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Angel Sánchez Blanco Catedrático de Derecho Administrativo [email protected]

Universidad de Málaga Facultad de Derecho Campus Universitario de Teatinos, 29071 Málaga Por don Eduardo Larraz Riesgo, Gerente Municipal de Urbanismo, Obras e Infraestructura del Ayuntamiento de Málaga, se solicita, de quien suscribe y en la condición de Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Málaga, dictamen sobre la situación jurídica de los terrenos cedidos por el Ayuntamiento de Málaga, en el año 1925, al Estado (Ramo de Guerra), conocidos en el momento de la adquisición y donación como Cortijo de Velarde y que como consecuencia de la ubicación de las unidades militares son conocidos como Campamento Comandante Benítez. Los terrenos del Cortijo de Velarde en el que se radicaron las instalaciones militares del Campamento Comandante Benítez, para la ubicación de la Brigada de Reserva del Ejercito de África, fueron mantenidos en su afectación a usos militares, hasta el año 1995, en el que el Cuartel General del Mando de la Legión Campamento Comandante Benítez que, hasta aquel momento temporal habían dispuesto de las instalaciones militares radicadas en los terrenos cedidos por el Ayuntamiento de Málaga, son trasladadas a nuevas instalaciones en la provincia de Almería. El traslado del Cuartel General del Mando de la Legión del Campamento Comandante Benítez a las nuevas instalaciones militares en la provincia de Almería, en el año 1995, para integrar las unidades de La Legión trasladadas en la Brigada Legionaria, produce la consecuencia, fáctica y jurídica, de dejar vacantes los terrenos del antiguo Cortijo de Velarde, adquiridos y donados por el Ayuntamiento de Málaga en 1925, y con la concurrencia de la circunstancia de haber sido derruidas todas las edificaciones e instalaciones edificadas sobre los terrenos cedidos, setenta años antes, por el Ayuntamiento de Málaga, con específico destino a su uso militar. I.- RELACIÓN DE HECHOS Y CIRCUNSTANCIAS CONCURRENTES. Del estudio de la documentación aportada por el Ayuntamiento de Málaga se consideran con relevancia jurídica los datos que se detallan: 1.-El día 17 de julio de 1924, la Comisión Municipal Permanente del Ayuntamiento de Málaga, en sesión ordinaria y con la presidencia del alcalde don José Gálvez Ginachero, es informada de la comunicación del Gobernador Militar de la plaza y provincia de Málaga que anunciaba la venida a esta capital de Unidades del Ejercito de Reserva de África. 1

2.-En la misma sesión de la Comisión Municipal Permanente se da lectura a la oferta de don Guillermo Heredia, administrador y copropietario de los terrenos conocidos como Cortijo de Velarde, ofreciendo una superficie ajustada a las necesidades requeridas en la comunicación del Gobernador Militar que especifica la cantidad de cincuenta mil pesetas como cuantía fijada para su venta, propuesta que es aceptada por los miembros de la Comisión, que adopta el acuerdo de declarar el asunto de urgencia y someterlo al Pleno del Ayuntamiento de Málaga. 3.-El 30 de julio de 1924, el Pleno del Ayuntamiento de Málaga, en sesión extraordinaria, acordó la adquisición de la superficie ofertada para la ubicación de la Brigada de Reserva del Ejercito de África, para su donación al Estado (Ramo de Guerra) y con la condición resolutoria de que, si el Estado dejara de utilizar la finca adquirida por el Ayuntamiento de Málaga, esta volvería al dominio de la Corporación municipal malagueña. 4.-La condición resolutoria acordada por el Ayuntamiento de Málaga para la cesión no fue aceptada por el Ramo de Guerra, que procedió a devolver al Ayuntamiento el proyecto de escritura solicitando su modificación, a efectos de que la donación municipal se realice en pleno dominio y sin ninguna causa de reversión. 5.-El Pleno del Ayuntamiento de Málaga, en sesión ordinaria celebrada el 20 de mayo de 1925, presidida por el Alcalde don José Gálvez Ginachero, en el punto relativo a “Modificar la escritura de cesión del Cortijo de Velarde al Ramo de Guerra en el sentido de que la donación se hace en pleno dominio y sin causa de reversión alguna”, el Acta de la Sesión Plenaria, folio 22, transcribe el siguiente texto: “Diose cuenta de una comunicación del Jefe de Derechos y Propiedades del Ramo de Guerra en esta Ciudad, devolviendo el proyecto de escritura de cesión al referido Ramo, del Cortijo de Velarde, con destino a la instalación de la Brigada de Reserva de África, acompañado de los antecedentes e informes de los Excmos. Señores Intendente, Interventor, Comandante General de Ingenieros y Auditor de la Capitanía General, resultado de unos estos, que se pide la modificación del proyecto de que se trata en el sentido de que la donación sea en pleno dominio y sin causa de reversión alguna. El Sr. Presidente, dijo: Que en el referido proyecto se hacía constar que si el Estado, dejara de utilizar para los fines antes referidos u otros análogos, el Cortijo de Velarde, objeto de la donación, volvería este inmueble al dominio de la Corporación Municipal. Que esta condición es la que no ha sido aceptada y propuso que se prescinda de ella al otorgar la correspondiente escritura, puesto que ya no tiene razón de ser, dadas las obras que se vienen efectuando por el Ramo de Guerra en el referido inmueble. El Ayuntamiento por unanimidad aprobó la proposición de la presidencia”.

