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RESUMOSISTEMAS DE PODERGianfranco Pasquino, Curso de Ciência PolíticaEste documento é um texto de apoio gentilmente disponibilizado pelo seu autor, para que possa auxiliar ao estudo dos colegas. É um resumo alargado que pretende facilitar o estudo da disciplina. O autor não pode de forma alguma ser ...

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RESUMO SISTEMAS DE PODER Gianfranco Pasquino, Curso de Ciência Política Este documento é um texto de apoio gentilmente disponibilizado pelo seu autor, para que possa auxiliar ao estudo dos colegas. É um resumo alargado que pretende facilitar o estudo da disciplina. O autor não pode de forma alguma ser responsabilizado por eventuais erros ou lacunas existentes. Este documento não pretende substituir o estudo do(s) manual(ais) adoptados para a disciplina em questão. Autor: Francisco José Alencastre Pestana Funchal 25 de Agosto de 2012

CAPÍTULO 1 Capítulo 1 (Pasquino)

N ATUREZA E EVOLUÇÃO DA CIÊNCIA POLÍTICA

A Ciência Política é o estudo desta actividade segundo o método científico, isto é, de modo a permitir a formulação de teses e de teorias e a permitir a sua verificação e problematização. 1. O estudo científico da política Origens remotas

Delinear a evolução de uma disciplina como a Ciência Política é obra difícil e complexa, por duas ordens de razões: Em primeiro lugar, porque a sua história e a dos seus cultores se entrelaçam irremediavelmente, e de modo fecundo, com as de outras disciplinas como a Filosofia Política, a História das Doutrinas e do Pensamento Político, o Direito Constitucional e, mais recentemente, a Sociologia (sobretudo e obviamente a Sociologia Política). Poder-se-ia até sustentar que, quer pelo seu desenvolvimento cronológico mais que bimilenar, quer pelas variadas competências que exige, se tornou impossível traçar uma história exaustiva da Ciência Política, uma vez que tal tarefa ultrapassa as capacidades de qualquer estudioso. Em segundo lugar, a evolução da Ciência Política dá-se, conjuntamente, por meio da definição/redefinição do objecto de análise e da elaboração de novas técnicas e novos métodos, na busca do máximo «carácter científico», o que quer dizer através do maior número possível de possibilidades de comunicação intersubjectiva dos conhecimentos adquiridos. Assim, quer o objecto (o que é a política), quer o método (o que é a ciência), vão mudando no decurso do tempo, de tal forma que a evolução da disciplina pode, e deve mesmo, ser traçada e analisada precisamente por referência a estas duas modificações [Sartori, 1979], nenhuma das quais definitiva, já que são ambas constantemente susceptíveis de variações e aprofundamentos. A Ciência Política pode, assim, orgulhar-se simultaneamente de raízes profundas num passado longínquo e de origens recentes.

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Elementos Históricos

O problema que se coloca com maior clareza a quem tenta reconstituir a evolução da Ciência Política consiste na identificação de uma data precisa, de uma viragem, de uma passagem reconhecível e reconhecida antes da qual a política fosse estudada por métodos «pré-científicos», e após a qual o método científico tenha prevalecido e se tenha tornado distintivo. Parece muito mais frutuoso sustentar e apresentar uma interpretação da Ciência Política que, na sua especificidade e significação, seja aberta e em parte ecléctica, mas não imperialista. Qualquer tentativa interpretativa de síntese deve sempre referir-se a um manual de história das doutrinas e do pensamento político. No que nos concerne, o percurso a delinear neste contexto diz respeito, antes de mais, ao objecto da Ciência Política, e depois ao seu método. O Poder

