Sumários DUrb 2021- 2º fasc PDF

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Fasciculos do Doutor, contento a materia necessaria para a compreensão necessaria da cadeira lecionada....

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DIREITO DO URBANISMO Licenciatura em Solicitadoria

SUMÁRIOS DESENVOLVIDOS

FASCÍCULO II

Luís Pedroso de Lima Cabral de Oliveira Leiria, 2021 1

O que é então o urbanismo? Em termos muito sintéticos, podemos dizer que se trata simultaneamente de uma disciplina e uma técnica relacionadas com o estudo a regulação, o controlo e o planeamento das cidades no seu sentido mais amplo. Trata-se portanto de um saber que convoca uma grande pluralidade de conhecimentos provindos de diferentes campos. Cabe também ao urbanismo procurar dar resposta a uma pergunta que fascina a todos: em que sentido evoluirão as nossas cidades? O que, de certa maneira, é também procurar saber (e influenciar) o sentido em que evoluirá a nossa maneira de agir, pensar e ver o mundo. Falamos, portanto, da marcha da nossa civilização. É também do urbanismo que se esperam respostas – traduzidas em análises teóricas sustentadas e respostas técnicas eficazes – para algumas das questões mais importantes que atualmente se colocam à cidade. E estas podem ser de vários tipos. Designadamente: Questões que dizem diretamente respeito à

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cidade

Adaptação constante resultante da evolução e crescimento da cidade, sobretudo se for uma cidade antiga;

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Questões relativas ao funcionamento orgânico da cidade: segregação social, divisão de bairros, distribuição espacial de funções;



Problemas derivados do funcionamento físico da cidade: circulação, estacionamento, serviços de limpeza e recolha do lixo; redes de abastecimento,

Questões que dizem respeito à vizinhança da

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etc. Relações com as cidades limítrofes, ou da região – sobretudo hoje, quando se

cidade

considera que as cidades obtêm melhores resultados quando funcionam em rede; 

Relações com os espaços rurais e mesmo residenciais (os chamados dormitórios) que rodeiam a cidade e que em regra são dominados por ela;

Questões que dizem respeito ao meio ambiente

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Aqui chegados, já sabemos que (i) a nossa civilização é, atualmente, uma civilização essencialmente urbana; (ii) as cidades espelham as particularidades dos que as habitam e dinamizam; (iii) as cidades são um organismo vivo; (iv) as cidades da atualidade geram um sem-fim de problemas e desafios a que urge dar resposta e (v) que é desde logo ao urbanismo que cabe procurar dar resposta a essas questões. É então possível afirmar que os fenómenos urbanísticos assumem hoje em dia um papel determinante na sociedade. Ora, como o direito é simultaneamente reflexo e condicionante da realidade social (numa dialética permanente entre estes dois vetores), não podia deixar de se debruçar sobre estas questões. Assim, o direito passou a intervir gradualmente nos domínios das matérias relativas às cidades, no âmbito do urbanismo. Como o faz? Designadamente através dos mecanismos próprios do direito do urbanismo. Tal como explicam Marcelo Rebelo de Sousa e Sofia Galvão: “o Direito vive do homem e para o homem. Desenvolve-se na sociedade que o justifica. A sua vocação é servir um projecto colectivo, que resulta de conflitos e tensões consensualmente ultrapassados ou disciplinados. A sociedade […] nasce de um encontro de forças vivas. Forças que, as mais das vezes, tendem a descobrir mútuos pontos de fricção e espaços de discórdia. Porquê? Porque os indivíduos que compõem essa sociedade são movidos por interesses. Interesses que, interdependentes, supõem relações entre as pessoas e os bens que lhes são indispensáveis à satisfação das mais diversas necessidades. Ora, num mundo de meios escassos, é fácil adivinhar a tensão sempre latente. Pois bem. É o Direito que, neste clima de conflito entre pessoas e interesses, vai ter de intervir. Vai dizer quais as necessidades prioritárias, qual a ordem de afectação dos bens, quais os sujeitos eventualmente merecedores de medidas especiais de protecção. Vai, no fundo, regular a atribuição de um conjunto limitado de bens a um universo tendencialmente ilimitado”1.

