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2 Lecturas para Finanzas Públicas

Carlos Harold Gabriel Lucas Material de estudio confeccionado a partir de la bibliografía básica obligatoria y complementaria del programa de Finanzas Públicas de la Universidad Nacional del Nordeste.

La Teoría del Gasto Público “Conjunto de erogaciones legítimamente autorizadas que realiza el Estado, y destinada al cumplimiento de sus fines1” Jorge Damarco Due y Fenochietto nos introducen a la temática estableciendo que la función de asignación del Estado, que ya vimos en la primera unidad, implica la provisión de bienes públicos mediante la ejecución del presupuesto del Estado, proceso diferente al que usan los privados (mecanismo de precios del mercado). Existen diferentes definiciones del Gasto Público:



Fernández: El conjunto de las erogaciones que realiza el Estado para adquirir bienes y servicios; estas erogaciones tienen como finalidad la prestación de servicios públicos y de las transferencias que realiza el Estado a favor de las personas.



Nuñez Miñana: Erogaciones Públicas, se trata de la aplicación de recursos, generalmente en moneda, efectuadas por el Estado para la obtención de sus fines.



Villegas: transformación de los ingresos estatales en rentas y patrimonios de quienes producen los bienes materiales y prestan los servicios personales requeridas por el Estado u obtienen subvenciones de éste.

Decía José María Martín2, que la denominación de Gastos Públicos es genérica y comprende dos grandes especies. Es cierto que existen ciertas divergencias cuando se trata de analizar si las erogaciones de un ente con personalidad jurídica propia, que aunque haya sido creado por el Estado para cumplir con alguno de sus fines, es en algunas ocasiones incluido (p.ej. por Giuliani Fonrouge y excluido expresamente tal como sucede con Jorge Damarco)3.

Elementos constitutivos del Gasto Público4 El gasto se realiza a través de un proceso denominado “presupuestario” en el que deben intervenir los diferentes poderes del Estado, la función Ejecutiva elaborando el proyecto y la función Legislativa aprobando el mismo dándole fuerza de Ley. Para aplicar los recursos a partir del proceso presupuestario deben tenerse en cuenta: A) Posibilidades de efectuar el gasto; B) Valoración de la “Necesidad Pública”; C) Urgencia de las necesidades. A| Necesidad Pública: toda erogación o inversión pública supone la satisfacción de una necesidad pública que se materializan en atención al interés público; se presupone que debe hacerse una elección previa sobre cuáles necesidades serán consideradas públicas. Es esencialmente político. B| Riqueza (empleada o aplicada): Es un elemento esencialmente económico. C| Juridicidad: Es su cara jurídica, donde se consideran los principios y las normas del derecho financiero, el derecho constitucional y el administrativo, ya que es necesario que estas tres dimensiones de la ciencia jurídica sean aplicadas armónicamente en el proceso presupuestario y en el de aplicación de los gastos públicos. En Argentina consideramos la Ley de Presupuesto, la Ley de Administración Financiera Gubernamental y Sistemas de Control (24.156), y la Cuenta de Inversión. 1

MORDEGLIA, p. 114.

Erogaciones Públicas, que abarcan todos aquellos gastos derivados de los servicios públicos y del servicio de la deuda pública; Inversiones Patrimoniales, que comprenden los gastos relacionados con los incrementos patrimoniales del Estado, es decir la adquisición de bienes de u so o producción y con las obras públicas. 2

3 4

FERNÁNDEZ, p. 29. MARTÍN (Introducción), p. 67-68.

1

“El gasto público es el empleo de riqueza realizado por la autoridad competente del Estado, en virtud de una autorización legal previa, destinado a la satisfacción de necesidades públicas y, en general, a la atención del interés público.” De la misma manera Gutiérrez5 menciona que son características esenciales del gasto público: -

EROGACIONES MONETARIAS EFECTUADAS POR EL ESTADO (vinculadas con los gastos de la administración pública o entidades descentralizadas)

-

CORRESPONDENCIA entre los gastos y los fines de interés público asignados por el Estado

-

EN VIRTUD DE UNA LEY (dado que en el estado de derecho rige el principio de legalidad), sustento que se manifiesta en: o La Ley de Administración Financiera (24.156) que establece las pautas jurídicas comprensivas de todas las erogaciones que se presume deben hacerse en el ejercicio. o La juridicidad del gasto de la estimación y autorización de erogaciones que deben realizarse con carácter limitativo mediante la Ley anual de Presupuesto General de la Nación. o Al momento posterior de su ejecución se identifica con el control del adecuado empleo de los fondos públicos.

