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Anónimo Derecho Financiero y Tributario 3º Grado en Derecho Facultad de Derecho Universidad de las Illes Balears

Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad.

LECCIÓN 2 La distribución del poder financiero en España: Haciendas territoriales SUMARIO: I EL PODER FINANCIERO: SIGNIFICADO Y ESTRUCTURA.- II EL PODER FINANCIERO DEL ESTADO.- III EL PODER FINANCIERO DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS. A) El poder financiero de las Comunidades Autónomas en régimen general. B) El poder financiero de las Comunidades Autónomas en régimen foral: País Vasco y Navarra- IV EL PODER FINANCIERO DE LAS CORPORACIONES LOCALES.- V. EL PODER FINANCIERO DE LA UNIÓN EUROPEA.

I.

EL PODER FINANCIERO: SIGNIFICADO Y ESTRUCTURA

La expresión “poder financiero” –que no aparece recogida en la CE, si bien sí la ha utilizado el Tribunal Constitucional (TC); por todas, STC 13/1992, de 6 de febrero– se refiere al poder para regular los ingresos y gastos públicos por parte de los entes públicos. Se concreta en la titularidad y en el ejercicio de una serie de competencias constitucionales en materia financiera que, en síntesis, se centran en dos vertientes: aprobar los presupuestos y autorizar el gasto público (vertiente presupuestaria) y establecer y regular los recursos financieros necesarios para atender el gasto público (vertiente de ingresos). La distribución del poder financiero en España depende de la organización territorial del Estado, definida, entre otros, en el artículo 137 CE. Así, el poder financiero se atribuye al Estado en sentido estricto, pero también a las CCAA y a las CCLL, aunque la distribución pueda ser desigual. Además, en virtud del artículo 93 CE, precepto que autoriza al Estado español la cesión de competencias a las organizaciones internacionales, se posibilita que la propia Unión Europea (UE) ejerza un poder financiero propio con plenos efectos en España. Por esta razón, puede hablarse de unas “haciendas territoriales”, en la medida en que la distribución del poder financiero en los diferentes territorios del Estado se traduce en la constitución de una Hacienda Pública que gestiona las competencias financieras en el Estado, en las CCAA y en las CCLL, dando lugar, respectivamente, a una Hacienda estatal, autonómica y local (esta última, a su vez, municipal, provincial e insular).

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Grado de Derecho (20426) Derecho Financiero y Tributario. Parte General – Curso académico 2020/2021

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II.

EL PODER FINANCIERO DEL ESTADO

El poder financiero del Estado abarca las siguientes ideas:

La atribución de la potestad originaria tributaria del artículo 133.1 CE pone de manifiesto que la CE ha querido otorgar una preferencia al Estado en la ordenación del sistema tributario español, sin más límites que los que establece la propia CE, en particular, los principios del sistema tributario que recoge en su artículo 31. Por lo demás, dado que según el TC la ordenación de los tributos es considerada como un “sistema” (STC 19/1987, de 17 de febrero), corresponde al Estado no sólo regular sus propios tributos –que conforman el sistema tributario estatal–, sino también el marco general del sistema tributario en toda España. Una manifestación de esta faceta del poder financiero del Estado se plasma en la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (en lo sucesivo, LGT), cuyo objeto, según su artículo 1.1, es establecer los principios y las normas jurídicas generales del sistema tributario español, siendo de aplicación a todas las Administraciones tributarias, sin perjuicio de los regímenes especiales de Concierto y Convenio Económico del País Vasco y Navarra, respectivamente. 2.- Determinar los criterios básicos que informan el sistema tributario de las CCAA. Esta competencia se deriva del artículo 157.3 CE, que remite a una Ley Orgánica la regulación de las competencias financieras de las CCAA. En cumplimiento de ello, la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (en adelante, LOFCA) regula las condiciones y los límites conforme a los cuales los parlamentos autonómicos pueden establecer y regular sus propios tributos. Esta Ley ha sufrido diversas modificaciones, entre las que cabe destacar la operada por la Ley Orgánica 3/1996, de 27 de diciembre, que atribuye competencias normativas a las CCAA en los tributos cedidos por el Estado. Ello ha permitido que la regulación del sistema financiero autonómico haya evolucionado de una inicial “Hacienda autonómica de transferencias” (basada en la mera cesión de ingresos del Estado a las CCAA) a una concepción actual sustentada en el concepto de “corresponsabilidad fiscal”, definido por la atribución a las CCAA de potestades para crear su propio subsistema de ingresos con el fin de atender sus propios gastos en el marco de su autonomía financiera (entre otras, SSTC 68/1996, de 4 de abril y 289/2000, de 30 de noviembre).