Ora, como se aplica isto aos domínios do urbanismo?

1.1.1 Direito, cidades e urbanismo antes do surgimento do direito do urbanismo 1 Sousa, Marcelo Rebelo de & Galvão, Sofia (1994), Introdução ao Estudo do Direito. 3ª ed. Lisboa: Europa-América, p. 193.

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Note-se porém que o direito do urbanismo é uma disciplina extremamente jovem. Quando surgiu, durante o século XIX, a evolução dos fenómenos urbanos tinha já sido intensa ao longo dos séculos. E, naturalmente, parte deles já haviam merecido a atenção do direito. Mas tratavam-se de simples manifestações jurídico-urbanísticas, não de corpo autónomo e coerente de normas e institutos jurídicos como o que hoje associamos ao direito do urbanismo. Quais foram então as razões que justificaram o aparecimento dos primórdios do direito do urbanismo naquela época? Foi nessa altura que se começou a tomar consciência da necessidade de una intervenção corretora da Administração Pública nos aglomerados urbanos de forma a minorar os efeitos gravíssimos que se vinham sentindo em vários deles. Parte significativa das principais cidades debatia-se com os resultados de uma rápida – e muitas vezes anárquica – expansão provocada nomeadamente 

pelo aumento da população, devido a uma gradual queda da mortalidade que se vem acentuando até hoje;

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pelos reflexos perniciosos (todas as épocas acarretam consequências benéficas e nefastas) da chamada revolução industrial.

Era assim necessário repensar as cidades e tornar tão suportável quanto possível a vida de tantos quanto as partilhavam – sobretudo os que pertenciam aos grupos mais desfavorecidos. Foi esse, de acordo com vários autores, o primeiro motor do incremento muito significativo da legislação urbanística que se fez sentir nesta época. Datam desta época os testemunhos muito conhecidos de Friedrich Engels, nomeadamente num livro que marcou muitos pensadores: A situação da classe trabalhadora na Inglaterra (1845)2. Ou vários dos escritos de Charles Dickens, como Tempos difíceis (1854)3”

2 Encontra-se parcialmente disponível on-line uma edição de 2008. O capítulo relativo às grandes cidades da época começa na p. 67. Cf. https://books.google.pt/books?id=arlqGKx65_EC&pg=PA159&dq=a+situa %C3%A7%C3%A3o+da+classe+trabalhadora+na+inglaterra+friedrich+engels+%22as+grandes+cidades%22&hl=ptPT&sa=X&ved=0ahUKEwjHrd2ryK7LAhULVxoKHTXNBf4Q6AEIHjAA#v=onepage&q&f=false (acedido a 6 de março de 2016). 3 Eis um excerto dessa obra: “Havia ruas largas, todas muito semelhantes umas às outras, e ruelas ainda mais semelhantes umas às outras, onde moravam pessoas também semelhantes umas às outras, que saíam e entravam nos mesmos horários, produzindo os mesmos sons nas mesmas calçadas, para fazer o mesmo trabalho, e para quem cada dia era o mesmo de ontem e de amanhã, e cada ano o equivalente do próximo e do anterior”.

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A título meramente exemplificativo, atente-se no seguinte post de 2010 de Michel Goulart da Silva no blogue brasileiro historia ehistoria4:

