Cap - Riassunto Lineamenti di diritto pubblico per i servizi sociali PDF

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riassunto del capitolo 13...

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Cap. 13 Diritti Sociali E Sistema Assistenziale Il diritto all’assistenza sociale. L’art. 2 Cost. pone in capo ai cittadini l’inderogabile dovere di solidarietà vedendo cosi i singoli come prestatori o beneficiari di interventi di aiuto. L’art. 3.2 impegna la Repubblica a rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che si contrappongono al pieno sviluppo della persona umana. Con l’art. 38 la Costituzione afferma un vero e proprio diritto al “mantenimento e l’assistenza sociale di ogni cittadino inabile al lavoro e sprovvisto dei mezzi necessari per vivere” (38.1); e afferma la competenza di “organi ed istituti predisposti o integrati dallo Stato” a provvedere a tutti i compiti previsti (art 38.4). La Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo prevede che “ogni individuo in quanto membro della società, ha diritto alla sicurezza sociale nonché alla realizzazione, attraverso lo sforzo nazionale e la cooperazione internazionale ed in rapporto con l’organizzazione e le risorse di ogni Stato, dei diritti economici, sociali e culturali indispensabili alla sua dignità ed al libero sviluppo della sua personalità (art.22). ben radicata e diffusa è stata un’interpretazione dell’assistenza sociale; si è pensato ai servizi sociali come strumenti che servono per rimediare alle cadute, alle difficoltà in cui una persona può venirsi a trovare nella sua esistenza. E’ il D.P.R 616/1977 che, chiamato a tracciare la ripartizione delle funzioni amministrative tra i livelli di governo, con l’art. 22 offre per la prima volta nel nostro ordinamento una definizione dell’ambito a cui ci riferiamo, identificando i servizi sociali con “tutte la attività che attengono, nel quadro della sicurezza sociale, alla predisposizione ed erogazione di servizi, gratuiti o a pagamento, o di prestazione economiche, sia in denaro che in natura, a favore dei singoli o di gruppi, qualunque sia il titolo in base al quale sono identificati destinatari, anche quando si tratti di forma di assistenza a categorie determinate, escluse soltanto le funzioni relative a prestazioni economiche di natura previdenziale”.

L’universalità del sistema di servizi sociali. Si è evoluta con il tempo un’interpretazione che insiste sul carattere dell’universalità dei servizi sociali cioè sull’interpretazione dei diritti come pretese comuni e quindi come spettanti a tutti a prescindere dalla condizione individuale. (art. 2 della legge 328/2000). Mentre rimane indefinita la dimensione oggettiva del diritto (cioè il novero degli interventi pretensibili) vi è una determinazione espressa e di ispirazione universalistica dell’estensione soggettiva del diritto, che viene riconosciuto, a prescindere da condizioni specifiche individuali a:  tutti i cittadini italiani;  i cittadini di Stati dell’Unione europea e familiari, purché nel rispetto degli accordi internazionali, con le modalità e nei limiti definiti dalle leggi regionali;  gli stranieri titolari della carta di soggiorno o permesso di soggiorno di durata non inferiore a un anno, nonché i minori iscritti nella loro carta o permesso di soggiorno. Il D.P.R. 616, oltre a offrire una trattazione ben distinta delle competenze in materia di sanità e scuola, ha espressamente escluso dal novero dei servizi sociali le funzioni assicurate: I. Dal sistema previdenziale: l’art 128 del d.lgs. 112/1998 e l’art. 22 del D.P.R. 616/1977.

II.