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1.- Establecer el sistema tributario del Estado y el marco general de todo el sistema tributario español.

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La intervención del Estado en este ámbito se prevé en el artículo 133.2 CE. El TC ha interpretado este precepto señalando que es el legislador estatal el que debe dictar las leyes que permitan a los entes locales disponer de su propio sistema de tributos, a fin de preservar otros principios como el de la unidad del ordenamiento y una básica igualdad de posición entre los contribuyentes, lo que descarta e imposibilita la intervención de las propias CCAA en la fijación del sistema tributario local. Sí se admite que las CCAA, al igual que el Estado, puedan ceder sus propios tributos a los entes locales, pues no hay ninguna norma que se oponga a ello ni en la CE ni en la LOFCA (STC 233/1999, de 16 de diciembre). En cumplimiento de todo ello, el sistema tributario local viene regulado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales (TRLHL). 4.- Fijar los criterios que posibiliten la coordinación entre los diferentes sistemas tributarios. Tanto la LOFCA como el TRLHL han establecido algunos criterios para posibilitar la coordinación entre los distintos sistemas tributarios, de forma que no existan contradicciones entre ellos. Así, por ejemplo, el artículo 6 LOFCA prevé que los tributos que establezcan las CCAA no pueden recaer sobre hechos imponibles gravados por el Estado (artículo 6.2) ni tampoco sobre hechos imponibles gravados por tributos locales (artículo 6.3). 5.- Regular los ingresos patrimoniales y la Deuda Pública. El poder financiero del Estado se extiende también a la regulación por ley de los ingresos estatales procedentes de su patrimonio, en el marco de la legislación del Patrimonio del Estado (artículo 132.3 CE), sin perjuicio de las competencias de las CCAA para establecer por ley su propio régimen patrimonial. Respecto al régimen jurídico de la Deuda Pública, el poder financiero del Estado en este ámbito se plasma, particularmente, en su competencia para coordinar la apelación a la misma o al crédito público de las Administraciones Públicas; en concreto, la competencia estatal para regular y autorizar la emisión de Deuda Pública o de cualquier otra operación de crédito de las CCAA y de las CCLL. 6.- Regular el gasto público, así como crear los mecanismos de coordinación en materia presupuestaria. Ello se concreta en la competencia del Estado respecto de la ordenación jurídica de sus propios gastos mediante su Ley de Presupuestos Generales (artículo 134 CE).

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3.- Establecer el sistema tributario de las CCLL.

III.

EL PODER FINANCIERO DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

A)