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6.-Hasta el año 1928 no se formaliza la Escritura Pública de Donación del Ayuntamiento de Málaga a favor del Estado (Ramo de Guerra) de los terrenos adquiridos y donados con destino a la radicación en ellos de instalaciones militares. 7.-La escritura pública se formaliza con fecha 3 de mayo de 1928 ante el Notario don Juan Barroso Ledesma, siendo a la sazón Alcalde del Ayuntamiento de Málaga el mismo General Gobernador Militar de la Plaza y Provincia de Málaga, don Enrique Cano Ortega. 8.-La superficie de los terrenos del Cortijo de Velarde, adquiridos y donados por el Ayuntamiento de Málaga al Estado (Ramo de Guerra), fue de 28 hectáreas y 50 áreas. 9.-La donación está registrada en el Registro de la Propiedad de Málaga, nº. 10, Tomo 468, Folio 33, Finca nº.6.663, Inscripción primera, con fecha 16 de febrero de 1953, con el gravamen de destino “a cuartel para la guarnición de la plaza por haberle cedido gratuitamente los terrenos el Excelentísimo Ayuntamiento de esta Ciudad en cinco de noviembre de 1924”, referencia temporal del inicial acuerdo municipal que ignora el posterior pronunciamiento, que no acuerdo, del Pleno Municipal del Ayuntamiento de Málaga de 1925. 10.-La superficie inicial de 28 hectáreas y 50 áreas afectas al Cuartel General de la Legión Campamento Comandante Benítez, fue objeto de la expropiación de 5.784,35 metros cuadrados, como consecuencia de la construcción de la Autovía de la Costa del Sol, Málaga-Algeciras, CN-340, Nueva Carretera Torremolinos-Málaga, tramo La Colina-Azucarera, con un justiprecio, acordado por el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo y la Gerencia de Infraestructuras de la Defensa de 82.655.743 pesetas, conforme al Acta de Adquisición de Mutuo Acuerdo, 7-MA-409.B, de 22 de junio de 1992, firmadas por el Delegado en Andalucía de la Gerencia de Infraestructura de la Defensa, Coronel don Juan Manuel Antolín Álvarez, y el Ingeniero Director de la Obra don Francisco Ruiz Hidalgo. II.-VALORACIÓN JURÍDICA DE LOS HECHOS Y CIRCUNSTANCIAS CONCURRENTES. Conforme puede apreciarse por los hechos y circunstancias relatados, el objeto del dictamen jurídico está materializado en los dos siguientes puntos, que son objeto de sucesivo análisis jurídico: -El efectivo contenido del acuerdo municipal del Ayuntamiento de Málaga, adoptado en la sesión ordinaria celebrada el 20 de mayo de 1925, que reconsideraba el adoptado en la precedente sesión celebrada el 30 de julio de 1924, y que pretendió atender la condición impuesta por la autoridad militar para aceptar la donación incondicionada del Cortijo de Torres con destino a la ubicación de la Brigada de Reserva de África.

