Cap - Statistics and politics PDF

Preview

Summary

Statistics and politics...

Description

32

Cristian Pîrvulescu

salarii, percepe impozite,30 sau chiar când încearcă să intervină cât mai puţin, prin acţiunile sau nonacţiunile sale afectează domeniul social sau economic. Intervenţia autorităţilor în spaţiul public influenţează dinamica raporturilor între bunurile publice și cele private. Oferta substanţială de bunuri publice presupune limitarea accesului la bunuri private. Raportul invers proporţional între public și privat nu este doar o consecinţă a unor decizii și reglementări tehnice, ci este rezultatul unei abordări profund politice. Chiar dacă ideea tehnocratică a lipsei de alternativă în privinţa politicilor economice a cucerit din ce în ce mai mulţi adepţi, valorilor pe care orice politică sectorială le presupune, implică suportul politicului. Existenţa unui nucleu dur de tehnici care se impune decidenţilor lasă acestora un spaţiu suficient de manevră.31 Autorităţile publice au la îndemână mijloace pentru a acţiona asupra economiei (bugetul, impozitele, moneda, creditul), dar alegerea politicilor nu poate neglija orientările valorice dominante. Relaţia biunivocă dintre guvernanţi și guvernaţi imprimă actului guvernării cel puţin în parte direcţia pe care grupurile influente din societate o sprijină. Dispersată în ministere, departamente, consilii judeţene, consilii locale, consilii de administraţie, autoritatea publică se dezvăluie sub forma unor centre de decizie, cu mai multă sau mai puţină autonomie, care negociază permanent cu grupurile de interese și de presiune (asociaţii patronale, sindicate, organisme internaţionale, sau alte tipuri de asociere ce practică lobby) politicile — seturi de reglementări și acţiuni — considerate dezirabile pentru sectorul dat. Reduse, printr-o simplificare la un singur actor — statul — aceste centre pot fi, funcţie de caracteristicile regimului politic și ale dinamicii instituţionale, mai mult sau mai puţin coordonate. Această structură multiformă a centrelor de putere limitează libertatea de mișcare a statului. Discursul care acuză de inconsistenţă, superficialitatea sau neprofesionalismul acţiunile politice propunând ca alternativă o abordare realistă (tehnică) a situaţiei economice și sociale este tot un discurs politic. Stabilirea priorităţilor rămâne resortul politicii, iar tipul de decizie nu poate fi extras din mediul la care urmează să se aplice. Doar spaţiul politic asigură aspectul public al deciziilor care să aibă autoritatea necesară transformării lor în acţiuni reale și eficiente. Iar în spaţiul public instituţiile politice deţin rolul de reglatoare ale mecanismelor guvernării. 30 Michel Didier, Economia, regulile jocului, București, Humanitas, 1994, p. 103-104. 31 André Grijebine, La politique économique, Paris, Seuil, 1991, p. 13.

CAPITOLUL II

STATUL — CADRUL INSTITUŢIONAL AL POLITICII

§ 2. 1. INSTITUŢIONALIZAREA PUTERII. Tendinţă constantă a puterii politice de a se permanentiza — instituţionalizarea — este un fapt istoric relativ recent, iar apariţia statului a constituit apogeul acestui fenomen. Cum statul ca instituţie politică și-a conturat dimensiunile în pragul secolului al XX-lea abia la începutul acestui secol s–a deschis perspectiva unei analize instituţionale. Maurice Hauriou, creatorul școlii instituţionaliste considera instituţiile drept fundament al societăţii și al dreptului. Gândirea instituţionalistă consideră că la baza anumitor forme de organizare sau moduri de viaţă se află instituţiile a căror specificitate — caracterul permanent — exprimă o necesitatea socială. Astfel instituţiile operaţionalizează valori, principii sau orientări relevante la nivel comunitar ce iau forme de organizare permanentă și stabilă. Influenţate de componentele lor instituţiile sunt structurate în virtutea unui scop, au deci o natură politică câtă vreme stabilirea finalităţilor și a strategiilor de atingere a acestora este resortul politicii. În accepţiunea sa tradiţională, instituţia desemnează un ansamblu de organisme și mecanisme existând într-o societate la un moment dat.32 Pornind da la această perspectivă reprezentanţii școlii instituţionaliste (M. Hauriou, G. Renard) au distins între două categorii: instituţiile corp (numite și instituţii persoană prin referinţă la personalitatea lor juridică) și instituţiile mecanisme. Primele corespund unei colectivităţi umane coordonate în funcţie de nevoi sau valori comune care se supune unei autorităţi și acceptă un sistem de norme stabile. În acest sens instituţiile transcend indivizii ce le compun și la care nu pot fi reduse. Cel de-al doilea tip reprezintă un sistem de reguli de drept ce formează un ansamblu mecanic ce poate fi combinat cu alte ansambluri asemănătoare.33 Cele două tipuri de instituţii se combină constituind 32 Marcel Prélot, Jean Boulouis, Institutions politiques et droit constitutionnel, Paris, Dalloz, 1987, p. 43. 33 Ibidem, p. 44