In sede di amministrazione della giustizia: l’assistenza post-penitenziaria; gli interventi in favore di minorenni soggetti a provvedimenti delle autorità giudiziali minorili nell’ambito della competenza amministrativa e civile; gli interventi di protezione speciale per le donne che escono dalla prostituzione. III. Dal Servizio sanitario (art. 128, d.lgs 112/1998). Non è facile, comunque, tracciare in concreto una linea di confine tra le prestazioni sanitarie e quelle che invece vanno a riferirsi all’ambito socio assistenziale. Partendo dalle norme internazionali ricordiamo che l’Italia ha ratificato due convenzioni promosse dall’ONU: la Convenzione del 20 novembre 1989 sui diritti del fanciullo (legge 176/1991) e quella del 13 dicembre 2006 sui diritti delle persone con disabilità (ratificata con la legge 18/2009). A livello europeo è il Trattato di Lisbona ad aprire al tema della protezione sociale: “l’Unione combatte l’esclusione sociale e la discriminazione e promuove la giustizia e la protezione sociale, la parità tra donne e uomini, la solidarietà tra le Regioni e la tutela dei diritti del minore”. In Italia le indicazioni in questo senso arrivano dalla legge 328/2000, ma sono le disposizioni sul decentramento amministrativo a entrare più nel dettaglio, con l’art. 132 del d.lgs 112/1998, che individuando le funzioni e i compiti da trasferire alle Regioni, esplicita che tra questi vi sono le competenze in materia di minori, giovani, anziani, famiglia, portatori di handicap, non vedenti e audiolesi, tossico/alcoldipendenti, invalidi civili. Traducendo tutte queste finalità in ambiti di intervento si profila una prima identificazioni delle possibili declinazioni del diritto all’assistenza sociale: a) l’integrazione sociale (sostegno e contrasto alla discriminazione); b) la promozione, nel lavoro e in ogni altra reazione sociale, della parità di genere; c) il supporto nelle situazioni derivanti da inadeguatezza di reddito, perdita del lavoro, incapacità di provvedere al sostentamento proprio e della famiglia; d) il sostegno alle condizioni di non autonomia fisica o psichica (l’assistenza ai disabili, malati cronici, tutela anziani, infanzia).

Tipologie e declinazioni del diritto alle prestazioni di assistenza sociale. Il dato normativo, per quanto riguarda le vere e proprie prestazioni di sostegno, soccorso e rimedio, prevede l’erogazione a favore dei singoli, di gruppi o di categorie determinate di: I. Servizi gratuiti. II. Servizi a pagamento. III. Prestazioni economiche, sia in denaro che in natura. Anche in ambito socio-assistenziale si ha quella specifica declinazione del diritto alla prestazione che è il diritto alla libera scelta tra diversi soggetti erogatori di servizi; l’art. 3.4 della legge 328 prevede che “i comuni, le regioni e lo Stato promuovono azioni per favorire la pluralità di offerta dei servizi garantendo il diritto di scelta fra gli stessi servizi e per consentire, in via sperimentale, su richiesta degli interessati, l’eventuale scelta di servizi sociali in alternativa alle prestazioni economiche” (questo diritto è stato poi ribadito anche dalla leggi regionali). Gli enti preposti all’assistenza sia pubblica che privata sono obbligati a informare i destinatari degli interventi “sulle diverse prestazioni di cui possono usufruire, sui requisiti per l’accesso e sulle modalità di erogazione per effettuare le scelte più appropriate” (art. 2.5 legge 328/2000). Per approdare a un’interpretazione del diritto all’assistenza sociale come “costituzionalmente vincolato” (art. 128