Objetivos del Gasto6 Los objetivos del gasto pueden ser diversos, pero en general se pueden resumir en la financiación de la provisión de bienes públicos, la búsqueda de ciertos efectos económicos, y la búsqueda de otros efectos a partir de la operatoria. Los gastos públicos deben concentrarse en proveer aquellos bienes y servicios que el mercado no puede proveer o que provee de manera escasa; a pesar de ello ciertas externalidades y la necesidad de un sistema más equitativo son alguno de los motivos que justifican la intervención del Estado en la provisión de bienes que no son públicos. Aclara además Fernández7 que si el Estado asume una actividad cualquiera, es porque considera que la misma es necesaria para la obtención de sus fines; pero esta consideración puede ser temporaria o permanente y tiene como supuesto la racionalidad de las personas que gobiernan, las que han decidido que es un medio apto para conseguir determinado fin, que es la necesidad pública. La finalidad del gasto público puede ser8: 1. Adquirir bienes y factores para producir bienes y servicios públicos; 2. Adquirir bienes de consumo para distribuir gratuitamente o contra el pago de una retribución directa a los consumidores; 3. Transferir el dinero recaudado a individuos o empresas sin ningún proceso productivo o bienes. Para Ampliar véase el apéndice 8 sobre las funciones y evolución del concepto del gasto público.

5

GUTIÉRREZ y PATRIGNANI, p. 54. FENOCHIETTO, p. 121. FERNÁNDEZ, p. 31. 8 GUTIÉRREZ y PATRIGNANI, p. 54. 6 7

2

Gasto Público frente a Gasto Privado GASTO PÚBLICO

GASTO PRIVADO

Sujetos Finalidad

 ESTADO  Satisfacer NECESIDADES PÚBLICAS (para el bienestar general).

 PARTICULARES  Satisfacer NECESIDADES PROPIAS (o del grupo social o familiar)

Proceso

 USO DEL IMPERIUM  El Estado indaga las necesidades de la sociedad y el costo de satisfacerlas, luego decide cómo lograr los recursos que necesita.

 Carece de Coerción  El particular decide sus gastos en función a sus ingresos.

Libre disposición

 El Estado está obligado a realizar los gastos necesarios para cumplir debidamente sus funciones, autorizados por la Ley de Presupuesto.

 Amplia libertad en cuanto al volumen y a la calidad de sus erogaciones.

Autorización Legal

 Es necesaria previamente a la realización del gasto.

 No es necesaria (aunque pueden darse restricciones por el derecho civil).

Uso de coerción

Clasificación de los gastos públicos El gasto público es indicativo de la actividad estatal social, y su cuantía e influencia en la economía en general, es un tema trascendente para las Finanzas Públicas9. No importa solo la magnitud del gasto sino también su calidad y su aprovechamiento, ya que el solo dato del número que el sector público erogue no es lo más importante, sino que ese gasto represente a las necesidades, intereses y demandas de la sociedad que lo sostiene. Por ello dice también José María Martín, que la importancia del Gasto Público no se limita a la determinación de la actividad financiera, sino que trasciende a las esferas económica y social de la comunidad; el gasto público tiene una influencia decisiva no sólo para la actividad económica en general sino también en el orden social.10 Un modo de acercarnos a la composición (calidad) de las erogaciones públicas es el uso de clasificaciones11.

Clasificaciones Presupuestarias Las clasificaciones presupuestarias son instrumentos normativos que agrupan recursos y gastos de acuerdo a ciertos criterios, cuya estructuración se basa en el establecimiento de aspectos comunes y diferenciados de las operaciones gubernamentales12. Las cuentas deben ser proyectadas para servir a los propósitos de un sistema de información sobre la gestión financiera del Sector Público Nacional (…) En su estructura deben contemplarse las necesidades de información de los macrosistemas de cuentas con los que está relacionado el sector público, como son las Cuentas Nacionales y las Estadísticas de las Finanzas Públicas.

La clasificación de los gastos consiste en las diversas formas de ordenar, resumir y presentar los gastos programados en el presupuesto. Los gastos organizados de esta manera sirven para proporcionar información acerca del comportamiento de la economía pública en el sistema económico13.

9

PELOZO, p. 83. MARTÍN (Introducción), p. 66. NUÑEZ MIÑANA, p. 22. 12 PELOZO, p. 86. 13 Manual de clasificaciones presupuestarias para el Sector Público Nacional, p. 83 y 84. 10 11

3

Beneficios de las clasificaciones14 Los clasificadores de cuentas se utilizan tanto para la programación como para el análisis y seguimiento de la gestión económico-financiera de las instituciones públicas. Su mayor desagregación se emplea en los niveles donde se administra dicha gestión y su mayor agregación en los máximos niveles políticos de decisión de la gestión pública.      