34

Cristian Pîrvulescu

Politici și instituţii politice

împreună regimurile politice ce sunt vizibile în forma de organizare etatică. Analiza juridică consideră instituţiile ca structuri fundamentale care permit identificarea regimului politic și permit departajarea între simpla voinţă a actorilor sociali și interesele de natură politică. Această perspectivă a fundamentat curentul instituţionalist din știinţa politică pentru care obiectele analizei sunt politice fiind cercetate în funcţie de fundamentul structural și modelul organizaţional. Dacă instituţionalizarea desemnează ansamblul acţiunilor și practicilor ce sunt organizate în mod stabil, viziunea juridică și sociologică asupra fenomenului de permanentizare a puterii diferă. Pentru sociologi deschiderea realizată de Max Weber implică analiza instituţiilor din prisma asocierii indivizilor în grupuri în funcţie de reglementări structurate pe baza unor criterii bine determinate de acţiunile caracteristice unei zone clar delimitate. Instituţiile sunt privite în acest caz în primul rând ca reglatori ai raporturilor sociale și abia apoi ca modele organizaţionale. Principiul reglator contribuie la organizarea activităţilor membrilor unei comunităţi după un model organizaţional definit în funcţie de problemele sau nevoile fundamentale. Conceptul de instituţionalizare presupune astfel procesele și acţiunile ce urmăresc să organizeze în mod stabil modelele sociale. Developementismul ce a dominat politica comparată la mijlocul secolului al XX-lea considera fenomenul instituţionalizării ca un element esenţial în procesul de dezvoltare și modernizare politică. Din această perspectivă instituţiile se caracterizau prin adaptabilitate, complexitate și autonomie, dar și prin coerenţă cu valorile și așteptările guvernaţilor. Presupunând o schimbare de perspectivă asupra politicii considerată ca o expresie a pluralismului politic și social analiza statului ca rezultat, într-o oarecare măsură, întâmplător, al confruntării libere a intereselor particulare a implicat o transformare a instrumentelor și metodelor de analiză. În același sens a evoluat și analiza politicilor publice care a reprezentat o ruptură cu tradiţia weberiană a statului ca mecanism de aplicare a voinţei guvernanţilor. Pentru analiza politicilor acţiunea în contextul mediului etatic și social face obiectul cercetărilor specifice.34 Dar statul exprimă nu doar diversitatea, ci și unitatea de acţiune actorilor și de aceea studierea apariţiei, consolidării și acţiunilor statului trebuie să exprime această dublă caracteristică a sa. O asemenea tendinţă este reprezentată de neo-instiuţionalism, curent teoretic ce se delimitează atât de tendinţele behavioriste centrate pe analiza instituţiilor ca principal factor de inducere a comportamentului individual sau public, dar și de instituţionalismul descriptiv al începutului de secol XX. Viziune interacţionalistă neo-instituţionalismul relativizează ideea depen-