El poder financiero de las Comunidades Autónomas en régimen general

La primera idea a destacar es que el poder financiero de las CCAA (que se identifica con su autonomía financiera) se manifiesta tanto en la vertiente de los ingresos como en la de los gastos. En relación con los ingresos, las CCAA tienen capacidad para establecer y exigir sus propios tributos y para acceder a un sistema adecuado de ingresos, con arreglo a los artículos 133.2 y 157.1 CE. En cuanto a los gastos, la autonomía financiera incluye no solamente la libertad de sus órganos de gobierno para fijar el destino y la orientación del gasto público de las CCAA, sino también para cuantificarlo y distribuirlo dentro del marco de sus competencias. No obstante, dicho poder está sujeto a una serie de límites dimanantes de la CE, límites que, como ha matizado el TC, lo condicionan, pero nunca pueden interpretarse de tal modo que lo hagan inviable (STC 150/1990, de 4 de octubre). Pueden sintetizarse en los siguientes principios: 1.- Principio de instrumentalidad (artículo 156.1 CE). El artículo 156.1 CE atribuye a las CCAA autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias; de modo que, existe una relación directa entre las competencias financieras y las competencias materiales de las CCAA, lo que determina que deban disponer de recursos necesarios para la prestación de los servicios correspondientes a las competencias que asumen. 2.- Principio de solidaridad (artículos 156.1 y 158.2 CE). Tiene una doble proyección. Por una parte, obliga al Estado a velar por el equilibrio económico en todo el territorio del Estado y, por tanto, a adoptar medidas que aseguren la redistribución de la riqueza entre las CCAA y la igualdad en los niveles de prestación de los servicios públicos esenciales. Y, por otra parte, exige al mismo tiempo a las CCAA que se abstengan de adoptar decisiones o actos que perjudiquen el interés general y, por tanto, que guarden un comportamiento leal en el ejercicio de sus competencias. 3.- Principio de coordinación (artículo 156.1 CE). Supone una exigencia a las CCAA de que adapten su actividad financiera a las medidas que adopte el Estado tendentes a conseguir la estabilidad económica. 4.- Principio de igualdad (artículos 138.2 y 139.1 CE). Con carácter general, implica que todos los españoles tengan los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte de España y que no puedan generarse privilegios económicos y sociales con ocasión de las diferencias que puedan existir en los respectivos Estatutos de Autonomía, aunque no garantiza una igualdad exacta entre todos los ciudadanos, sino una “igualdad en las posiciones jurídicas fundamentales”. 5.- Principio de neutralidad (artículos 139.2 y 157.2 CE). Se concreta en la idea de

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que las CCAA no podrán adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio o que supongan obstáculo para la libre circulación de mercancías o servicios. Este principio se desarrolla en el artículo 2.1.a LOFCA, que prohíbe que el sistema de ingresos de las CCAA pueda implicar privilegios económicos o sociales o generar la existencia de barreras fiscales en el territorio español. 6.- Principio de territorialidad de las competencias (artículo 157.2 CE). El territorio delimita no solamente la eficacia de las normas y de los actos autonómicos, sino también las competencias atribuidas a las CCAA. 7.- Prohibición de equivalencia (artículo 6 LOFCA). Supone una garantía para el ciudadano de que no tenga la obligación de pagar doblemente (ya sea al Estado y a la CCAA, ya sea a la CCAA y a un ente local) por un mismo hecho imponible. De ahí la prohibición que establece el artículo 6 LOFCA de que los tributos que establezcan las CCAA recaigan sobre hechos imponibles gravados por el Estado (apartado 2) o sobre hechos imponibles gravados por tributos locales (apartado 3). 8.- Principio de lealtad institucional. Implica el ejercicio de las respectivas competencias conforme a las exigencias de la buena fe y como concreción del más amplio deber de fidelidad a la CE. Aunque no se recoge expresamente en la CE, este principio es presupuesto previo de todos los anteriores y está formalmente incorporado en el artículo 2.1.g LOFCA. Definido en líneas generales el contenido y los límites del poder financiero de las CCAA, resta por analizar sus manifestaciones concretas en relación con los ingresos y con los gastos. Por una parte, en materia de ingresos, el poder financiero de las CCAA viene establecido en los artículos 157.1 CE y 4 LOFCA. Con arreglo a los mismos, los recursos de aquéllas estarán constituidos por: Sus propios tributos: impuestos, tasas y contribuciones especiales. Los tributos cedidos, total o parcialmente, por el Estado. Los recargos que pudieran establecerse sobre los tributos del Estado. Transferencias del Fondo de Compensación interterritorial, con destino a gastos de inversión. e) Las participaciones y asignaciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado a través de los fondos y mecanismos que establezcan las leyes [por ejemplo, los Fondos de Convergencia Autonómica (artículos 22 a 24 de la Ley 22/2009, de 18 de diciembre), para garantizar el equilibrio económico territorial en términos de financiación por habitante; y el Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales (artículo 15 LOFCA), para garantizar el nivel mínimo de la educación, sanidad o los servicios sociales esenciales]. f) Los ingresos procedentes de su patrimonio y demás de derecho privado. g) El producto de las operaciones de crédito. a) b) c) d)

