (zB iSv § 19 I Nr. 1 OBG) - Gefahr für ein bedeutsames Rechtsgut - Bestand des Staates, Leben, Gesundheit, Freiheit oder nicht unwesentliche Vermögenswerte Gefahr für Leib oder Leben (zB iSv § 35 I Nr. 1 PolG) - Sachlage, bei der eine – nicht nur leichte – KV oder Tod einer Person einzutreten droht dringende Gefahr - es ist umstritten, ob diese Gefahrenart (zB in § 41 III PolG) gleichzusetzen ist mit der gegenwärtigen Gefahr oder der erheblichen Gefahr 1. Ansicht: Gleichsetzung mit erheblicher Gefahr  Verhältnismäßigkeitsgrundsatz  systematische Auslegung von Art. 13 VII GG -> neben dem Begriff dringende Gefahr werden auch die Begriffe Lebensgefahr für einzelne Personen und gemeine Gefahr (drohender Schaden für eine unbestimmte Vielzahl von Personen oder erhebliche Sachwerte und unüberschaubares Gefahrenpotential) verwendet 2. Ansicht: Gleichsetzung mit gegenwärtiger Gefahr  herkömmliche Bedeutung des Begriffs „dringend“

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Tatsache, dass Art. 13 IV, VII GG nicht isoliert den Begriff dringende Gefahr verwenden (wie § 41 III PolG), sondern von „Verhütung dringender Gefahren“ sprechen und damit für eine Auslegung des polizeirechtlichen Begriffs der dringenden Gefahr nicht herangezogen werden können

Anscheinsgefahr – Gefahrenverdacht – Putativgefahr Gemeinsamkeiten der 3 Gefahrenbegriffe - im Nachhinein („ex post“) stellt sich heraus, dass eine Gefahr in Wirklichkeit nicht vorlag bzw. dass auch bei Untätigbleiben ein Schaden für Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit oder die öffentliche Ordnung nicht eingetreten wäre Abgrenzung - Unterscheidung erfolgt danach, wie ein fähiger besonnener und sachkundiger Amtswalter die Sachlage im Zeitpunkt des behördlichen Handelns („ex ante“) beurteilt hätte - Teile der Lit. sprechen in diesem Zusammenhang von einem sog. subjektiven Gefahrenbegriff, der neben dem regelmäßig anzuwendenden (und ausreichenden) objektiven Gefahrenbegriff anzuwenden sei - überwiegend wird jedoch ein eigener subj. Gefahrenbegriff abgelehnt oder jedenfalls für entbehrlich gehalten oder gar nicht erwähnt

Putativ- / Scheingefahr - objektiv lag keine Gefahr vor, aber der Beamte ging sorgfaltswidrig von einer Gefahr aus - nur der handelnde Beamte geht von einer Gefahr oder Störung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung aus - ein normaler („objektivierter“) Durchschnittsbeamter würde in dem jeweiligen Verhalten oder der jeweiligen Sachlage keine Gefahr oder Störung annehmen - keine Gefahr iSd POR, sodass Maßnahmen in diesen Fällen immer materiell rechtswidrig sind - keine Gefahr

Anscheinsgefahr - objektiv lag keine Gefahr vor, aber der Beamte ging bei Anlegung der gebotenen Sorgfalt vertretbar von einer Gefahr aus - nicht nur der handelnde Beamte selbst, sondern auch ein „objektivierter“ Beamter ist davon überzeugt, dass von einer bestimmten Sachlage oder einem bestimmten Verhalten eine Gefahr oder Störung ausgeht - Eingreifen der Polizei- oder Ordnungsbehörden unter den Voraussetzungen der Anscheinsgefahr ist grds. rechtmäßig, sofern nicht andere RMK-Voraussetzungen fehlen - nur auf Primärebene = Gefahr

Gefahrenverdacht - der handelnde Beamte weiß, dass er derzeit noch gar nicht beurteilen kann, ob eine Gefahr wirklich vorliegt - Polizei- oder Ordnungsbehörde verfügt über Anhaltspunkte, die auf eine Gefahr hindeuten

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- ist sich aber bewusst, dass ihre Erkenntnis unvollständig ist und eine Gefahr daher möglicherweise nicht vorliegt - Unwägbarkeiten bei der Einschätzung der Lage können sich auf eine unklare Diagnose des Sachverhalts der auf eine unsichere Prognose des weiteren Geschehensablaufs (oder auf beides) beziehen - teilweise spezialgesetzlich geregelt durch das TB-Merkmal „wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen“ (zB §§ 39 I Nr. 2, 40 I Nr. 1, 3 PolG) - Gefahr, legitimiert aber nur „Gefahrenforschungseingriffe“ Abgrenzung zur Anscheinsgefahr: - bei der Anscheinsgefahr wird das Vorliegen einer Gefahr als sicher angenommen - beim Gefahrenverdacht hält der tatsächlich handelnde Beamte oder zumindest der objektivierte Beamte das Vorliegen einer Gefahr für möglich Abgrenzung vom Verursachungsverdacht - Fälle, in denen Gewissheit über das Vorliegen einer Gefahr oder Störung für Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung besteht, aber Unklarheit über deren Verursachung