denţei sistemelor politice în raport cu societatea pentru a favoriza perspectiva interdependenţei dintre instituţii relativ autonome.35 Această abordare consideră instituţiile drept factori ordonatori prin intermediul sistemul de reguli, practici și cutume pe care le influenţează și care contribuie la organizarea activităţii politice după criterii de eficienţă. Dar regulile nu reprezintă doar un sistem de norme sau cutume ci și un sistem de valori și credinţe, contribuind la conturarea finalităţilor. Caracterul politic al instituţiilor, rolul lor de creatoare de sens, conduce la ideea politicii ca o formă de interpretare a lumii. Politica nu este doar expresia unor alegeri, ci și o formă de educaţie sau un mod de dezvăluire a lumii. De aceea noua perspectivă instituţionalistă schimbă accentul de la analiza rezultatelor politicii la analiza proceselor de elaborare a politicilor publice. Critica pe care noii instituţionaliștii o fac paradigmei pluraliste avertizează asupra relaţiilor dintre societatea civilă și stat. Astfel instituţiile nu sunt rezultatul proceselor derivate din comportamente și strategii individuale caracteristice societăţii civile ci au propria lor raţiune de a fi. Diferitele variante ale neo-instituţionalismului urmăresc fie analiza statului din perspectiva lungii durate, fie insistă pe rolul instituţiilor de a reduce incertitudinea și de a contribui la degajarea preferinţei actorilor sociali, fie privilegiază analiza variabilele culturale ca elemente ce contribuie la formarea și funcţionarea organizaţiilor. Cele trei instituţionalisme au tendinţe diferite (funcţie de metoda de analiză — istorie, alegeri publice, sociologia organizaţiilor)36, dar sunt axate pe aceeași perspectivă a statului în interacţiune cu mediul său mereu în transformare. Instituţiile politice desemnează în mod obișnuit organele statului ce exercită funcţii legate de exerciţiul suveranităţii (elaborarea legilor, punerea lor în practică și inducerea ordinii publice). Deși populară, această definiţie prezintă dezavantajul de a perpetua incertitudinile pe care conceptul de suveranitate le presupune. Procesele de globalizare și de integrare în noi forme politice precum Uniunea Europeană presupun o transformare a noţiunii de suveranitate. Construcţie juridică medievală care la origine permitea regilor în plin proces de respingere a autorităţii pontificale să se legitimeze, suveranitatea este înţeleasă ca o formă de competenţă ultimă ce nu poate suferi nici un fel de limitare. Ori apariţia curţilor constituţionale, fenomen esenţial în practica statului de drept, a însemnat supunerea parlamentelor, reprezentante ale suveranităţii, unor limitări juridice și de competenţă. Faţă de această evi-

34 P. Muller, Y. Surel, op. cit., p. 40.

35

35 James March, Johan Olsen, „The New Institutionalism. Organizational Factors in Political Life“ în American Political ScienceReview, nr. 78\1984, p. 738-742. 36 P. Muller, Y. Surel, op. cit., p. 44-46.