d.lgs), la strada si è rilevata lunga e complessa (assistenza vs beneficenza, il dubbio della Corte se l’assistenza fosse un diritto). La Corte afferma che dei diritti alle prestazioni sociali occorre rispettare il contenuto minimo essenziale “protetto dalla Costituzione come ambito inviolabile della dignità umana (sent. 309/1999) e lascia al legislatore (statale, con la riforma del 2001 regionale) il compito di graduarne la concretizzazione in ragione di diversi fattori quali la gravità delle condizioni della persona, l’urgenza dell’intervento, i suoi costi e le risorse a disposizione, secondo criteri di ragionevolezza che sono e restano passibili di valutazione dalla Corte. Così prende forma il carattere di universalità selettiva, che costituisce la ratio della legge 328/2000. Per dare concretezza alle pretese individuali e orientare i soggetti erogatori verso standard ammissibili e condivisi, si arriva a introdurre anche in ambito sociale il criterio dei livelli essenziali delle prestazioni erogabili “sotto forma di beni e servizi secondo le caratteristiche e i requisiti fissati dalla pianificazione nazionale, regionale e zonale, nei limiti delle risorse del Fondo nazionale per le politiche sociali. I livelli essenziali di assistenza sociale (LIVEAS) sono individuati dall’art. 22 della legge 328. Il 2 comma stabilisce tutti gli interventi come misure di contrasto della povertà, interventi a sostegno dei minori, misure di sostegno alle donne in difficoltà, interventi per la piena integrazione delle persone disabili. La norma, però, presenta un limite: non fissa il contenuto effettivo delle prestazioni, elencandole solamente e demandando alla pianificazione nazionale e regionale la determinazione dei requisiti specifici. La strada per un pieno riconoscimento dei diritti alle prestazioni sociali è ancora lunga: da una parte l’effettiva configurazione delle stesse come pienamente esigibili avviene ancora in un limitato numero di casi (pensioni sociali, indennità di accompagnamento), mentre dall’altra si assiste, rispetto alla medesima tipologia di prestazioni, alla progressiva introduzione di trattamenti soggettivamente differenziati che la Corte costituzionale (con sent. 306/2008) ha ritenuto ammissibili nel caso in cui questi non vadano a intaccare il nucleo essenziale del diritto e siano previsti sulla base di un criterio ragionevole e non arbitrario.

Gli effetti della riforma costituzionale del 2001. Il riparto della potestà legislativa. Con la riforma costituzionale del 2001 si hanno dei cambiamenti nell’assetto per il riparto della competenza legislativa e amministrativa. Da una parte, con il superamento del regime di legislazione concorrente previsto in precedenza, si assiste al rafforzamento del ruolo delle Regioni (la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale) e dall’altra c’è l’ampliamento dell’ambito oggettivo della materia che può ora essere intesa oltre i confini della “beneficenza pubblica” e venire aggiornata e adattata alle sue evoluzioni reali e sostanziali. Rimane in capo allo Stato la determinazione del contenuto minimo costituzionalmente garantito dei diritti sociali a prestazione, affidando a quel legislatore tutti gli strumenti necessari per poter assicurare a tutti sull’intero territorio nazionale, il godimento di prestazioni garantite, come contenuto essenziale di tali diritti, senza che la legislazione regionale possa limitare o condizionarle (sent. 282/2002). E’ importante sottolineare il rilievo che assume la riserva in capo allo Stato della definizione delle funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città Metropolitane, e cioè degli enti territoriali che, nell’ambito dei servizi sociali svolgono il ruolo amministrativo più rilevante. Infine l’art. 119.5 prevede che lo Stato possa “destinare risorse aggiuntive e disporre di interventi speciali in favore di determinati enti territoriali per varie finalità, tra cui quella di favorire l’effettivo esercizio dei diritti

della persona”. Diverse Regioni si sono esercitate a dar corpo alla nuova competenze legislativa riconosciutagli, non discostandosi dai principi e dai tratti caratteristici del sistema messo a punto dalla legge 328.