Desde o início, o objecto qualificante, se bem que não exclusivo, da análise política foi identificado como o poder. As modalidades de aquisição e de utilização do poder, a sua concentração e a sua distribuição, a sua origem e a legitimidade do seu exercício, e mesmo a sua definição enquanto poder especificamente político permaneceram no centro de toda a análise política de Aristóteles a Maquiavel, de Max Weber aos politólogos contemporâneos [Bany, 1976; Barnes, 1995]. É certo que as técnicas de análise mudaram, por recurso a instrumentos extraídos da Psicologia Política, a uma maior e melhor formalização do próprio conceito, à elaboração de modelos matemáticos de mensuração do poder. Do mesmo modo, os processos de modernização e de diferenciação estrutural impuseram uma mais clara distinção entre o poder político e as outras formas de poder. O Estado

O poder parece ser um fenómeno mais disseminado do que outros, mais geral e mais generalizado, mais difundido e mais distintivo. Todavia, enquanto objecto central da análise política, tem sido frequentemente, em particular nos dois últimos séculos, substituído pelo Estado. Se, nas primeiras análises clássicas, de Maquiavel a Hobbes para sermos mais precisos, o problema residiu em criar a ordem política por meio do controlo do poder no interior de limites bem definidos [Matteucci, 1984], noutros casos a dificuldade consistiu na criação de um Estado pluralista (Locke), democrático (Tocqueville e os federalistas norte-americanos), forte (Hegel e os historicistas alemães), capaz de assegurar um compromisso entre as classes sociais (Kelsen), em condições de decidir em situação de emergência (Schmitt). Desta fase emergem duas tradições de análise distintas. Na primeira tradição, o Direito Constitucional quase não tem lugar, suplantado que é pelas praxes, pelos costumes, pela common law, na segunda, o Direito Constitucional ascende a elemento central e dominante dos processos políticos, arriscando-se a reificar e cristalizar as análises políticas e, por fim, a restringi-las aos limites nacionais. História e realidade

Uma primeira ruptura epistemológica ocorreu, provavelmente, com Maquiavel, quando este fez referência não só à história, mas também à observação directa, declarando em particular que pretendia descrever o mais objectivamente possível a «realidade efectiva». Desde então, muitos estudiosos seguiram Maquiavel utilizando o método da observação: é clássica a análise da democracia na América feita por Tocqueville. Uma vez consolidadas as formações estaduais, os estudiosos continentais decidiram reorientar a sua atenção para as modalidades de formação, mudança e substituição das classes dirigentes. As famosíssimas análises de

Mosca, Pareto e Michels, estudiosos provenientes de disciplinas diversas (respectivamente, do Direito Constitucional, da Economia Política e da Análise das Organizações), representam provavelmente os últimos 2

contributos clássicos que podem ser definidos como pré-científicos, sem que com isto se pretenda desvalorizar a sua importância. A teoria das elites

A teoria das elites, precisamente por causa da sua parcimónia ( Simplicidade) e da sua elegância, descobre um rico e fecundo filão de investigação ainda hoje explorado com proveito. Em seguida, na viragem do século XIX para o século XX, inicia-se no Centro da Europa uma verdadeira e própria revolução científica, cujos desenvolvimentos na Física (Einstein), na Psicanálise (Freud) e na Filosofia analítica e positivista (Wittgenstein e o Círculo de Viena) influenciarão também as Ciências Sociais e a Ciência Política. O grande sociólogo alemão Max Weber participa no movimento de renovação metodológica, sente-se abalado com as suas consequências, experimenta novos métodos, funda o método histórico comparado e a Sociologia «Abrangente», que tem em conta o ponto de vista do actor, e elabora perspectivas de análise originais. Todavia, o fascismo e, de modo especial, o nazismo esmagarão qualquer reflexão política e, nos respectivos contextos, farão recuar décadas todas as Ciências Sociais. A Unificação das Ciências Sociais