36

Cristian Pîrvulescu

Politici și instituţii politice

dentă imprecizie s-a încercat definirea instituţiilor pe baza proceselor electorale. Instituţiile politice ar fi deci cele ce rezultă direct din competiţia electorală. Cum însă și această soluţie prezintă dificultăţi (monarhii constituţionali sunt ereditari, unii judecători americani sunt aleși) impreciziile termenului obligă la o definire cât mai clară. Având în vedere caracterul lor particular și relaţiile pe care le presupun instituţiile politice trebuiesc înţelese ca structuri relativ stabile de interacţiuni politice, juridice și culturale. Între acestea statul și instituţiile legate direct de funcţionarea sa sunt privilegiate în orice analiză. Statul reprezintă un mod de organizare al puterii politice. Reprezentată prin instituţii, puterea de stat descrie modul de implantare al deciziilor și mecanismele de funcţionare. Între diferitele formele de organizare a puterii statul este cea mai complexă și mai completă. Apariţia și consolidarea statului presupune un proces prin care politica parcurge drumul de la formele personalizate de putere la cele instituţionalizate. Cercetările antropologice evidenţiază existenţa societăţilor fără stat. În societăţile arhaice — a le numi primitive însemnând a introduce un criteriu de ierarhizare valorică de tip etnocentrist — nu exista un rege. La contactul cu acest tip de comunităţi europenii le-au descris ca fiind „fără rege și fără lege“,37 deci lipsite de instituţia care să asigure cadrul de implementare a legilor. Această imagine s-a perpetuat astfel încât puterea odată definită conceptual a fost multă vreme redusă la stat. Spre o astfel de abordare conducea și ideea că șeful arhaic nu avea nici autoritate, nici putere de coerciţie. Dar dacă nu poate exercita puterea ca dominaţie șeful poseda însă calităţi ce îi asigurau o formă de autoritate. Chiar dacă societăţile fără stat nu cunosc instituţionalizarea puterii politice, ele nu ignoră autoritatea ca formă de exercitare a influenţei. Obiecţiile lui Clastres la adresa caracterului universal al dominaţiei politice nu priveau și autoritatea, câtă vreme șeful are câteva elemente ce îl disting de ceilalţi membrii ai comunităţii (în perioada de pace el trebuie să asigure consensus omnium fiind un bun moderator, un excelent orator și obligatoriu, o persoană generoasă pe câtă vreme în timpul războiului șeful dispune de o putere aproape absolută asupra războinicilor)38. Prima perioadă a organizări politice arhaice a fost deci una sincretică, în care politica se confunda încă cu religia și morala. Autoritatea, într-un prim stadiu, se introduce anonim în corpul social: ea corespunde forţei de presiune a obiceiurilor și superstiţiilor. Șeful de familie ori preotul profită de un ansamblu de credinţe constituind o forţă dispersată în colectivitate. Această formă de putere nu este încă clar individualizată, pentru ca într-un al doilea stadiu societatea primitivă să

cunoască puterea concentrată în persoana unui șef. Această transformare se produce pentru că o societate bazată doar pe cutume nu rezistă unui grad de evoluţie socială; pentru a rezista grupul este nevoit să se organizeze. Mutaţia în organizarea puterii înseamnă începutul puterii individualizate, concentrate în mâinile unui singur om care posedă și autoritatea și mecanismele de conducere. Câtă vreme rămâne o formă simplă de conducere puterea individualizată se realizează pe baza unor raporturi de la individ la individ. Devenind mai complexă ca urmare a creșterii numerice a comunităţii șefia se restructurează luând forma unei ierarhii a deţinătorilor puterii, a unei organizări a șefilor interpuși. În noua sa formă, șefia dispune de forţă de coerciţie, presupunând nu doar încarnarea puterii într-un om ce concentrează în propria-i persoană atât instrumentele puterii, cât și justificările autorităţii. Individualizarea apare ca o formă simplă și naturală a puterii, concretă și directă. Chiar dacă raporturile de putere de acest fel au o multitudine de modalităţi, între un șef amazonian sau un domn muntean din secolul al XIV-lea diferenţele sunt doar de formă, nu și de esenţă. În ambele cazuri puterea rezidă în faptul că în persoana celui care comandă se găsesc atât exerciţiul cât și proprietatea puterii. De la Mircea cel Bătrân a rămas o formulă explicită a personalizării puterii: „Io, Mircea voievod, unic stăpânitor și domn…“. Din stăpânire provine autoritatea domniei, formă de organizare a puterii încă neinstituţionalizată. Individualizarea raporturilor politice, expresie a nevoii de concret, evidenţiază un tip de organizare al puterii ce se fonda pe credinţa în virtuţile personale ale șefului. Procesul de instituţionalizare a puterii este accelerat de situaţiile în care calităţile personale ale șefului nu mai pot justifica autoritatea pe care o exercită. Treptat comunitatea nu mai acceptă să organizeze întreaga comunitate conform voinţei unui individ, disociind între autoritate și individul care o exercită. Se impune în consecinţă ideea instituţionalizării, a transferului puterii de la persoana guvernanţilor, simplii executanţi, la stat, autenticul proprietar.

