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DERECHO ADMINISTRATIVO III

TEMA 7. LOS BIENES DE DOMINIO PÚBLICO El dominio público está constituido por el conjunto de bienes que siendo propiedad de un ente público están afectos a un uso público (plaza o calle), a un servicio público (edificios oficiales) o al fomento de la riqueza nacional (minas). 1.

AFECTACIÓN Y DESAFECTACIÓN AL DOMINIO PÚBLICO

El elemento decisivo para calificar un bien como perteneciente al dominio público es la afectación a alguno de los fines que, según la Ley, determinan la demanialidad. Así, el art. 65 Ley de Patrimonio de las AAPP (LPAP) declara que “La afectación determina la vinculación de los bienes y derechos a un uso general o a un servicio público, y su consiguiente integración en el dominio público”. Ahora bien, la afectación opera de forma muy distinta según se trate del demanio natural o instrumental. Afectación ope legis. En relación con los bienes que conforman el llamado demanio natural (los ríos y sus cauces, los acuíferos subterráneos, la zona marítimo-terrestre, las playas, los recursos mineros…) la afectación se produce directamente ope legis. Es la Ley la que califica estos géneros de bienes como de dominio público, de modo que no hace falta declaración o acto posterior, pues dichos bienes en su conjunto no pueden ser objeto de propiedad privada ni pueden ser bienes patrimoniales de la Administración. Afectación mediante acto formal. Para los bienes que constituyen el demanio artificial, es decir, que son de dominio público en virtud de su destino específico, pero que podrían no serlo si tuvieran otro destino o fueran de propiedad privada, es necesario un acto formal de afectación singular e individualizada para su incorporación al dominio público. Así, el art. 66.1 LPAP establece que, “salvo que la afectación derive de una norma con rango legal, ésta deberá hacerse en virtud de acto expreso por el órgano competente, en el que se indicará el bien o derecho a que se refiera, el fin al que se destina, la circunstancia de quedar aquél integrado en el dominio público y el órgano al que corresponda el ejercicio de las competencias demaniales, incluidas las relativas a su administración, defensa y conservación”. Y, de modo similar, en relación con las Entidades Locales, el art. 81.1 LRBRL estableció que esta afectación tiene lugar mediante la aprobación del correspondiente acto administrativo por el órgano competente, en virtud de un expediente en el que se acrediten su oportunidad y legalidad. En el caso de la Administración General del Estado, la afectación de bienes y derechos tiene lugar mediante Orden del Ministerio de Hacienda, y en el caso de la Administración Local, corresponde al Pleno de la Corporación acordar mediante mayoría absoluta la afectación de bienes (art. 8.2 Reglamento de Bienes de las Entidades Locales). Afectación tácita. La afectación se entenderá implícita como consecuencia de la aprobación de determinados actos administrativos, que presuponen el destino 1

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de un bien público a un uso o servicio público. Tal es el caso de la aprobación por el Consejo de Ministros de programas o planes de actuación general, o proyectos de obras o servicios, cuando de ellos resulte la vinculación de bienes o derechos determinados a fines de uso o servicio público, o la aprobación definitiva de los planes de ordenación urbana y de los proyectos de obras y servicios. También es el caso previsto en el art. 66.2 LPAP de las adquisiciones de bienes y derechos por expropiación forzosa, supuesto en el cual los bienes o derechos adquiridos se entenderán afectados al fin determinante de la declaración de utilidad pública o interés social. Afectación presunta. El ordenamiento prevé, incluso, la posibilidad de que la afectación tenga lugar sin necesidad de acto alguno. Así, el art. 66.2 establece que “La utilización pública, notoria y continuada por la Administración General del Estado o sus organismos públicos de bienes y derechos de su titularidad para un servicio público o para un uso general”.

La desafectación es la operación por la que un bien deja de pertenecer al dominio público. Así, el art. 69.1 LPAP declara que “Los bienes y derechos demaniales perderán esta condición, adquiriendo la de patrimoniales, en los casos en que se produzca su desafectación, por dejar de destinarse al uso general o al servicio público.” Desafectación mediante acto formal. Por lo general, la desafectación requiere un acto expreso, adoptado tras el correspondiente expediente administrativo. Desafectación tácita. Tiene un carácter excepcional pues solo se produce en los supuestos expresamente previstos en la Ley. Por un lado, se produce con ocasión de un acto de deslinde respecto de los bienes públicos sobrantes, que no quedan incluidos en el dominio público. Además, la desafectación tacita puede producirse por hechos concluyentes (por ejemplo, la demolición de un edificio, o actos administrativos que impliquen un cambio de destino). La degradación del dominio público natural.