Sussidiarietà verticale e riparto delle funzioni amministrative. La legge cost. 3/2001 riscrive l’art. 118 della Cost. e assume a proprio canone fondamentale il “principio di sussidiarietà” che ha effetti significativi non solo sulle relazioni tra i diversi livelli territoriali di governo, ma anche su quelle che intercorrono tra cittadini e amministrazione pubblica. Infatti, mentre in senso verticale il principio assegna la generalità della funzione amministrativa ai Comuni (cioè al livello più vicino possibile al destinatario della funzione stessa), si apre nella stessa disposizione anche una prospettiva orizzontale che recepisce le aperture verso la costruzione di un sistema condiviso di tutela degli interessi generali. Funzioni statali. I compiti che permangono in capo allo Stato (art. 129 del d.lgs 112/1998 e art. 9 legge 328) sono da individuarsi nell’indirizzo e coordinamento e di regolazione delle politiche sociali in relazione alle competenze assegnate; da una parte mira ad assicurare uniformità di tutela in tutto il paese, anche attraverso la determinazione di criteri per la qualificazione del personale e delle strutture operanti nel settore e, dall’altra, riserva al centro tutte quelle competenze che coinvolgono le relazioni con gli altri Stati e con l’Unione europea, nonché il complesso degli interventi di accoglienza degli immigrati. Il complesso delle funzioni statali è oggi accentrato in capo al Ministero del lavoro e delle politiche sociali, nato dalla scorporazione operata dalla legge 172/2009 delle funzioni prettamente sanitarie del precedente Ministero del Lavoro, della salute e della politica sociale. Esso non conosce struttura dipartimentale; la attuale organizzazione (D.P.R. 144/2001) attribuisce al Segretario generale funzioni di coordinamento di tutte le attività del Ministero, il coordinamento, la pianificazione, la programmazione economico finanziaria, il bilancio e il controllo di gestione. Lo stesso D.P.R prevede poi dieci direzioni generali. Due di queste hanno competenza di staff, e quindi trasversali sia all’ambito del lavoro che a quello delle politiche sociali: A. La direzione generale per le politiche del personale, l’innovazione, il bilancio e la logistica. B. La direzione generale per la comunicazione e l’informazione in materia di lavoro e politiche sociali. Tre sono invece le direzioni specificatamente dedicate alla materia delle politiche sociali: 1. La direzione generale per l’inclusione e le politiche sociali. 2. La direzione generale per il terzo settore e le formazioni sociali. 3. La direzione generale dell’immigrazione e delle politiche di integrazione. Funzioni regionali. La legge 328/2000 (art. 8) attribuisce alle Regioni un complesso di funzioni che riconducono a tre categorie: I. Funzioni di programmazione, coordinamento e indirizzo degli interventi sociali: spettano alle Regioni le forme di concertazione con gli enti locali interessati, degli ambiti territoriali, la determinazione delle modalità e degli strumenti per la gestione unitaria del sistema locale dei servizi sociali a rete. Le Regioni possono prevedere incentivi a favore dell’esercizio associato delle funzioni sociali in ambiti territoriali di norma coincidenti con i distretti sanitari operanti per le prestazioni sanitarie. Sono di competenza regionale la promozione e il

coordinamento delle azioni di assistenza tecnica per la istituzione e la gestione degli interventi da parte degli enti locali e la promozione della sperimentazione di modelli innovativi di servizi in grado di coordinare le risorse umane e finanziarie presenti a livello locale anche in relazione alle esperienze effettuate a livello europeo. Le regioni definiscono i criteri per la determinazione del concorso da parte degli utenti al costo delle prestazioni, e stabiliscono i criteri per la definizione delle tariffe che i Comuni sono tenuti a corrispondere ai soggetti accreditati. Inoltre, sono competenti alla determinazione dei criteri per l’autorizzazione, l’accreditamento e la vigilanza delle strutture e dei servizi a gestione pubblica o dei soggetti privati. II. Funzioni di controllo, verifica e monitoraggio: verifica dell’attuazione a livello territoriale, promozione di metodi e strumenti per il controllo di gestione atti a valutare l’efficienza dei servizi e i risultati delle azioni previste, cioè definiscono i requisiti di qualità per la gestione dei servizi e per la erogazione delle prestazioni. Le regioni inoltre istituiscono registri dei soggetti autorizzati all’esercizio delle attività socio assistenziali sulla base di indicatori oggettivi di qualità e disciplinano la presentazione dei reclami da parte degli utenti stessi che assicurino adeguate forme di indipendenza nei confronti degli enti erogatori. III.Funzioni relative all’integrazione dell’attività socio-sanitaria con quella sanitaria: politiche integrate in materia di interventi sociali, ambiente, sanità, istituzione scolastica, tempo libero, trasporti. Per quanto riguarda l’aspetto organizzativo, non si ha a questo livello alcuna struttura particolare di cui dare conto. Se da una parte le funzioni di indirizzo e programmazione sono riservate agli organi politici, e quindi al Consiglio o Giunta, dall’altra, specie per le funzioni istruttorie e operative, si ha ovunque l’istituzione di un assessorato che si fa carico del complesso di queste attività, ma solo raramente la struttura assessoriale è dedicata solamente a queste competenze (Piemonte, Veneto, Toscana).