“Os trabalhadores na revolução industrial Engels estuda em sua obra cidades estruturadas, grandes núcleos industriais que passaram por profundas mudanças urbanas. Segundo Engels, com arevolução industrial, que transformou a sociedade burguesa em seu conjunto, a organização da economia passou das pequenas oficinas caseiras para as grandes indústrias. Antes da introdução das máquinas, a fiação e a tecelagem das matérias-primas tinham lugar na casa do trabalhador. Nessas circunstâncias, as famílias tecelãs viviam em geral nos campos vizinhos às cidades e o que ganhavam assegurava perfeitamente sua existência (ENGELS, 2008, p. 45). Com a introdução do tear mecânico e com outras inovações tecnológicas, os trabalhadores foram agrupados em grandes plantas industriais, paulatinamente diminuindo a quantidade de trabalhadores artesanais. “Tornou-se possível produzir muito mais fio: se antes um tecelão ocupava sempre três fiandeiras, não contava nunca com fio suficiente e tinha de esperar para ser abastecido, agora havia mais fio do que o número dos trabalhadores ocupados podia processar” (ENGELS, 2008, p. 48). Os trabalhadores, diante da instalação de grandes indústrias, se viram obrigados a trabalhar para outras pessoas, vender seu trabalho nas grandes fábricas que surgiam, e onde conseguissem emprego. Segundo Engels (2008, p. 50), “decidiu-se nos principais setores da indústria inglesa a vitória do trabalho mecânico sobre o trabalho manual e toda a sua história recente nos revela como os trabalhadores manuais foram sucessivamente deslocados de suas posições pelas máquinas”. Nesse processo de dinâmica da produção capitalista, em torno à nova indústria centralizam-se os capitais e a produção, ou seja, a indústria centralizou a propriedade em poucas mãos. Essa indústria necessitava de enormes capitais, com os quais criou gigantescos estabelecimentos, arruinando a pequena burguesia artesã e colocando a seu serviço as forças naturais, além de expulsar do mercado os trabalhadores manuais isolados. Uma das consequências desse processo de transformação na organização e divisão do trabalho é a criação de grandes concentrações urbanas. “O grande estabelecimento industrial demanda muitos operários, que trabalham em conjunto numa mesma edificação; eles devem morar próximos e juntos – e, por isso, onde surge uma fábrica de médio porte, logo se ergue uma vila” (ENGELS, 2008, p. 64). Progressivamente, com o surgimento de grandes cidades, “a centralização da propriedade atingiu o mais alto grau. (...) Nelas só existe uma classe rica e uma classe pobre, desaparecendo dia a dia a pequena burguesia” (ENGELS, 2008, p. 65). Na obra de Marx essas questões foram retomadas em outras obras, ainda que de forma mais complexa e como parte de uma discussão teórica mais densa. Em uma das passagens mais conhecidas de O capital, Marx analisa a chamada acumulação primitiva, um processo histórico de acumulação de capital. Na análise elaborada por Marx, mostra-se como os cercamentos de terras concorreram para a expulsão dos camponeses de suas terras e obrigaram-nos a vender a sua força de trabalho. Com isso, formou-se uma massa de trabalhadores desempregados, muitos dos quais se viam obrigados a pedir esmolas ou mesmo roubar para sobreviver. Outro aspecto do processo tem a ver com as leis elaboradas para obrigar esses setores expropriados de suas terras a trabalhar nas manufaturas, sob penas que variam da prisão até a mutilação de partes do corpo. O êxodo rural levou uma grande quantidade de camponeses a migrarem para s áreas empobrecidas das grandes cidades, onde se aglomeravam os trabalhadores (MARX, 1985; THOMPSON, 2004). Esse foi em linhas gerais o processo conhecido como “revolução industrial”, pelo qual passou a Inglaterra no final do século XVIII e início do XIX. Mas, embora seja possível delimitar algumas particularidades do caso inglês, certamente outros países passaram por processos semelhantes. No Brasil, por exemplo, houve desde o final do século XIX uma intensificação no processo de industrialização, principalmente relacionado à produção exportação do café, e que ganhou maior impulso na década de 1930, por meio da intervenção do Estado. No longo prazo, pode-se perceber, outrossim, um intenso processo de urbanização, cujas primeiras manifestações datam de inícios do século XX, com políticas de saúde pública e de deslocamento de populações, e que ganham maior impulso com as políticas de modernização do espaço urbano ( FERNANDES, 1981; IANNI, 1981). Os trabalhadores nas grandes cidades Na obra de Engels, percebe-se que as chamadas “grandes cidades”, principalmente Londres, com seus

4 http://www.historiaehistoria.com.br/materia.cfm?tb=alunos&id=307#_ftn1 (acedido a 6 de março de 2016).