Por um lado, regista-se um impulso para a unificação das Ciências Sociais, ou mesmo de todas as «ciências», em torno de um método por todos compartilhado. Assim sendo, a Ciência Política teria perdido a sua autonomia, tão arduamente procurada, em relação às disciplinas mais próximas (a Filosofia Política, a História Política e o Direito Constitucional); da mesma forma, teria perdido a autonomia recentemente conquistada, mas ainda posta em questão, em relação à Economia Política que, na poderosa interpretação marxista, fazia da política uma mera superestrutura. Temos, a inegável manifestação de autonomia do político em experiências tão distantes, mas tão importantes, como o New Deal, o nazismo ou o estalinismo (contra o qual Trotsky que defendia precisamente uma revolução «política»), todas elas carecendo de uma análise especificamente politológica [cujo contributo mais significativo se encontra em Neumann, 1942]. Por outro lado, deu-se a difusão de análises de antropologia política sobre sociedades que podiam ser definidas como sem Estado, mas de modo algum sem política, e sobre cujas especificidades se pode encontrar uma resenha geral em Easton [1959]. O sistema Político

Assim se abria caminho à absoluta necessidade de redefinição do objecto da Ciência Política, que já não podia ser simplesmente o poder, nem o Estado. O poder tinha de ser qualificado de forma muito objectiva com o político e não podia remeter de modo tautológico ( redundante, repetitivo) para o Estado, já que as sociedades sem Estado manifestavam consistente e visivelmente a existência de actividades políticas. Uma actividade de «afectação imperativa de valores a uma sociedade» completamente isenta de ligações com o Estado. Daí a nova análise que tenha em conta a complexidade das interacções entre os componentes do sistema e que saiba descrevê-los e avaliá-los na sua dinâmica e nas suas consequências. Easton afirma que todo e qualquer sistema político é composto por três elementos: a comunidade política, o regime e as autoridades. A comunidade política é composta por todos aqueles que estão sujeitos aos procedimentos, às normas, às regras e às instituições, ou seja, ao regime, do sistema político. A comunidade política é o elemento do sistema que menos muda, salvo casos de secessão ou de anexação, em que um sector da comunidade política passa a dar vida a um outro sistema político (é o caso recente do chamado «divórcio de veludo», ocorrido em 1991 entre a República Checa e a Eslováquia, que pôs fim à comunidade política designada por Checoslováquia), ou em que um sistema político consegue anexar outro. Como já se disse, o regime é o conjunto de procedimentos, normas, regras e instituições do sistema. Um regime pode ter componentes democráticos, autoritários ou totalitários, como veremos nos próximos capítulos.

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Finalmente, as autoridades são os detentores do poder político, aqueles que são autorizados por meio dos procedimentos, das normas, das regras e das instituições a produzir «atribuições imperativas de valores». Em cada sociedade, e ainda que as autoridades tenham sido previamente escolhidas, são-lhes reconhecidos a faculdade, o direito e, por vezes, o próprio poder de decisão e também de escolha dos critérios sobre o modo como será feita a afectação às pessoas, aos grupos e às diversas associações dos recursos produzidos por aquela sociedade e ambicionados pelos seus membros, sejam eles cargos, empregos, recompensas monetárias ou de prestígio ou prestações de previdência ou de assistência. «Imperativas» significa que as autoridades estão em posição de obter o respeito das suas decisões, das afectações de recursos e das atribuições que efectuam e, seja como for, terão a possibilidade de as fazer valer mesmo contra a resistência e a oposição de um ou mais grupos e associações, podendo aplicar-lhes eventuais sanções. As democráticas mudam periodicamente na sequência de procedimentos eleitorais. Os outros tipos de autoridade têm uma duração maior ou menor, mas sempre imprevisível e relacionada com a dificuldade que sentem em estabelecer ou respeitar regras de sucessão mal definidas ou não codificadas. 2. Easton e o behaviourismo político Política sem Estado

