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DESCRIPCIÓN BREVE Estos apuntes han sido confeccionados para facilitar el estudio de esta asignatura. Puede distribuirlos libremente, reeditarlos y adaptarlos a las disposiciones normativas vigentes, siempre que reconozca la autoría de la obra original. En todo caso, no está permitida su utilización comercial. Si quiere realizar un comentario o corrección, puede hacerlo en la siguiente dirección web https://www.facebook.com/ApuntesMD

DERECHO ADMINISTRATIVO IV Lección 2. El dominio público.

Esta obra está licenciada bajo la Licencia Creative Commons Atribución-NoComercial 4.0 Internacional. Para ver una copia de esta licencia, haz clic en el siguiente enlace: http://creativecommons.org/licenses/by-nc/4.0/.

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Reconocimiento (Attribution): En cualquier explotación de la obra autorizada por la licencia hará falta reconocer la autoría.

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No Comercial (Non commercial): La explotación de la obra queda limitada a usos no comerciales

En la elaboración de mis apuntes tengo por costumbre emplear la edición más actual de la bibliografía recomendada en las guías de estudio y de las disposiciones normativas vigentes. Pero, ¿por qué no estudio por los libros? Porque en los años que llevo estudiando por la UNED, salvando algunos libros de los recomendados que son verdaderamente buenos, una gran mayoría no está a la altura de lo que se espera por el precio que se paga por ellos, entre otras cosas por la falta de una narración expositora clara, interminables divagaciones a los efectos de aumentar el número de páginas, numerosas erratas gramaticales, ortográficas e incluso en las citas jurídicas, etc. Además, en ocasiones, parece como si existiera un interés subyacente en publicar cuantas más reediciones del libro mejor, aunque solo se modifique un 1% del mismo (vicisitud esta que con una fe de erratas quedaría solventada).

Por esos motivos estudio por mis propios apuntes. Intento que sean lo más claros, resumidos y correctos posible sin obviar nada importante que pudiera ser objeto de examen. No obstante, como toda interpretación subjetiva, tanto en estos como en cualesquiera otros, puede conllevar la exclusión desafortunada de materia de examen. ¡Es el riesgo de estudiar por apuntes!

Finalmente, el uso de la licencia Creative Commons anteriormente expuesta tiene una sencilla razón de existencia: poder seguir la pista a mis apuntes. ¿Por qué? Porque, personalmente, entiendo que, en Derecho, como en muchos otros estudios, no basta con adquirir unos conocimientos para aprobar una asignatura y pasar página, sino que hay que estar actualizando los conocimientos constantemente. Así, tener conocimiento de reediciones posteriores que se hagan de los mismos, me permite seguir beneficiándome en el futuro del trabajo y del esfuerzo que un día puse desinteresadamente a disposición de todo el que estuviera interesado.

¡Ánimo, sé constante y suerte en los exámenes!

PREGUNTAS FRECUENTES

Si encuentro una errata en los apuntes, ¿dónde puedo comunicarlo? En https://www.facebook.com/ApuntesMD Gracias.

Si sale una edición más reciente de la bibliografía básica recomendada o, con el cambio de curso, han modificado la relación de epígrafes objeto de examen, ¿puedo actualizarlos o completarlos? Claro que sí. No olvides compartirlos en https://www.facebook.com/ApuntesMD para que todos tengamos la versión más reciente. Todos salimos ganando.

Me he descargado estos apuntes de alguna de las plataformas existentes en la red en las que los estudiantes comparten sus apuntes. Pero tienen publicidad y a mí me gustaría tener los apuntes limpios. ¿Puedo obtener una copia en los que no haya publicidad? Por supuesto que sí. En el siguiente enlace https://mega.nz/#F!V8wgzLDC!LDb2HtIO94L0RHU4cPxW_g puedes descargártelos totalmente libres de publicidad.

Me han resultado útiles los apuntes. ¿Puedo agradecerlo de alguna manera? Claro. Deja un comentario en la página https://www.facebook.com/ApuntesMD Siempre sienta bien recibir un cumplido.