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2,5 milhões de habitantes, considerada então a “capital comercial do mundo”, tem um grande destaque. Nessa cidade, Engels via

em todas as partes, indiferença bárbara e grosseiro egoísmo de um lado e, de outro, miséria indescritível; em todas as partes, a guerra social: a casa de cada um em estado de sítio; por todos os lados, pilhagem recíproca sob a proteção da lei; e tudo isso tão despudorada e abertamente que ficamos assombrados diante das conseqüências das nossas condições sociais (ENGELS, 2008, p. 68-9). Essa situação não ocorria apenas em Londres, mas também em Manchester, Leeds e outras grandes cidades. Nessas cidades, trava-se uma “guerra social”, onde “as armas de combate são o capital, a propriedade direta ou indireta dos meios de subsistência e dos meios de produção, é óbvio que todos os ônus de uma tal situação recaem sobre o pobre” (ENGELS, 2008, p. 69). O desemprego é uma condição permanente entre as populações pobres. “Se tem a sorte de encontrar trabalho, isto é, se a burguesia lhe faz o favor de enriquecer à sua custa, espera-o um salário apenas suficiente para o manter vivo” (ENGELS, 2008, p. 69). Em uma situação de maior desespero, “se não encontrar trabalho e não temer a polícia, pode roubar; pode ainda morrer de fome, caso em que a polícia tomará cuidado para que a morte seja silenciosa para não chocar a burguesia” (ENGELS, 2008, p. 69). Em todas essas grandes cidades podem ser encontrados “bairros de má fama”, onde estão concentrados os trabalhadores. De forma geral, é designada para essa classe “uma área à parte, na qual, longe do olhar das classes mais afortunadas, deve safar-se, bem ou mal, sozinho” (ENGELS, 2008, p. 70). Esses bairros têm “as piores casas na parte mais feia da cidade; quase sempre, uma longa fila de construções de tijolos, de um ou dois andares, eventualmente com porões habitados e em geral dispostas de maneira irregular” (ENGELS, 2008, p. 70). Também, nesses bairros “as ruas não são planas nem calçadas, são sujas, tomadas por detritos vegetais e animais, sem esgoto ou canais de escoamento, cheias de charcos estagnados e fétidos” (ENGELS, 2008, p. 70). Engels descreve com detalhes bastante vivo uma situação bastante lastimável, que passam por uma ventilação precária, espaços desorganizados etc. Desse ambiente, Engels aponta casos noticiados pela imprensa que descrevem situações bastante dramáticas vividas pelas pessoas que moram nessas áreas. Um desses casos trata de dois meninos que “famintos, haviam roubado numa loja um pedaço de carne bovina meio cozida, que devoraram imediatamente” (ENGELS, 2008, p. 74). O juiz, recolhendo mais informações sobre o caso, descobriu que, “viúva de um antigo soldado, que depois servira à polícia, a mãe dos meninos, após a morte do marido, vivia na miséria com os dois filhos” (ENGELS, 2008, p. 74). Descreve-se então a situação de uma família, constituída por seis crianças, que vive “literalmente empilhada” em um cômodo minúsculo, sem móveis, e com pouco que comer. Conforme descreve Engels, “a pobre mãe contou que, no ano anterior, vendera a cama para comprar comida; os lençóis, deixara-os empenhados na mercearia – em suma entregara tudo em troca de pão” (ENGELS, 2008, p. 74). Essa é tão-somente uma situação ilustrativa, havendo alguns trabalhadores em situações um pouco melhores, bem como outros em situações bem piores. Havia, por exemplo, em Londres, cerca de 50 mil pessoas que não tinham onde morar. Os alojamentos pagos estavam “cheios de cama, de alto a baixo: num quarto, quatro, cinco e seis pessoas, quantas caibam e, em cada cama, empilham-se quatro, cinco ou seis pessoas, também quantas caibam – sadias ou doentes, velhos e jovens, homens e mulheres, sóbrios e bêbados, todos misturados” (ENGELS, 2008, p. 75). Os que não têm como pagar esse tipo de alojamento “dormem em qualquer lugar, nas esquinas, sob uma arcada, num canto qualquer onde a polícia ou os proprietários os deixem descansar tranqüilos” (ENGELS, 2008, p. 75). Enfim, não cabe neste espaço detalhar todas as descrições feitas por Engels, mas apenas pontuar questões centrais. Dessa forma, resumidamente, pode-se afirmar que