Funzioni degli enti locali. Il sistema socio-assistenziale è, fin dall’art. 25 del D.P.R 616/1977, incentrato sui Comuni, in ragioni dell’attribuzione a essi dell’intero complesso di attività necessarie alla predisposizione, organizzazione ed erogazione dei servizi di assistenza e di beneficenza. Con il tempo si assiste a una lenta ma innegabile crescita sia della consistenza delle pretese individuali, sia all’allargamento dello spettro di interventi che compongono la materia, facendo della sua indeterminatezza un punto di forza e non di debolezza. Gli artt. 7 e 8 della legge 328/2000, ponendosi al culmine di questa progressiva evoluzione, possono determinare un quadro delle competenze locali solido e ben definito. A. Si assegnano alle Province competenze istruttorie, di coordinamento e supporto a quelle comunali. Si ha in capo a esse la costruzione di un ampio “sistema informativo dei servizi sociali”, che origina dalla raccolta delle conoscenza e dei dati sui bisogni e sulle risorse rese disponibili dai Comuni e da altri soggetti istituzionali presenti in ambito provinciale. Le province offrono supporto nel coordinamento degli interventi territoriali e provvedono, d’intesa con i Comuni, alla promozione di iniziative di formazione, con particolare riguardo alla formazione professionale di base e all’aggiornamento. B. Al livello comunale è assegnato il ruolo dell’intero sistema, quello relativo all’erogazione delle prestazioni, la “progettazione e gestione del sistema locale dei servizi sociali ed

erogazione delle relative prestazioni ai cittadini” (d.l. 78/2010). Rispetto al campo d’azione (minori, giovani, anziani, famiglia, portatori di handicap, non vedenti, audiolesi, tossicodipendenti, alcoldipendenti, invalidi civili), l’art. 6 della legge 328/2000 entra nel merito delle competenze da esercitare:  Le funzioni connesse alla vera e propria predisposizione dei servizi; i Comuni, oltre a essere titolari di tutte le funzioni necessaria alla progettazione, organizzazione e erogazione delle prestazioni sociali ai cittadini, hanno la piena capacità di definite gli assetti più funzionali alla gestione, alla spesa e al rapporto con i cittadini. Inoltre è data ai Comuni la possibilità di definire le priorità e i settori di innovazione, attraverso la concertazione delle risorse umane e finanziarie locali, con il coinvolgimento dei diversi soggetti riconducibili all’ambito del terzo settore.  Le funzioni specificamente mirate alla definizione dell’assetto del sistema integrato pubblico e privato di offerta di prestazioni sociali. Il Comune determina quali prestazioni gestire ed erogare in via diretta, cosa rimettere ai soggetti privati accreditati e cosa lasciare all’intervento volontario dei cittadini attivi, in osservanza del principio di sussidiarietà orizzontale.  Le funzioni relative alla determinazione dei destinatari degli interventi e di programmazione delle priorità. Il comune valuta i soggetti in condizione di povertà o con limitato reddito o con incapacità totale o parziale ecc.  Le funzioni di relazione e comunicazione. Quelle relative all’adozione di strumenti per la semplificazione amministrativa e per il controllo di gestione. Infine il Comune deve garantire ai cittadini i diritti di partecipazione al controllo della qualità dei servizi, secondo le modalità previste dal loro Statuto. Spetta al Consiglio comunale la eventuale approvazione di un regolamento per la gestione dei servizi sociali, e alla Giunta riguardano le funzioni di indirizzo e adozione di atti amministrativi generali. È il caso di accennare i tratti...