La mutación demanial es el acto en virtud del cual se efectúa la desafectación de un bien o derecho del Patrimonio del Estado, con simultánea afectación a otro uso general, fin o servicio público de la Administración General del Estado o de los organismos públicos vinculados o dependientes de ella.

2.

UTILIZACIÓN DE LOS BIENES DE DOMINIO PÚBLICO

“Nadie puede, sin título que lo autorice otorgado por la autoridad competente, ocupar bienes de dominio público o utilizarlos en forma que exceda el derecho de uso que, en su caso, corresponde a todos” (art. 84 LPAP). 2

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En la utilización de los bienes de dominio público se considerará: Uso común: se considera uso común de los bienes de dominio público el que corresponde por igual y de forma indistinta a todos los ciudadanos, de modo que el uso por unos no impide el de los demás interesados. Tradicionalmente se diferencia un uso común general y un uso común especial. Uso común general: cuando no concurran circunstancias singulares. El uso común de los bienes de dominio público podrá realizarse libremente (es decir, sin necesidad de título alguno), sin más limitaciones que las derivadas de su naturaleza, lo establecido en los actos de afectación o adscripción, y en las disposiciones que sean de aplicación. Uso común especial: supone la concurrencia de circunstancias tales como la peligrosidad o intensidad del mismo, preferencia en casos de escasez, la obtención de una rentabilidad singular u otras semejantes, que determinan un exceso de utilización sobre el uso que corresponde a todos o un menoscabo de éste. El uso común especial normal de los bienes de dominio público se sujetará a licencia, ajustada a la naturaleza del dominio, a los actos de su afectación y apertura al uso público y a los preceptos de carácter general. Las licencias se otorgarán directamente, salvo si por cualquier circunstancia se limitare el número de las mismas, en cuyo caso lo serán por licitación y, si no fuere posible, porque todos los autorizados hubieren de reunir las mismas condiciones, mediante sorteo. No serán transmisibles las licencias que se refieran a las cualidades personales del sujeto o cuyo número estuviere limitado; y las demás, lo serán o no según se previera en las Ordenanzas. Uso privativo: el constituido por la ocupación de una porción del dominio público, de modo que limite o excluya la utilización por los demás interesados. A diferencia del uso común general, el derecho al uso privativo de bienes de dominio público es un derecho real de naturaleza administrativa. Un derecho real que, con las condiciones que establecen las leyes, es transmisible, gravable y registrable y que generalmente se otorga mediante el pago de un precio público o canon. La adquisición normal del derecho al uso privativo se produce en virtud de un título administrativo que, según establece el art. 78.1 RBEL es la concesión demanial o concesión administrativa de dominio público. En este sentido el art. 86 LPAP establece que: “cuando la ocupación se efectúe únicamente con instalaciones desmontables o bienes muebles, estarán sujetos a autorización o, si la duración del aprovechamiento o uso excede de cuatro años, a concesión. El uso privativo de los bienes de dominio público que determine su ocupación con obras o instalaciones fijas deberá estar amparado por la correspondiente concesión administrativa.” 3

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- REFERENCIA A LAS CONCESIONES DEMANIALES: El otorgamiento de concesiones sobre bienes de dominio público se efectuará en régimen de concurrencia; además el procedimiento para el otorgamiento puede iniciarse de oficio o a instancia de persona interesada, y en este segundo caso la Administración no está obligada en todo caso a convocar licitación. Para decidir sobre el otorgamiento de la concesión o autorización, se atenderá al mayor interés y utilidad pública de la utilización o aprovechamiento solicitado, que se valorarán en función de los criterios especificados en los pliegos de condiciones. En todo caso, debe recordarse que el silencio administrativo tendrá efecto desestimatorio en los procedimientos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público. Las concesiones en ningún caso pueden otorgarse por tiempo indefinido. En la actualidad, el plazo máximo de duración de las concesiones demaniales, incluidas las prórrogas, no podrá exceder de 75 años, salvo que se establezca otro menor en las normas especiales que sean de aplicación. De otro lado, la concesión, en sí misma, es un derecho real que, como tal, es susceptible de cierto tráfico jurídico. Finalmente, las concesiones demaniales se extinguirán, entre otras causas, por rescate de la concesión, previa indemnización, o revocación unilateral de la autorización. En este caso de rescate anticipado de la concesión, el titular será indemnizado del perjuicio material surgido de la extinción anticipada. Uso normal: el que fuere conforme con el destino principal del dominio público a que afecte. Uso anormal: si no fuere conforme con dicho destino.

3.