Klausurhinweise - bei der Prüfung der formellen RMK eines polizei- oder ordnungsrechtlichen VA kann zunächst offenbleiben, ob überhaupt eine Gefahr vorlag oder nicht - muss man erst iRd materiellen RMK vertiefen - in Fällen, in denen Polizei- oder Ordnungsbehörden aufgrund einer Anscheinsgefahr oder eines Gefahrenverdachts gehandelt haben oder handeln wollen, ergeben sich regelmäßig weitere Probleme bzw. Streitfragen Folgeprobleme bei Anscheinsgefahr und Gefahrenverdacht - unter welchen Voraussetzungen ist der in Anspruch genommene Adressat Anscheinsoder Verdachtsstörer? - unter welchen Voraussetzungen trägt der Anscheins- oder Verdachtsstörer die Kosten der behördlichen Gefahrbeseitigung als „Pflichtiger“ iSv §§ 77 I VwVG bzw. § 20 II VO-VwVG? - kann der Verdachts- oder Anscheinsstörer Entschädigung gem. § 39 I a) OBG (evtl. iVm § 67 PolG) verlangen, wenn er infolge rechtmäßiger Inanspruchnahme einen Schaden erlitten hat? - Probleme der Störereigenschaft sind ebenso wie die Beurteilung der Gefahrenlage und der VHMK der jeweiligen Maßnahme der sog. Primäreben zuzurechnen - Probleme der Entschädigung bzw. Kostentragung werden der sog. Sekundärebene zugerechnet - Primärebene bezieht sich auf den Zeitpunkt, in dem die behördliche Maßnahme ergeht und wo möglichst effektiv die (in Wahrheit nicht bestehende) Gefahrenlage bekämpft werden soll - Sekundärebene bezieht sich auf den Zeitpunkt nach Abschluss der behördlichen Maßnahme, wo feststeht, dass auch bei Untätigbleiben kein Schaden an Schutzgütern der öffentlichen Sicherheit oder der öffentlichen Ordnung eingetreten wäre und wo (in Ruhe) iR einer Wertung entschieden werden kann, ob die in Anspruch genommene Person bzgl. der Kostentragung und Entschädigung einem Störer oder Nichtstörer gleichzustellen ist 6

Folgeproblem, das nur im Zusammenhang mit dem Gefahrenverdacht steht - welche Anforderungen sind iRd VHMK-Grundsatzes zulässig, um festzustellen, ob von einem bestimmten Verhalten oder einer bestimmten Sachlage tatsächlich eine Gefahr oder Störung ausgeht oder nicht? = Gefahrenforschungseingriff

Störer; gefahrenabwehrrechtliche Verantwortlichkeit

Standort der Prüfung im Fallaufbau - überwiegend auf Tatbestandsebene - nach teilweise vertretener Auffassung iRd Ermessens Relevanz der Abgrenzung Störer – Nichtstörer - Störer trägt grds. die Kosten der Gefahrenabwehr (zB als „Pflichtiger“ gem. § 20 II VO-VwVG) - Störer hat grds. keinen Entschädigungsanspruch bei rechtmäßiger Inanspruchnahme - Nichtstörer trägt nie die Kosten der Gefahrenbeseitigung - Nichtstörer hat immer einen Entschädigungsanspruch unter den Voraussetzungen von § 39 I a) OBG (evtl. iVm § 67 PolG) Polizei- / ordnungspflichtige Personen (potenzielle Adressaten von Verfügungen) - natürliche Personen ohne Rücksicht auf Verschulden, Alter, Einsichts- und Verschuldensfähigkeit, Abhängigkeit der Stellung und Tätigkeit - juristische Personen des Privatrechts - nichtrechtsfähige privatrechtliche Vereinigungen, die ein Mindermaß an Organisation aufweisen sowie auf eine gewisse Dauer angelegt sind - juristische Personen des öffentlichen Rechts, insb. Körperschaften nur dann, wenn ihre Inanspruchnahme im konkreten Fall die Funktionsfähigkeit nicht beeinträchtigt