Son fundamentales para la adopción de decisiones durante todas las etapas del proceso presupuestario; Facilitan la determinación del volumen y composición de los gastos; Facilitan la proyección de variables macroeconómicas fundamentales en la política económica y presupuestaria; Permiten la valoración de los resultados económicos y financieros; Facilitan el análisis de los efectos económicos y sociales de la actividades del sector público; Hacen posible la ejecución financiera del presupuesto.

Finalidad: •Administración •Defensa y Seguridad •Servicios Sociales •Deuda Pública Funciones (dentro de las finalidades) Programas (dentro de las funciones)

Institucional

Servicios de Deuda Servicios no personales Bienes de Uso Bienes de Consumo Gastos en Personal Gastos Figurativos Activos Financieros Transferencias Otros Gastos

Funcional

Económica

Corrientes •De Consumo •Transferencias De Capital •Inversión Real •Otras inversiones

Por Objeto

“El gasto público como instrumento que permite expresar la demanda de bienes y servicios y el otorgamiento de transferencias, ha dado lugar a una variedad de clasificaciones que sirven a fines diferentes.”

Administración Nacional Empresas y Sociedades del Estado Entes Interestaduales Universidades Nacionales Fondos Fiduciarios

Clasificación económica15 Esta clasificación implica separar las clases de gastos públicos de acuerdo a sus distintos efectos económicos, por ello es útil para el análisis de sus efectos. La primera apertura distingue entre Erogaciones corrientes (incorporación de bienes y servicios que se agotan con el primer uso) y Erogaciones de Capital (incorporación de bienes y servicios que no se agotan con el primer uso). Las erogaciones corrientes son repetitivas y deben realizarse año a año (lo que las asimila a los gastos ordinarios de la clasificación clásica); como ya señalamos el primer uso de los bienes y servicios agota su existencia o utilidad. Estas erogaciones además no incrementan el patrimonio neto de la entidad, a diferencia de las erogaciones de capital. 

De CONSUMO: En este tipo de gastos el gobierno está agotando recursos reales provenientes del sector privado;



De TRANSFERENCIA: En este tipo de gastos el gobierno redistribuye recursos hacia el sector privado de la economía.

Las erogaciones de capital no son repetitivas, es decir que una de sus particularidades es la de no ser repetitivos. Las erogaciones de capital aumentan el patrimonio neto del Estado, ya que sus bienes o servicios permanecen luego de su primer uso. 14 15

Manual de clasificaciones presupuestarias para el Sector Público Nacional, p. 15. NUÑEZ MIÑANA, p. 22-25.

4



INVERSIÓN REAL O FÍSICA: El Estado incorpora un nuevo bien de capital, y como ello no disminuye el patrimonio de los privados, por lo tanto el patrimonio nacional aumenta. Las inversiones reales o físicas aumentan el patrimonio nacional, porque no disminuyen el patrimonio privado.



OTRAS INVERSIONES: En este caso el Estado invierte en bienes preexistentes al comprar un bien que estaba en manos de los particulares; como el aumento del patrimonio del Estado se produjo a costa de una disminución del patrimonio de los particulares, entonces el patrimonio nacional no aumenta ni disminuye. También puede darse el caso de una inversión financiera, donde el aumento del patrimonio del Estado se compensa con el pasivo de las empresas particulares.

Clasificación por Objeto del gasto En esta clasificación se diferencian los gastos públicos por el tipo de bien o servicio que está comprando el Estado. La utilidad de esta clasificación consiste en que permite analizar microeconómicamente el impacto del gasto público sobre diferentes mercados. Muestra la composición de la demanda del Estado por los distintos tipos de bienes a comprar; puede resultar también una información que puede resultar muy importante para los proveedores del Estado (actuales y potenciales)16. Por objeto del gasto se pueden clasificar las erogaciones en: a) BIENES DE CONSUMO Materiales y suministros consumibles para el funcionamiento de los entes estatales, incluidos los que se destinan a conservar y reparar bienes de capital. Incluye la adquisición de bienes para su transformación y/o enajenación posterior. Las principales características de estos bienes son que están destinados al consumo (final, intermedio, propio o de terceros), y que su tiempo de uso sea relativamente corto (dentro del ejercicio). b) BIENES DE USO Gastos que se generan en la adquisición y construcción de bienes de capital que aumentan el activo de las entidades del sector público en un período dado. No se agotan con el primer uso, y tienen una duración superior a un ejercicio y están sujetos a depreciación. c) GASTOS EN PERSONAL Retribución de los servicios personales prestados en relación de dependencia y a los miembros de directorios y comisiones fiscalizadoras de las empresas públicas, y las correspondientes patronales. d) SERVICIOS NO PERSONALES Servicios para el funcionamiento de los entes estatales incluidos que se destinan a conservar y reparar los bienes de capital; comprenden también servicios usados en los procesos productivos, arrendamientos, servicios de mantenimiento, limpieza y reparación, consultoría profesional y técnica, impresión y publicidad, etc. e) SERVICIOS DE DEUDA PÚBLICA Gastos emanados del servicio (pago) de la deuda pública. f)