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-Si el acuerdo del Ayuntamiento de Málaga, retirando la condición de reversión del Cortijo de Torres, conforme al cual, si el Estado dejara de utilizar la finca adquirida por el Ayuntamiento de Málaga, esta volvería al dominio de la Corporación municipal malagueña, pudo ser validamente acordado por el Pleno de la Corporación. 1º.-Valoración jurídica del contenido Ayuntamiento de Málaga de 20 de mayo de 1925.

del

acuerdo

municipal

del

Los hechos que concurren en la secuencia de la adquisición por el Ayuntamiento de Málaga del Cortijo de Velarde, en el año 1925, para su donación con destino a la ubicación de la Brigada de Reserva del Ejército de África, hasta su transformación en Cuartel General del Mando de la Legión Campamento Benítez y el abandono de la superficie donada por el Ministerio de Defensa en 1995, permite destacar los siguientes aspectos con relevancia jurídica: 1.-La activa gestión de la Alcaldía del Ayuntamiento de Málaga para que, en la misma Comisión Permanente, en la que se da noticia del interés de las autoridades militares por la ubicación de determinadas unidades militares en la ciudad de Málaga, se aporte la oferta de venta de una superficie adecuada para la instalación militar, con implicación en la venta de la superficie de los más significativos nombres de la burguesía de la ciudad, y con activas y eficaces gestiones municipales para evitar la formula compulsiva de la expropiación y para garantizar la incondicionada disponibilidad de los terrenos mediante la indemnización de colonos y renteros. 2.-La activa y eficaz gestión de la Alcaldía del Ayuntamiento de Málaga expresa la firme voluntad de la ciudad y de sus vecinos para colaborar con las autoridades militares en un momento especialmente delicado para la sociedad española en confrontación bélica con Marruecos, con directa asunción de costes económicos por el Ayuntamiento de Málaga y en un momento temporal en el que la crisis, empresarial y social, provocada por el cierre de las actividades fabriles y el simultáneo abandono de las tradicionales explotaciones agrarias de la vid, que habían constituido la base de su prosperidad en la segunda mitad de la anterior centuria, permitían caracterizar a la ciudad de Málaga y a su sociedad como víctima de una fuerte crisis económica, que obligaba a matizar cualquier dispendio municipal, y a considerar, que cualquier gasto del Ayuntamiento de Málaga, con independencia de la solidaridad y el patriotismo con la Guerra de África, estaba vinculado a compensaciones económicas inducidas, en directo beneficio del mal estado económico y social de los vecinos de la ciudad de Málaga. 3.-En el contexto de una grave crisis social y económica de la ciudad de Málaga, se sitúa la condición impuesta por el primer acuerdo municipal, disponiendo la reversión en el caso de que no se mantuvieran en la superficie donada las instalaciones militares, y en el mismo contexto se sitúa la intervención del Alcalde en el pleno en el que se adopta el segundo acuerdo, que no retira, de modo expreso, la condición de reversión. 4.-La trascripción literal del acuerdo, que antecede, permite apreciar, con claridad, que el Alcalde y todos los miembros de la Corporación municipal de Málaga identifican la eliminación de la cláusula de reversión, solo y en exclusiva, con el efectivo inicio de las obras del acuartelamiento y la consecuente radicación de las