Verhaltensstörer bzw. Handlungshaftung gem. § 17 OBG / § 4 PolG

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Verantwortlichkeit für eigenes Handeln, § 17 I OBG / § 4 I PolG - verhaltensverantwortlich werden Personen, wenn sie selbst durch ihr verhalten die Gefährdung oder Störung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung verursachen, vgl. §§ 17 I OBG / 4 I PolG - regelmäßig liegt das maßgebliche Verhalten in einem Tun - in Einzelfällen kann auch ein Unterlassen die Handlungshaftung begründen, allerdings nur dann, wenn dadurch eine rechtliche Pflicht zum Handeln verletzt wird  rechtliche Pflicht kann zunächst im ÖR einschließlich des Strafrechts wurzeln  nach teil. vertretener Auffassung kann die Handlungspflicht ihre Grundlage auch im Zivilrecht haben  keine Verhaltensverantwortlichkeit durch pflichtwidriges Unterlassen ergibt sich allein aus Art. 14 II für denjenigen, der nur Zustandsstörer ist, oder für denjenigen, der lediglich Inhaber eines Mittels ist zur Gefahrenabwehr Verantwortlichkeit bei Personenmehrheiten - die einzelnen Personenmehrheiten müssen sich das Verhalten ihrer Organe bzw. geschäftsführenden oder vertretungsberechtigten Gesellschafter wie eigenes zurechnen lassen - Organ bzw. Gesellschafter kann dann als Handlungsstörer neben der Gesellschaft in Anspruch genommen werden - die eine juristische Person selbst treffende Polizeipflicht schlägt nicht auf die Vorstandmitglieder persönlich durch - insb. trifft die Verantwortlichkeit für das Verhalten der für eine Gesellschaft tätigen Verrichtungsgehilfen nicht die Vorstandsmitglieder, die Gehilfen im Einzelfall angestellt oder ihnen Weisungen erteilt haben - verantwortlicher Geschäftsherr ist allein die Gesellschaft Zusatzverantwortlichkeit gem. § 17 II, III OBG / § 4 II, III PolG Verhaltensstörer unter 14 Jahren - ist der Verhaltensstörer noch nicht 14 Jahre alt oder ist für ihn zur Besorgung aller Angelegenheiten ein Betreuer bestellt, können Maßnahmen auch gegen die Person gerichtet werden, die zur Aufsicht über sie verpflichtet ist, § 17 II OBG / § 4 II PolG - wegen § 12 I Nr. 1 VwVfG wird ein Va ggü. einem nichtgeschäftsfähigen Verhaltensstörer nur wirksam, wenn er dem gesetzlichen Vertreter bekannt gegeben worden ist (Problem der sorg. passiven Handlungsfähigkeit)

Verrichtungsgehilfe - sofern ein solcher in Ausführung der Verrichtung Verhaltensstörer gem. § 17 I / § 4 I PolG ist, kann auch der Geschäftsherr als Verhaltensverantwortlicher herangezogen werden, § 17 III OBG / § 4 III PolG 8

- dafür wird ein Bestellungsakt zur Verrichtung gefordert; braucht nicht rechtlich wirksam zu sein; es genügt faktisch einverständliches Handeln - Verrichtung kann eine einzelne Arbeit sein; es kann aber auch eine Daueraufgabe sein - Verrichtungsgehilfe muss weisungsabhängig sein - Verrichtungsgehilfe muss in Ausführung der Verrichtung handeln - ausreichend ist, dass der Geschäftskreis, zu welchem der Gehilfe bestellt wurde, die Möglichkeit des Gefahreneintritts signifikant erhöht - Entlastungsmöglichkeit des Geschäftsherrn scheidet aus Folgeproblem: Auswahlermessen - in jedem Falle der Zusatzverantwortlichkeit existieren mind. 2 Störer, sodass die jeweils handelnde Behörde ihr Auswahlermessen pflcihgem. ausüben muss - gilt für die Frage, wer von den beiden Störern zwecks effektiver Gefahrenabwehr herangezogen werden kann (sog. Primärebene) - sofern Polizei- oder Ordnungsbehörden die Gefahr selbst beseitigen, muss die Frage entschieden werden, wer von den mehreren Störern als „Pflichtiger“ in Anspruch genommen wird (sog. Sekundärebene) Subsidiaritätsklausel gem. § 17 IV OBG / § 4 IV PolG - allg. Vorschriften über die Verhaltensverantwortlichkeit gelten nicht, sofern Spezialvorschriften abschließend bestimmen, gegen wen eine Maßnahme der Polizei oder Ordnungsbehörde zu richten ist - als „andere Vorschriften dieses Gesetzes“ kommen zunächst Vorschriften des Po...