Com Easton completa-se um longo discurso sobre o que é a politica e o que é a ciência. A sua resposta é que a política não pode exprimir-se unicamente como poder, quer porque sempre se torna necessário diferenciar as diversas formas de poder, e seguidamente definir com precisão o atributo «político» daquele poder que deve prender a atenção dos cientistas da política, quer porque a política não pode ser nem procurada nem esgotada unicamente na análise do Estado. Quanto ao Estado, ele representa uma forma histórica transitória de organização política, surgida recentemente e que pode desaparecer. Esta é uma afirmação amplamente partilhada no final dos anos 90 e que Easton deduz e formula com mais de 30 anos de avanço, de forma lúcida e previdente. A política existia já antes do nascimento do Estado tal como o conhecemos de há alguns séculos a esta parte [Ruffilli, 19791; a política continuará também a existir quando o Estado for substituído por outras formas de organização política; e, naturalmente, a política existe também a níveis inferiores aos do Estado (em subsistemas como o partidário, o sindical, o dos interesses organizados) e a níveis superiores ao dele (nas relações supranacionais entre Estados, como é o caso da União Europeia, e no plano da política internacional). A afectação de valores

A política é «a afectação imperativa de valores a uma sociedade», o que significa que não existe coincidência necessária e obrigatória entre a actividade política e uma determinada forma de organização. Também existe política nas sociedades sem Estado, no interior das organizações partidárias e sindicais, no âmbito do parlamento, nas relações entre este e o executivo, em todas as sedes de afectação de valores. Para ir mais ao fundo da questão, precisamos de saber quão imperativa é esta modalidade de afectação e quais os valores que são estabelecidos de modo imperativo. O behaviourismo

Amplamente alimentado por elementos da Antropologia e da Sociologia, particularmente no que diz respeito aos conceitos de estrutura e de função, mais atento aos contributos da Cibernética do que aos da Economia, o discurso de Easton busca os elementos que possam tornar a análise da política o mais científica" possível. Neste caminho, dá-se o encontro crucial com o behaviourismo. Nascido e desenvolvido no âmbito da Psicologia, o behaviourismo na política caracteriza-se, por um lado, pela acentuação da necessidade de observar e analisar os comportamentos concretos dos actores políticos - indivíduos, grupos, movimentos e organizações. Por outro, pelo recurso a, e pela elaboração de, técnicas específicas, como sejam as entrevistas, as sondagens de opinião, as

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análises do conteúdo, as simulações e quantificações muito apuradas. Teoria e investigação

Na perspectiva behaviourista, que terá larga difusão especialmente nos Estados Unidos, é missão dessa ciência ter presentes e procurar atingir os seguintes objectivos: a) Pôr em relevo, nos comportamentos políticos, aquelas regularidades que se prestam a ser expressas em generalizações ou teorias com valor explicativo e de previsão; b) Submetê-las a verificação, ou seja, confrontá-las com comportamentos e actividades semelhantes para experimentar a sua capacidade explicativa; c) Elaborar rigorosas técnicas de observação, recolha, registo e interpretação de dados; d) Proceder à quantificação, ou seja, «medir» os fenómenos, tanto quanto possível, a fim de obter maior precisão; e) Manter a distinção entre valores e factos, consciente de que a valoração ética e a explicação empírica implicam dois tipos diversos de proposições, sem que por isso seja negada ao cientista da política a possibilidade de exprimir proposições de ambos os tipos; f) Propor a sistematização dos conhecimentos adquiridos numa estreita interconexão entre a teoria e a investigação («a investigação que não é orientada pela teoria pode ser insignificante e a teoria que não se apoia em dados pode revelar-se improdutiva»); g) Aspirar à ciência pura, já que, por mais importante que seja a aplicação do saber, a compreensão e a interpretação do comportamento político precedem logicamente qualquer esforço aplicativo e fundam-no em bases sólidas; h) Agir no sentido de uma integração das Ciências Sociais, uma vez que «as investigações no campo político apenas podem ignorar as conclusões a que chegam as outras disciplinas correndo o risco de enfraquecer a validade e a generalidade dos seus próprios resultados…» Necessidade de carácter científico