GASTOS FIGURATIVOS

Contribuciones de la administración central, de organismos descentralizados y de instituciones de seguridad social destinados a integrar el financiamiento de la administración central, organismos descentralizados e instituciones de seguridad social cuyas erogaciones figuran también en el Presupuesto General de la Administración Nacional. Es decir, transacciones entre entes del mismo presupuesto. 16

NUÑEZ MIÑANA, p. 25.

5

g) TRANSFERENCIAS Gastos que comprenden transacciones que no suponen contraprestación de bienes o servicios, y cuyos importes no son reintegrados por los beneficiarios (becas). h) ACTIVOS FINANCIEROS Gastos derivados de la compra de valores de crédito, acciones, títulos, bonos, sean estos públicos o privados. También comprende los préstamos concedidos. i)

OTROS GASTOS

El clasificador por objeto del gasto se encuentra en el apéndice 9.

Clasificación Geográfica del Gasto Público Como ya explicamos, según la zona geográfica a donde se destina el gasto público; esto permite conocer dónde está gastando el Estado. Es significativa cuando el Estado desea imponer un desarrollo regional diferenciado, o si quiere lograr el desarrollo equitativo de todas las regiones del territorio del Estado. CONCEPTO El clasificador geográfico establece la distribución espacial de las transacciones económicofinancieras que realizan las instituciones públicas, tomando como unidad básica de clasificación la división política del país. En el mapa observamos el número asignado a cada jurisdicción en la clasificación geográfica para la República Argentina. Además se utilizan los dígitos 96 (Interprovincial), 97 (Nacional) y 98 (Binacional). El número correspondiente al Chaco es el 22, a Corrientes el 18, y a Formosa el 34.

Clasificación Institucional17 La clasificación institucional ordena las transacciones públicas de acuerdo a la estructura organizativa del sector público y refleja las instituciones y áreas responsables a las que se asignan los créditos y recursos presupuestarios y, consecuentemente, las que llevarán adelante la ejecución de los mismos. Véase el apéndice 10.

Clasificación por Finalidad, Función y Programas18 La clasificación funcional presenta el gasto público según la naturaleza de los servicios que las instituciones públicas brindan a la comunidad. Los gastos clasificados por finalidad y función permiten determinar los objetivos generales y los medios a través de los cuales se estiman alcanzar éstos. En estos términos la clasificación por finalidades y funciones se constituye en un instrumento fundamental para la toma de decisiones por el poder político19. Permite clasificar las erogaciones públicas según las finalidades que persigue el Estado al realizar su acción. Muestra los tipos de servicios que el 17 18 19

Manual de clasificaciones presupuestarias para el Sector Público Nacional, p. 21. NUÑEZ MIÑANA, p. 26. (Manual de clasificaciones presupuestarias para el Sector Público Nacional, 2003, pág. 194)

6

Estado brinda a partir del monto erogado en una partida de gastos públicos. Se trata de una clasificación moderna. FINALIDADES ~ Son el estamento mayor donde se ven las funciones generales a las que atiende el Estado mediante la aplicación de recursos. Ellas son: Administración | Defensa y Seguridad | Servicios Sociales | Servicios Económicos | Deuda Pública FUNCIONES ~ Subcapítulos dentro de cada finalidad que permiten identificar más certeramente en qué gasta específicamente el Estado. En la página anterior mostramos las principales funciones según lo expuesto en el manual de clasificaciones presupuestarias del Sector Público Nacional. PROGRAMAS ~ Son las líneas más específicas de acción que el Estado toma en cada función para lograr uno o varios resultados determinados.

Clasificación del gasto público en el presupuesto El artículo 14 del Decreto Reglamentario 1344/2007 (que reglamenta la Ley 24156 de Administración Financiera Gubernamental y Sistemas de Control) establece que en la presentación de los gastos se usen las siguientes clasificaciones: I. Institucional II. Categoría Programática III. Finalidades y Funciones IV. Fuentes de Financiamiento V. Objeto del Gasto VI. Económica VII. Tipo de moneda VIII. Ubicación Geográfica

Clima Financiero (reacciones de los mercados) Marco Legal (como por ejemplo las transferencias obligatorias)

Limitaciones políticas (medidas impopulares)

Restricción

Naturaleza temporal (es más sencillo modifi...