PROTECCIÓN DE LOS BIENES DE DOMINIO PÚBLICO

Tradicionalmente, la finalidad del régimen especial de protección de los bienes públicos no era otra que defender la titularidad y la posesión pública de los bienes, y con ella su afectación al interés público, frente a la usurpación por los particulares. En la actualidad, el art. 28 LPAP establece, con carácter general, que las Administraciones públicas están obligadas a proteger y defender su patrimonio. A tal fin, protegerán adecuadamente los bienes y derechos que lo integran, procurarán su inscripción registral, y ejercerán las potestades administrativas y acciones judiciales que sean procedentes para ello.  INSTRUMENTOS DE PROTECCIÓN DEL DOMINIO PÚBLICO: 1) Limitaciones a la disponibilidad de los bienes y derechos (art. 30 LPAP): Los bienes y derechos de dominio público o demaniales son inalienables, 4

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imprescriptibles e inembargables. 2) Medidas de protección interna: inventario patrimonial: El art. 32 LPAP establece que “Las Administraciones públicas están obligadas a inventariar los bienes y derechos que integran su patrimonio, haciendo constar, con el suficiente detalle, las menciones necesarias para su identificación y las que resulten precisas para reflejar su situación jurídica y el destino o uso a que están siendo dedicados”. En el caso de las entidades locales, corresponde al Pleno la aprobación del inventario ya formado, y siempre que se renueve la Corporación se efectuará la comprobación del Inventario, con objeto de deslindar las responsabilidades que pudieran derivarse para los miembros salientes y, en su día, para los entrante. El principal efecto de la inclusión de los bienes inmuebles y derechos reales en el inventario consiste en que es suficiente para su inscripción en el Registro de la Propiedad la certificación que, con relación al inventario aprobado por la respectiva Corporación, expida el Secretario, con el visto bueno del Presidente de la Corporación. Y esas certificaciones surten los mismos efectos registrales que una escritura pública. 3) Exteriorización externa de la situación de los bienes: inscripción en los registros públicos: No basta con relacionar los bienes y derechos patrimoniales públicos en los inventarios, sino que es necesario que consten también en los registros públicos que aseguren la debida publicidad erga omnes de la titularidad pública y eviten la consolidación de derechos particulares. Conforme al art. 36 LPAP: “Las Administraciones públicas deben inscribir en los correspondientes registros los bienes y derechos de su patrimonio, ya sean demaniales o patrimoniales, que sean susceptibles de inscripción, así como todos los actos y contratos referidos a ellos que puedan tener acceso a dichos registros. No obstante, la inscripción será potestativa para las Administraciones públicas en el caso de arrendamientos inscribibles conforme a la legislación hipotecaria.” 4) Facultades y prerrogativas administrativas: El art. 41.1 LPAP dice: “Para la defensa de su patrimonio, las Administraciones públicas tendrán las siguientes facultades y prerrogativas: a) Investigar la situación de los bienes y derechos que presumiblemente pertenezcan a su patrimonio (arts. 45 a 49 LPAP): Las Administraciones públicas tienen la facultad de investigar la situación de los bienes y derechos que presumiblemente formen parte de su patrimonio, a fin de determinar la titularidad de los mismos cuando ésta no les conste de modo cierto. La acción investigadora constituye un procedimiento administrativo que puede iniciarse de oficio por la propia Administración o por denuncia de los particulares, siempre que, en este 5