37 Jacqueline Russ, op. cit., p. 63 38 Pierre Calstres, op. cit., p. 35.

37

§ 2. 2. AUTORITATE ȘI POLITICĂ Operaţionalizarea conceptului de putere, mai ales în accepţiunea sa relaţională, introduce două noi concepte corelative: autoritatea și legitimitatea. Privită din perspectivă analitică autoritatea se prezintă ca o relaţie diferenţiată ce presupune un raport între posesorul autorităţii, subiectul autorităţii și domeniul autorităţii.39 Dacă posesorul autorităţii este specializat într-un domeniu anume deţine o autoritate epistemică. Autoritatea epistemică nu poate fi delegată fiind exercitată numai de 39 J. M. Bochenski, Ce este autoritatea ?, București, Humanitas, 1992, p. 53.

38

Cristian Pîrvulescu

Politici și instituţii politice

posesor și doar în domeniul său de competenţă. Recunoașterea autorităţii epistemice este conferită de recunoașterea competenţei deţinătorului său în domeniul său de referinţă. În consecinţă, acest tip de autoritate se referă la specializare, iar contestarea poziţiei exprimate de un expert nu se poate realiza decât prin intermediul specialiștilor. Dar când autoritatea privește coordonarea unui domeniu și se exercită prin directive aceasta nu se mai referă la propoziţii precum autoritatea epistemică, ci la ordine; autoritatea este deontică. Un asemenea tip de autoritate constă în recunoașterea poziţiei ierarhice a celui ce o reprezintă de către subiecţii asupra cărora se exercită și poate fi delegată. Orice tip de autoritate rămâne însă din perspectivă analitică individuală. Autoritatea politică este un tip de autoritate deontică. Privită din perspectivă juridică autoritatea politică este impersonală, fiind exercitată prin instituţii. Caracterul impersonal al instituţiilor asigură permanenţa acestora, schimbarea persoanelor ce deţin funcţii de autoritate politică neafectând continuitatea statului. Existenţa mai multor forme de putere și autoritate nu minimizează rolul puterii de stat — formă instituţionalizată a puterii politice — care prin suveranitate deţine locul central. Rolul puterii și al autorităţii politice în organizarea formală a relaţiilor de conducere și supunere implică analiza formelor de acţiune colectivă și a modurilor de coordonare a activităţilor particulare. Felul în care aceste structuri se relaţionează cu procesele de control social, cu reţelele de influenţă sau de presiune și relaţiile ca și cu situaţiile conflictuale ce pot rezulta din acţiunea lor relevă specificul politicii ca domeniu al autorităţii. Definind capacitatea unor persoane sau instituţii de a obţine din partea membrilor unei comunităţi sociale, în virtutea unor calităţi sau împuterniciri, respectul, supunerea sau ascultarea faţă de acţiunile, măsurile sau directivele lor autoritatea politică depinde de forma de organizare socială. Reflectând un anume statut pe baza căruia se exercită autoritatea presupune recursul la normelor sau regulilor stabile. Aparţinând fie instituţiilor, fie fiind reflectată în texte de legi, reguli sau cutume cu care persoanele individuale se identifică temporar autoritatea politică nu poate fi separată de purtătorii săi individuali. Pentru a se concretiza aceasta ia forme personalizate. Dacă avantajul autorităţii impersonale este tocmai faptul că este abstractă, prezentând însă în compensaţie caracteristicile duratei, stabilităţii și permanenţei, criza autorităţii politice și a instituţiilor induce aportul persoanelor la menţinerea statutului autorităţii. Criza instituţiilor este reversul faţadei abstracte a autorităţii, confirmând rolul actorilor politici și administrativi în definirea autorităţii. Autoritatea este un fenomen de putere; ea implică dreptul de a comanda, dar rămâne dependentă de recunoașterea sa. Consensul unei părţi a membrilor grupului care recunosc legitimitatea hotărârilor și de-

ciziilor deţinătorilor autorităţii este determinant pentru ca directivele să se transforme în acţiuni concrete. Chiar prin regulile de atribuire a puterii autoritatea desemnează în același timp instituţia (persoana) și puterea formală pe care aceasta o posedă. Distincţia dintre autoritate și putere constă în atributele acestora; dacă puterea presupune atât relaţii de conducere-supunere, cât și de domina...