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instalaciones militares en la superficie cedida y, ni la voluntad del Alcalde, como Presidente de la Corporación, ni la de los concejales que, de modo unánime apoyan la cesión incondicionada para acuartelamiento militar, expresa ninguna voluntad de renuncia a la titularidad de lo adquirido por el Ayuntamiento para su destino militar si este dejara de ser su destino. 5.-La demora en la formalización de la escritura pública, de 1925 a 1928, muestra las subyacentes reservas de la Alcaldía civil del Ayuntamiento de Málaga que solo es capaz de neutralizar la Alcaldía militar del General Gobernador Militar de la Plaza y Provincia de Málaga, en mayo de 1928 –a la sazón don Enrique Cano Ortegaen el inicio de la crisis del Directorio Militar. 6.-La inscripción registral realizada en 1953 (Registro de la Propiedad nº.10. Finca nº.6663, Tomo 468, inscripción 1ª) data el acuerdo municipal en la fecha de cinco de noviembre de 1924, en calidad de proyección documental del acuerdo de 30 de julio de 1924, y no en la simple exposición de opinión que implico la expresión de criterio del Pleno Municipal de 20 de mayo de 1925, exclusión registral de la fecha de 1925 que es un afinado resultado de la consolidada doctrina civilista sobre la naturaleza jurídica de la donación, justamente apreciada por el Registro de la Propiedad de Málaga. 2º.-Valoración de la posibilidad de que el Ayuntamiento de Málaga pueda ceder mediante donación y de modo incondicionado, la titularidad de un bien que ha adquirido mediante compra. En la consideración jurídica de si el Ayuntamiento de Málaga pudo ceder, en el crítico año de 1925, mediante donación incondicionada, 28 hectáreas y 50 áreas de una superficie adquirida por la cantidad de 50.000 pesetas, son relevantes los siguientes datos. 1.-El Reglamento Municipal de 1924, por el que se regía la adopción de los acuerdos municipales en el Ayuntamiento de Málaga en el año 1925, no considera en sus preceptos el supuesto de donación de bienes municipales y no permite considerar que se pueda disponer por el Ayuntamiento de Málaga mediante la forma de donación incondicionada. La obra legislativa del General Primo de Rivera tiene, en el Reglamento Municipal de 8 de marzo de 1924, un paradigma, al tiempo que la norma jurídica aplicable para la adopción de los acuerdos del Pleno Municipal del Ayuntamiento de Málaga de 1924 y de 1925, y muy en particular en el último de los acuerdos en el que la autoridad militar pretende imponer al Ayuntamiento de Málaga la retirada de la condición de reversión de las superficies donadas para instalaciones militares si el entonces Ramo de Guerra cesara su actividad en las superficies adquiridas y donadas por el Ayuntamiento. Una afirmación permite hacer el Reglamento Municipal de 1924, en calidad de incuestionable y autorizado referente jurídico para el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Málaga de 1925: ignora la figura de la donación y, por ello, obliga a repudiar la donación incondicionada, planteamiento que es de una extrema coherencia con la voluntad del Directorio Militar, protagonizada por el Ministro Calvo Sotelo, con el objetivo de racionalizar la gestión de los municipios mediante la inevitable y