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De todos estos recursos, merecen especial mención, por su importancia, los dos primeros, ya que en la actualidad la principal manifestación del poder financiero autonómico lo constituye la creación de tributos propios (en particular, impuestos), en el marco de la LOFCA, y la regulación sobre los tributos cedidos por el Estado, en el ejercicio de las competencias normativas que les atribuye la Ley 22/2009, de 18 de diciembre. Respecto a los tributos propios, la LOFCA no establece ni autoriza qué tributos propios pueden establecer las CCAA, sino que fija los criterios y los límites con arreglo a los cuales las CCAA pueden establecerlos. En el ámbito de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares pueden citarse el Canon de Saneamiento de Aguas y el Impuesto sobre Estancias Turísticas. En lo que concierne a los tributos cedidos, se trata de tributos de creación y titularidad estatal cuyo rendimiento, total o parcial, se cede a las CCAA, al igual que ciertas competencias normativas sobre algunos de sus elementos (por ejemplo, los tipos de gravamen), en los términos que establezca la Ley 22/2009, de 18 de diciembre –en el ámbito de las Islas Baleares, más específicamente, por la Ley 28/2010, de 16 de julio y el Decreto Legislativo, de 6 de junio –. En la actualidad, los tributos cedidos a las CCAA son, según el artículo 25 de esta Ley, el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF), el Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA), el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados (ITPAJD), el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones (ISD), el Impuesto sobre el Patrimonio (IP) o los tributos (tasas) sobre el juego. En algunos casos (ITPAJD, ISD e IP) se cede a la CCAA el rendimiento total (la recaudación) del impuesto en el territorio de la CCAA. En otros (IRPF e IVA) solamente se cede el rendimiento parcial del mismo (50%, en ambos impuestos). Finalmente, por otra parte, en materia de gastos, cabe añadir que la CE no es tan explícita como con los ingresos públicos, si bien el artículo 135.6 CE obliga a las CCAA a adoptar las medidas necesarias para la aplicación efectiva del principio de estabilidad presupuestaria en sus normas y decisiones presupuestarias. Este principio recoge la necesidad de que las cuentas públicas se encuentren equilibradas (déficit cero o superávit). B)

El poder financiero de las CCAA en régimen foral: País Vasco y Navarra

El sistema de financiación de las CCAA de País Vasco y Navarra, en virtud de la Disposición Adicional 1ª CE, se caracteriza porque éstas tienen potestad para mantener, establecer y regular su régimen tributario. Ello implica que la exacción, gestión, liquidación, recaudación e inspección de la mayoría de los impuestos estatales corresponde a cada una de las Diputaciones Forales del País Vasco y a la Comunidad Foral de Navarra. La existencia de estos modelos de financiación forales

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h) El producto de las multas y sanciones en el ámbito de su competencia. i) Sus propios precios públicos.

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Las relaciones de carácter financiero y tributario entre el Estado y el País Vasco se rigen mediante el sistema tradicional de Concierto Económico, que se regula por la Ley 12/2002, de 23 de mayo, por la que se aprueba el Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco, y en el caso de Navarra por el sistema de Convenio Económico, que se regula en la Ley 28/1990, de 26 de diciembre, por la que se aprueba el Convenio Económico entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra. La diferencia entre estos sistemas y el aplicable a las CCAA de régimen común estriba, básicamente, en que en el País Vasco y Navarra los impuestos son recaudados íntegramente por las diputaciones forales y, posteriormente, ambas CCAA pagan un cupo o aportación al Estado para sufragar competencias de la Administración central y gastos de instituciones comunes como el Congreso o la Corona. En cambio, en las CCAA de régimen común la Administración central ingresa la mayor parte de los tributos y luego transfiere la parte que corresponda según normativa a las distintas autonomías, sin perjuicio de que también existen impuestos que recaudan directamente las propias CCAA.

IV. EL PODER FINANCIERO DE LAS CORPORACIONES LOCALES El poder financiero de las CCLL tiene sentido en la medida en que existe una autonomía local recogida en los artículos 140 y 141 CE, que comporta la atribución legal de competencias a los entes locales en todas aquellas materias donde existe un interés de la comunidad local, el cu...