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LECCIÓN 2 EL DOMINIO PÚBLICO

ÍNDICE • •

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1. La formación del concepto de dominio público. 2. El criterio de la afectación como definidor del dominio público. Bienes que comprende. o 2.1. Bienes afectados al uso público o general. o 2.2. Bienes afectados a un servicio público. Los edificios públicos. o 2.3. Los bienes afectados a la Corona. El Patrimonio Nacional. o 2.4. Bienes afectados al fomento de la riqueza nacional. o 2.5. Los montes públicos. o 2.6. El dominio público radioeléctrico. o 2.7. El demanio marítimo-terrestre. 3. Los bienes comunales. 4. Extensión de la demanialidad: los bienes muebles y los derechos reales demaniales. 5. Excurso doctrinal sobre la aplicación del concepto de propiedad a los bienes públicos. 6. Comienzo y cese de la demanialidad: afectación y desafectación. o 6.1. Las modalidades de la afectación. o 6.2. Las modalidades de la desafectación. 7. Mutaciones demaniales.

1. LA FORMACIÓN DEL CONCEPTO DE DOMINIO PÚBLICO La formación del concepto de dominio público parte del criterio de la afectación: forma parte del demanio las cosas afectadas al servicio público o a la utilidad pública. Este criterio se incluye: • •

En nuestro CC como criterio central en la delimitación y definición del dominio público En nuestra CE, el art. 128.1 CE (“1. Toda la riqueza del país en sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad está subordinada al interés general”). Este precepto fundamenta el reconocimiento por la propia CE de las distintas categorías de bienes: o Los bienes de la propiedad privada (art. 33 CE: “1. Se reconoce el derecho a la propiedad privada y a la herencia.; 2. La función social de estos derechos delimitará su contenido, de acuerdo con las leyes.; 3. Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la

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correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes”). Los bienes reservados al sector público (art. 128.2 CE: “2. Se reconoce la iniciativa pública en la actividad económica. Mediante ley se podrá reservar al sector público recursos o servicios esenciales, especialmente en caso de monopolio y asimismo acordar la intervención de empresas cuando así lo exigiere el interés general”).

o

Los bienes patrimoniales de los entes públicos, los de dominio público en general, los comunales, y los que integran el Patrimonio Nacional (art. 132 CE: “1. La ley regulará el régimen jurídico de los bienes de dominio público y de los comunales, inspirándose en los principios de inalienabilidad,

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Derecho Administrativo IV LECCIÓN 2 Estos apuntes han sido confeccionados para facilitar el estudio de esta asignatura. Puede distribuirlos libremente, reeditarlos y adaptarlos a las disposiciones normativas vigentes, siempre que reconozca la autoría de la obra original. En todo caso, no está permitida su utilización comercial. Si quiere realizar un comentario o corrección, puede hacerlo en la siguiente dirección web https://www.facebook.com/ApuntesMD

imprescriptibilidad e inembargabilidad, así como su desafectación.; 2. Son bienes de dominio público estatal los que determine la ley y, en todo caso, la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental.; 3. Por ley se regularán el Patrimonio del Estado y el Patrimonio Nacional, su administración, defensa y conservación”).

2. EL CRITERIO DE LA AFECTACIÓN COMO DEFINIDOR DEL DOMINIO PÚBLICO. BIENES QUE COMPRENDE Criterio de la afectación: el demanio, aparte de la titularidad del Ente público, requiere que quede afectado a una finalidad pública, a un uso o servicio público, o al fomento de la riqueza nacional. Incluso, dichos bienes, pueden estar afectados a varias de las finalidades anteriores (bienes concurrentes). 2.1. BIENES AFECTADOS AL USO PÚBLICO O GENERAL Los bienes afectados a un uso público o general, lo están de forma directa y, son: carreteras, plazas, calles, paseos, parques, aguas, canales, puentes, obras públicas de aprovechamiento general… y otros bienes análogos. 2.2. BIENES AFECTADOS A UN SERVICIO PÚBLICO. LOS EDIFICIOS PÚBLICOS Nuestro Derecho comprende dos concepciones posibles: •

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Concepción inicial y restrictiva: consagrada en el CC, limita doblemente el concepto de los bienes demaniales afectados al servicio público: o Titularidad: la afectación se refiere únicamente a los bienes del Estado. o Finalidad de la afectación: se restringe a los servicios públicos de la defensa nacional. Concepción posterior y amplia: consagrada en la legislación local, solo exige para la calificación del bien como demanial que esté afectado a un servicio público, incluyéndose los edificios administrativos. Estos son: o Los destinados a oficinas y dependencias auxiliares de los órganos constitucionales del Estado y de la Administración General del Estado (en adelante AGE), y sus organismos públicos. o Los destinados a otros servicios públicos determinados reglamentariamente. o Los del Patrimonio del Estado susceptibles de ser destinados a los fines anteriores, así como los territorios adquiridos por la AGE y sus organismos públicos para la construcción de inmuebles destinados a los fines anteriores.