Easton leva até às últimas consequências um processo, iniciado pelos anos 20, de redefinição da política, de afastamento em relação às Ciências Humanas e de aproximação às Ciências Naturais, quase em termos de imitação paradigmática. Poder-se-ia falar de uma verdadeira e própria ruptura epistemológica, na medida em quea aplicação dos princípios fundamentais do behaviourismo parece ir na direcção de um «carácter científico» desconhecido dos anteriores cultores da análise política e, por outro lado, os novos instrumentos e técnicas disponíveis parecem favorecer tal investigação. Com efeito, em muitos cultores da Ciência Política manifesta-se, sem dúvida, uma maior atenção na elaboração das hipóteses, na recolha dos dados, na formulação de explicações; tudo isto corresponde a uma necessidade mais intensa e salutar de aumentar o carácter científico do seu trabalho. No final desta fase, a Ciência Política corre praticamente o risco de perder a sua recém-conquistada autonomia, a especificidade do seu objecto e do seu método, comprimida como está pelas outras disciplinas, particularmente a Political Economy. Finalmente, a política como «actividade de afectação imperativa de valores a uma sociedade» encontra-se na obrigação de indagar acerca de fenómenos cada vez mais espalhados e difusos, quer porque, na sequência do nascimento dos novos Estados resultantes dos processos de descolonização, o número de casos (de sistemas políticos) que podem ser objecto de estudo se amplia consideravelmente, quer porque, na onda do keynesianismo e do welfare, se estende o âmbito de intervenção do Estado na economia e na sociedade civil. 3. A abordagem contemporânea Numa reconstituição sintética do estado dos estudos politológicos pelo final dos anos 50, Gabriel Almond e Bingham Powell apontavam à Ciência Política, especialmente à norte-americana, três defeitos fundamentais.

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Defeitos

Em primeiro lugar, o provincianismo: a análise dos sistemas políticos tinha-se concentrado essencialmente sobre poucos sistemas, todos pertencentes à área europeia e ocidental, que incluíam apenas as grandes democracias (Grã-Bretanha, Estados Unidos, Alemanha e França) e a União Soviética. Em segundo lugar, o carácter meramente descritivo, a maior parte dos estudos limitava-se a descrever as características dos sistemas políticos analisados, sem nenhuma preocupação teórica, sem nenhuma ambição de elaborar hipóteses e generalizações e de submetê-las a uma validação concreta, sem nenhuma tentativa de comparação explícita, consciente, rigorosa. Em terceiro lugar, o formalismo: uma atenção excessiva às variáveis formais, às instituições, às normas e aos procedimentos e, paralelamente, uma falta de atenção ao funcionamento real dos sistemas políticos, às interacções entre estruturas, aos processos, às mudanças. Salvo raríssimas excepções, a Ciência Política dos anos 50 era, por conseguinte, essencialmente euro e americanocêntrica, descritiva e formalista. Para além do formalismo

As críticas de Almond e Powell eram particularmente acertadas no que dizia respeito à Ciência Política americana. Com efeito, a Ciência Política europeia tinha sido sempre menos formalista nos estudos clássicos sobre a classe política e sobre os partidos (de Ostrogorski a Michels), assim como na análise das formas de governo, de Friedrich [1932] a Finer [19491; por outro lado, a sua atenção às estruturas formais, às instituições e aos procedimentos justificava-se por uma especificidade indiscutível do desenvolvimento histórico, pelo menos da Europa Continental, onde o Estado tem um peso muito maior do que nos Estados Unidos, que nasceu como uma sociedade sem passado feudal. A verdade é que o aparecimento na cena política de novos Estados alheios à área de interesses e de influência tradicional da cultura ocidental originou sérios problemas analíticos, tornando simultaneamente possível e obrigatória a elaboração de paradigmas menos etnocêntricos, menos formalistas e menos descritivos. As Instituições