as grandes cidades são habitadas principalmente por operários, já que, na melhor das hipóteses, há um burguês para dois, muitas vezes três e, em alguns lugares, quatro operários; esses operários nada possuem e vivem de seu salário, que, na maioria dos casos, garante apenas a sobrevivência cotidiana (ENGELS, 2008, p. 115). Suas casas “estão mal localizadas, são mal construídas, malconservadas, mal arejadas, úmidas e insalubres; seus habitantes são confinados num espaço mínimo e, na maior parte dos casos, num único cômodovive uma família

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inteira; o interior das casas é miserável: chega-se mesmo à ausência total dos móveis mais indispensáveis” (ENGELS, 2008, p. 115)”.

Impunha-se uma intervenção do direito de forma a dirimir estes problemas. Ora, qual seria o ramo do direito mais habilitado para o fazer? Desde logo, o direito público. O que é direito público? Para Paulo Ferreira da Cunha, “estamos perante Direito Privado quando a norma em questão regular relações jurídicas entre particulares, ou entre estes e o Estado ou entes públicos, na condição de não estarem a agir dotados de poder soberano, do jus imperii ou imperium. Nos casos restantes, está-se perante o Direito Público: isto é, nas relações entre Estados ou entre o Estado e entes públicos menores, ou entre estes últimos, e nas relações entre quaisquer entidades públicas e os particulares, se tais entidades mantiverem o seu imperium”5.

Não se trata do único critério possível, como é sabido. Geralmente referem-se três alternativas: Critério do interesse

“Direito Público é aquele que serve predominantemente ou essencialmente a prossecução de interesses públicos e Direito Privado é aquele que serve predominantemente

Critério da qualidade dos sujeitos

ou essencialmente a prossecução de interesses privados” “é Público o Direito que regula as situações em que intervenha o Estado ou qualquer ente público e Privado

Critério da posição dos sujeitos

o Direito que regula as situações dos particulares” “Direito Público é aquele que constitui e organiza o Estado e os demais entes públicos e regula a sua actividade como entidades de jus imperii (ou poder de autoridade) ou sujeitas a restrições peculiares e que o Direito Privado é aquele que regula as situações em que os sujeitos estão em posição de paridade”6

O direito público subdivide-se em vários ramos ou ciências: direito constitucional, direito administrativo, direitos processuais e direito internacional público. Deles, o que aqui mais nos interessa é o segundo, o direito administrativo: “Disse um grande jurista que o Direito Constitucional passa, e o Direito Administrativo fica. Descontado o exagero da bela frase, há aí uma verdade: o Direito

5 Cunha, Paulo Ferreira da Cunha (2009), Princípios de Direito. Porto: Res Juridica, p. 219. 6 Sousa e Galvão (1994: 249 e 250).

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Administrativo constitui como que a infraestrutura organizativa sobre que se apoia todo o (mais mutável) Direito Constitucional. Visa sobretudo regular a estrutura e actividade da Administração Pública, quer a do governo agindo no desempenho da função executiva, (porque, como sabemos, ele também legisla, por exemplo – e tal não pode ser Direito Administrativo), quer a dos entes a ele subordinados directamente, quer aos órgãos e agentes das autarquias regionais e locais. Tendo começado sobretudo com a organização e actividade da polícia, exército e finanças, foi-se estendendo o Direito Administrativo a múltiplos sectores à medida que o Estado ia crescendo e abarcando mais domínios e funções de interesse social”7. O crescente desenvolvimento do direito administrativo levou a que, com o passar dos tempos, alguns dos seus ramos se viessem eles próprios a autonomizar: é o caso do direito económico, do direito fiscal… e do direito do urbanismo. Hoje, apesar das preocupações sociais e do direito do urbanismo, o espaço urbano pode ainda ser fortemente segregador…ou não. Em vários sentidos: “A vida nos arredores [banlieue] permite-nos viver com pessoas com cujas opiniões partilhamos ou que são parecidas connosco. Um dos méritos das cid...