2.3. LOS BIENES AFECTADOS A LA CORONA. EL PATRIMONIO NACIONAL Art. 342 CC: “Los bienes del Patrimonio Real se rigen por su ley especial (Ley 23/1992, de Patrimonio Nacional y su reglamento RD 485/87); y, en lo que en ella no se halle previsto, por las disposiciones generales que sobre la propiedad particular se establecen en este Código”. El Patrimonio Real es el denominado ahora Patrimonio Nacional, y está integrado por los muebles e inmuebles de titularidad del Estado afectados al uso y servicio del Rey y de los miembros de la Familia Real para el ejercicio de la representación que la CE y las leyes les atribuyen. En general, estos bienes: • •

Son inalienables, imprescriptibles e inembargables. Gozan de las prerrogativas de los bienes de dominio público estatal. 2

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2.4. BIENES AFECTADOS AL FOMENTO DE LA RIQUEZA NACIONAL Art. 339.2 CC: “Son bienes de dominio público… 2. Los que pertenecen privativamente al Estado, sin ser de uso común, y están destinados a algún servicio público o al fomento de la riqueza nacional, como las murallas, fortalezas y demás obras de defensa del territorio, y las minas, mientras que no se otorgue su concesión”. Del precepto se desprende que:

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Son bienes privativos del Estado, afectos al fomento de la Riqueza Nacional. Las minas, en el momento anterior al otorgamiento de su concesión a un particular. o Previamente a su descubrimiento, son res nullius, no susceptible de propiedad privada. o Al titular de la concesión le pertenece la mina, que se beneficiará de sus frutos, la defiende de terceros y puede transmitir su derecho inter vivos o mortis causa. o La calificación demanial del precepto es un instrumento para resaltar su inapropiabilidad mediante los modos comunes de adquisición de la propiedad, al reservarse a la Administración, la concesión del permiso de investigación y concesión. Lo explicado para las minas, se extiende a la calificación como bienes de dominio público de los hidrocarburos y de las rocas. Las aguas terrestres y el demanio marítimo: o Están afectados a los usos públicos, al fomento de la riqueza nacional y sus principales aprovechamientos. o Se organizan por concesión administrativa en favor de los Entes públicos o particulares.

2.5. LOS MONTES PÚBLICOS En contraposición a la legislación y jurisprudencia anterior, que negaba los rasgos propios del demanio público; la Ley de Montes, de 21 de noviembre del 2003, declara los montes públicos como demanio público. Esto implica que: •

Quedan afectados a un uso o servicio público.

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Son inalienables, imprescriptibles, inembargables y no están sujetos a tributo alguno que grave su titularidad.

2.6. EL DOMINIO PÚBLICO RADIOELÉCTRICO La radioelectricidad es declarada por la Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones de dominio público. Su titularidad, gestión, planificación, administración y control corresponden al Estado. •

Objetivo: establecer un marco jurídico que asegure unas condiciones de disponibilidad y uso eficientes. A tal efecto, se distingue entre: o Uso común: el otorgamiento del uso común requiere autorización administrativa, cuando se trate del espectro radioeléctrico para radioaficionados, otros sin contenido económico, o de autoprestación (en este caso, solo cuando la demanda no supere a la oferta). o Uso privativo: el otorgamiento de este uso se realiza mediante concesión, sólo a favor de los operadores, por plazos renovables en función de las disponibilidades y previsiones de planificación.  Derecho de uso privativo sin limitación de número: se otorgarán por plazos renovables de cinco (5) años naturales, finalizando el 31 de diciembre del quinto año. 3

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Derecho de uso privativo con limitación de número: se otorgarán por plazos renovables de veinte (20) años naturales. Los títulos habilitantes se otorgan por la Agencia Estatal de Radiocomunicaciones.  Afectación demanial: cuando se trate de una administración pública.  Autorizaciones y concesiones: cuando se trate de particulares. 

o

2.7. EL DEMANIO MARÍTIMO-TERRESTRE Art. 132.2 CE: “Son bienes de dominio público estatal los que determine la ley y, en todo caso, la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental”. Este epígrafe será desarrollado más adelante, matizando ahora que, el proceso de convertir en demanio público la costa ha sido tortuoso y ha generado una enorme inseguridad jurídica.