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último caso, los denunciantes anticipen los gastos de la investigación hasta una cuantía máxima moderada. A cambio, los denunciantes tienen derecho a que la Administración justifique el empleo de esos gastos, a la devolución del sobrante y a una indemnización del 10% del valor de tasación de los bienes recuperados, el llamado premio por denuncia o recompensa. b) Deslindar en vía administrativa los inmuebles de su titularidad (arts. 50 a 54 LPAP): Las Administraciones públicas podrán deslindar los bienes inmuebles de su patrimonio de otros pertenecientes a terceros cuando los límites entre ellos sean imprecisos o existan indicios de usurpación. La potestad de deslinde consiste en delimitar mediante las operaciones técnicas necesarias, la finca o bien de que se trate, con el fin de mantenerlo en su integridad dentro del patrimonio público. Así, mientras en el caso de desacuerdo entre sus propietarios, la Administración no tiene que acudir a la jurisdicción ordinaria para que se verifique el deslinde, sino que ella misma mediante un procedimiento administrativo, ejecutivamente, deslinda de modo unilateral el bien. La Administración se convierte en juez y parte, aunque los particulares tienen el derecho a ser oídos en el expediente de deslinde. El deslinde se efectúa mediante procedimiento contradictorio, que puede iniciar la Administración de oficio o por reclamación de los propietarios de terrenos colindantes, siendo en este caso a su costa los gastos generados. Su iniciación requiere que se justifique la existencia de un bien de titularidad pública que necesita ser deslindado. Asimismo, la incoación del procedimiento debe publicarse en el diario oficial que corresponda y se notificará a cuantas personas se conozca ostenten derechos sobre las fincas colindantes que puedan verse afectadas por el deslinde. Una vez iniciado el procedimiento, cualquier interesado puede personarse y aportar los datos, documentos y pruebas que convengan a la defensa de sus derechos. Lo que no es posible es iniciar paralelamente un proceso judicial con el mismo objeto. El deslinde administrativo no tiene efectos respecto a la titularidad dominical. Lo que con el deslinde se hace no es declarar que tal o cual finca es de titularidad pública, sino simplemente comprobar y fijar los lindes de los terrenos que están ya declarados como bienes públicos cuando dichos límites no estuvieran comprobados o fijados. La firmeza de esa declaración dependerá de la firmeza que adquiera el acto de deslinde, que puede ser recurrido por los interesados en vía contencioso-administrativa. c) Recuperar de oficio la posesión indebidamente perdida sobre sus bienes y derechos (art. 55 LPAP): Las Administraciones públicas podrán recuperar por sí mismas la posesión indebidamente perdida sobre los bienes y derechos de su patrimonio. Si los bienes y derechos cuya posesión se trata de recuperar tienen la condición de 6

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demaniales, la potestad de recuperación podrá ejercitarse en cualquier tiempo. Si se trata de bienes y derechos patrimoniales la recuperación de la posesión en vía administrativa requiere que la iniciación del procedimiento haya sido notificada antes de que transcurra el plazo de un año, contado desde el día siguiente al de la usurpación. Pasado dicho plazo, para recuperar la posesión de estos bienes deberán ejercitarse las acciones correspondientes ante los órganos del orden jurisdiccional civil. d) Desahuciar en vía administrativa a los poseedores de los inmuebles demaniales, una vez extinguido el título que amparaba la tenencia” (art. 58 LPAP): Las Administraciones públicas podrán recuperar en vía administrativa la posesión de sus bienes demaniales cuando decaigan o desaparezcan el título, las condiciones o las circunstancias que legitimaban su ocupación por terceros. Por ello, para el ejercicio de la potestad de desahucio será necesaria la previa declaración de extinción o caducidad del título que otorgaba el derecho de utilización de los bienes de dominio público. Esta declaración, así como los pronunciamientos que sean pertinentes en relación con la liquidación de la correspondiente situación posesoria y la determinación de la indemnización que, en su caso, sea procedente, se efectuarán en vía administrativa, previa instrucción del pertinente procedimiento, en el que deberá darse audiencia al interesado. La resolución que recaiga, que será ejecutiva sin perjuicio de los recursos que procedan, se notificará al detentador, y se le requerirá para que desocupe el bien, a cuyo fin se le concederá un plazo no superior a ocho días para que proceda a ello. Si el tenedor no atendiera el requerimiento, se podrá solicitar para el lanzamiento el auxilio de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, o imponer multas coercitivas hasta que se produzca el desalojo.

5) Establecimiento de servidumbres y limitaciones sobre las propiedades colindantes: En materia de aguas continentales, la Ley de Aguas establece servidumbres sobre los predios colindantes con los cauces públicos en favor de terceros usuarios de los bienes del dominio público hidráulico, tales como la servidumbre de uso público de las riberas o márgenes de los ríos, en una zona de 5 metros de anchura para permitir la navegación, pesca, flotación y salvamento, así como las servidumbres de saca agua y abrevadero, de estribo de presa y de parada o partidor, así como las de paso. En materia de dominio público marítimo-terrestre, la Ley de Costas impone varias servidumbres legales y, entre ellas, la servidumbre de tránsito y la servidumbre de acceso al mar. En otros casos, lo que se trata de establecer es limitaciones de usos por parte del titular del predio, limitaciones que reciben denominaciones diversas. Así, en materia de dominio público hidráulico, el T.R Ley de Aguas establece sobre los márgenes una “zona de policía” de 100 metros de anchura, en la cual el uso del suelo y ciertas actividades 7

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están sujetas a autorización administrativa a otorgar por la Administración hidráulica competente. En materia de dominio público marítimo-terrestre, la Ley de Costas impone una “servidumbre de protección” que recae sobre una zona de 100 metros y que, en realidad, comporta la prohibición en esa zona de determinadas actividades.<...