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consecuente atención al saneamiento de la Hacienda Municipal, mediante un esquema normativo que materializan la secuencia de los siguientes preceptos: -El artículo 150 del Reglamento Municipal de 1924, al regular la competencia municipal, considera en los puntos 25 a 27, la adquisición y enajenación de bienes inmuebles y derechos reales, títulos de la Deuda y objetos de reconocido mérito artístico o histórico, y transacciones o novaciones sobre bienes o derechos, en la forma legal estatuida para actos de esta índole; la mejora, conservación, custodia y aprovechamiento de los bienes antes indicados; el reparto temporal de los inmuebles y enajenación de los muebles. -El artículo 153, en su punto 3º, atribuye al Ayuntamiento en Pleno la adquisición de bienes y derechos del Municipio o de los establecimientos que de él dependan. -El artículo 157, dispone la necesidad de quórum especial y mayoría cualificada, para enajenar o gravar títulos al portador de Deuda Pública y valores negociables, y para transigir sobre bienes de esta índole, para enajenar o gravar muebles y para consentir a favor de los deudores del municipio quitas, y solo el artículo 160 excluye de estos requisitos las concesiones de parcelas a favor de vecinos braceros, cuando el disfrute a otorgado a éstos haya de durar menos de diez años. -Los artículos 310 a 315 regulan el Patrimonio Municipal y la elaboración del Inventario General de los respectivos patrimonios. -El Capítulo III, artículos 332 a 359, el Capítulo IV, artículos 360 a 379, el Capítulo V, artículos 380-524, regulan sucesivamente las Contribuciones Especiales y los Derechos y Tasas, y la Imposición Municipal, con especial atención a los recargos municipales y arbitrios, con muestra muy clara y precisa de la voluntad del Directorio Militar de aportar precisas alternativas a la necesaria estructuración de una coherente hacienda municipal. En el marco expuesto no puede encontrar posible acogida la figura de la donación municipal incondicionada y puede ser imputado a los altos cargos militares que rechazaron el borrador de escritura provisional que incorporaba el inicial acuerdo de cesión con cláusula de reversión, y que exigieron que constara una cláusula de donación incondicionada, el mostrar su desafección al mas prestigioso texto que está en la mente de todo jurista al considerar la obra legislativa del Directorio Militar del General Primo de Rivera: El Reglamento Municipal de 8 de marzo de 1924, que obliga a recordar la autorizada autoría de don José Calvo Sotelo. La firme voluntad del Reglamento Municipal de 1924 para soslayar la incidencia gravosa de la Administración central del Estado sobre los municipios esta expresado, con rotundidad, en la Disposición Transitoria Novena, al disponer: “Bajo la presidencia del Subsecretario del Ministerio de la Gobernación se constituirá una Comisión, integrada, por representantes de todos los Ministerios, y además por los Directores generales de Administración, Propiedades e Impuestos y sanidad, que en el plazo máximo de seis meses, a partir de la publicación de esta ley, hará la revisión de todas las cargas que por servicios de

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la Administración central del Estado recaen actualmente sobre los Ayuntamientos, y redactará las oportunas propuestas, indicando las cargas que deban desaparecer, las que proceda conservar y las que convenga modificar o reducir”. En total contraposición, con la letra y el espíritu, del texto trascrito, las autoridades militares pretendieron imponer al Ayuntamiento de Málaga la inasimilable condición de eliminar la cláusula de reversión de la generosa donación que la ciudad de Málaga otorga al Ejercito Español, y la sabía renuencia municipal, expresada en el ajustado acuerdo municipal de 1925, a la aceptación de tal cláusula, opuesta al común de los sentidos y a los mas autorizados textos jurídicos del Directorio Militar, solo es, transitoriamente neutralizada, pasados tres años, por un General Gobernador Militar extrapolado a Alcalde de la Ciudad de Málaga. 2.-La regulación de la Donación, en el Código Civil, obliga a considerar que está fuera del ordenamiento jurídico la autoritaria imposición de la Autoridad militar al Ayuntamiento de Málaga, según la cual, la donación de una superficie previamente adquirida por el municipio para un uso militar, se conserve en el patrimonio del Ejercito, aún cuando deje de tener el uso militar que motivó la donación. El Código Civil, con su autoridad de ordenamiento común, al cual afortunadamente retorna el sistema jurídico después de los excesos intervensionistas que han caracterizado al Derecho Administrativo durante los últimos decenios, es claro y preciso. Las donaciones, como con sabia justeza ha apreciado la doctrina civilista (Albadalejo, Díaz Alabart, Vallet, Capilla Roncero), implican un empobrecimiento para el donante que han provocado lo que ha sido calificado, en el mismo ámbito de la doctrina civilista el “disfavor legislativo”, importante precisión que si es apreciable en el ámbito privado, predeterminado por la primacía de la autonomía de la voluntad de las personas físicas o jurídicas privadas, permite comprender el no menos patente “disfavor legislativo” patente en el preconsiderado Reglamento Municipal de 1924, al distanciarse ostentosamente de la donación como figura a utilizar por las personas jurídico públicas que para poder llegar a satisfacer los intereses colectivos tienen que operar con un especial rigor en la gestión de sus patrimonios, con la finalidad de no proyectar en el ámbito impositivo lo que puede ser satisfecho con los propios recursos patrimoniales y las rentas y beneficios que pued...