3. LOS BIENES COMUNALES Los bienes comunales se definen por su aprovechamiento por la comunidad o explotación colectiva, y no por su titularidad. •

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Marco jurídico: o Texto Refundido RDL 78/1986, de 18 de abril, modificado por Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local. o RD 1372/1986, de 13 de junio, Reglamento de Bienes de las Entidades Locales. o Ley de Montes, de 21 de noviembre de 2003:  Los configura como demanio público.  Los define como pertenecientes a los entes locales.  Su aprovechamiento corresponde a los vecinos. Los montes vecinales o parroquiales o montes vecinales en mano común: son bienes comunales aprovechados por los vecinos de determinadas parroquias o lugares más cercanos a aquellos, quienes ostentan la titularidad de los mismos. o El carácter privado se aprecia en las siguientes características:  Son propiedades privadas que se rigen por su ley especial y, supletoriamente, por el CC.  Consisten en terrenos de naturaleza especial que, con independencia de su origen y de su destino forestal, agrícola o ganadero, pertenezcan a agrupaciones vecinales en su calidad de grupos sociales y no como Entidades administrativas, cuya titularidad dominical corresponde, sin asignación de cuotas, a los vecinos integrantes en cada momento del grupo comunitario de que se trate, y vengan aprovechándose consuetudinariamente en mano común por los miembros de aquellos en su condición de vecinos. o El carácter público o administrativo se aprecia en las siguientes características:  Al ser bienes comunales, son indivisibles, inalienables, imprescriptibles e inembargables, y no están sujetos a impuestos territoriales.

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Sobre los grupos vecinales se ha organizado un régimen de tutela administrativa mediante los Jurados de montes vecinales en mano común.  La Administración es competente para su deslinde y amojonamiento; para su regulación sucesoria. Los montes de socio: aquellos cuya titularidad corresponde, en pro indiviso, a varias personas y alguna de ellas son desconocidas. o Cualquiera de los copropietarios puede promover la constitución de una junta gestora ante el órgano competente en gestión forestal, que convocará a todos los copropietarios conocidos. o La junta gestora será el órgano de gobierno y representación de la comunidad en tanto existan cuotas de participación vacantes y sin dueño conocido. 

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4. EXTENSIÓN DE LA DEMANIALIDAD: LOS BIENES MUEBLES Y LOS DERECHOS REALES DEMANIALES Evolución: • • •

Tradicionalmente, se consideraba que el demanio público lo constituían los bienes inmuebles ubicados en el territorio nacional. Posteriormente, se fue admitiendo que ciertos bienes muebles, no fungibles e irremplazables, pudieran ser comprendidos en el régimen de protección demanial para los inmuebles. En nuestro Derecho, el criterio para definir la demanialidad es la afectación producida por el hecho de la adquisición de los elementos necesarios para el desenvolvimiento de los servicios públicos o para la decoración de dependencias oficiales (art. 65 Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas, en adelante LPAP), así, el régimen de protección demanial se extiende a: o Los bienes de carácter histórico (Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español). o Los buques y aeronaves afectados a la defensa nacional. o Las cosas accesorias, cuando constituyan el complemento accesorio indispensable o Otros derechos reales, y no solo al de propiedad, cuando sirvan al desarrollo de una actividad administrativa.

5. EXCURSO DOCTRINAL SOBRE LA APLICACIÓN DEL CONCEPTO DE PROPIEDAD A LOS BIENES PÚBLICOS ¿El demanio implica una verdadera propiedad o es un simple espacio sobre el que las Administraciones públicas (en adelante AAPP) ejercen su soberanía o determinadas funciones públicas o títulos de intervención? •

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Teorías sobre la distinción entre dominio público y privado de la Administración: o Solo pueden ser objeto de propiedad los bienes patrimoniales, ya que el uso público es incompatible con el carácter individualista y exclusivo del derecho de propiedad. o El Estado no puede ostentar una verdadera propiedad sobre los bienes de dominio público, sino meros...