Do ilegal ao formal: percursos para a reconversão urbana das Áreas Urbanas de Génese Ilegal em Lisboa PDF

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Do ilegal ao formal: Percursos para a reconversão urbana das Áreas Urbanas de Génese Ilegal em Lisboa Resumo O tema dos “clandestinos”, entretanto legalizados ou permanecendo ainda hoje marginais, sofreu em Portugal um longo período de desinteresse por parte de técnicos e investigadores, mesmo quand...

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Do ilegal ao formal: Percursos para a reconversão urbana das Áreas Urbanas de Génese Ilegal em Lisboa Resumo O tema dos “clandestinos”, entretanto legalizados ou permanecendo ainda hoje marginais, sofreu em Portugal um longo período de desinteresse por parte de técnicos e investigadores, mesmo quando algumas mudanças significativas iam ocorrendo, podendo proporcionar avanços interessantes para o seu conhecimento e qualificação. Nem mesmo a produção legislativa que enquadrava os esforços de legalização desenvolvidos pelas autarquias, associações de moradores e mesmo pelos co-proprietários individualmente (quando pretendiam transaccionar os lotes e valorizá-los previamente através de uma oportuna legalização) ou, ainda, a disponibilização de um largo manancial de elementos estatísticos ao longo das últimas décadas, foram capazes de lhe conferir centralidade na agenda política, social ou académica. Este fenómeno nasceu em na segunda metade do século passado, resultado de um imbricado conjunto de circunstâncias sociais, políticas, legais e económico-financeiras e que, ainda hoje, não se encontra totalmente resolvido, apesar dos esforços encetados por todas as partes envolvidas. A consciencialização da dimensão do problema e dos seus impactes na gestão e planeamento do território, culminou no surgimento de um diploma excepcional, que viria a parametrizar os processos de reconversão urbanística destas áreas. Este artigo, para além de uma delimitação prévia da realidade hoje existente e da necessária contextualização histórica, sintetiza a dimensão da problemática deste fenómeno na Área Metropolitana de Lisboa. A informação sobre a socio-demografia e sobre os processos de reconversão utilizados permitiram a definição tipológica dos modelos de reconversão urbanística destas áreas, com base em análises de homogeneidade entre as actuações e os perfis sociodemográficos característicos de cada AUGI. PALAVRAS-CHAVE: Loteamentos ilegais; Bairros clandestinos; Reconversão Urbana; Perfis socio-demográficos.

Referência Bibliográfica Gonçalves, J., Alves, C., Nunes da Silva, F. (2010) “Do ilegal ao formal: percursos para a reconversão urbana das Áreas Urbanas de Génese Ilegal em Lisboa” (em coautoria) in Bogus, L. et al. (Org.), Da Irregularidade Fundiária Urbana à Regularização: Análise Comparativa Portugal–Brasil, S. Paulo: EDUC, pp.161-192. (ISBN: 978-852-8300-88-8)

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1. O porquê da revisitação do “Clandestino” A problemática urbana tem desde sempre ocupado um lugar do topo nas preocupações de urbanistas e gestores do território. As redes sociais fisicamente aí estabelecidas tornam desafiante a análise deste sistema complexo, quer pela vastidão dos temas e das explicações, quer pelas consequências noutros domínios da vida colectiva. De um lado, tem-se a habitação como elemento fundamental para a reprodução social da força de trabalho, o que, no contexto do sistema capitalista, exige uma atenção particular por parte de diversos agentes, em particular do Estado, a quem compete, em última instância, corrigir as disfunções que sistematicamente ocorrem no mercado de habitação. Estas impossibilitam, em muitos casos, o acesso condigno a um espaço residencial, em condições razoáveis, por parte de um número significativo de famílias. A consagração constitucional de um direito à habitação, considerado como direito fundamental 1

social tem subjacente o reconhecimento de que está em causa o acesso dos cidadãos a uma prestação material concreta, a cuja assumpção ficou vinculado o poder político-administrativo do Estado. Os n.º 2 a 5 do Artigo 65º da Constituição da República Portuguesa traduzem a consagração dos deveres sociais impostos ao Estado como garantia de satisfação do direito à habitação tais como a programação e execução de uma política de habitação inserida em planos de ordenamento geral do território e apoiada em planos de urbanização que garantam a existência de uma rede adequada de transportes e de equipamento social, a promoção, em colaboração com as regiões autónomas e com as autarquias locais, da construção de habitações económicas e sociais, o estímulo da construção privada, com subordinação ao interesse geral, além do acesso à habitação própria ou arrendada. Os diversos agentes do mercado de habitação - promotores, construtores, instituições de crédito, entre outros agem no seio da estrutura criada pelo Estado que regulamenta o planeamento económico e territorial, nomeadamente a afectação de usos do solo. Foi da deficiente gestão do solo por parte do Estado (planeamento, licenciamento, fiscalização, controlo do mercado, articulação público-privado, ...) que nasceu o chamado sector informal da habitação que se manifesta de múltiplos modos e em diversos contextos – bairros de lata, bairros clandestinos em solos próprios ou em terrenos públicos, construções isoladas clandestinas, obras ilegais de ampliação e alteração de edificações existentes, etc. Todavia, existem outros catalizadores específicos do fenómeno e que se traduzem também em movimentos de urbanização clandestina mas de fácies diferente dos que estavam centrados na primeira habitação. É o caso, por exemplo, do fenómeno de urbanização clandestina orientado

                                                                                                                        1 O direito à habitação está consagrado na Parte I da Constituição da República Portuguesa – Direitos e Deveres Fundamentais, no Capítulo II – Direitos e Deveres Sociais, do Título III – Direitos e Deveres Económicos, Sociais e Culturais.

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para o mercado de habitação secundária. Esta possibilitou uma oferta não dirigida às necessidades fundamentais, através da aplicação de capitais (em momentos em que a taxa de inflação superava a taxa de juro proporcionada pelo sistema bancário, a aplicação das poupanças em algo de seguro, como era visto o imobiliário, julgado imune às turbulências do sistema financeiro-económico, era uma alternativa aliciante) ou a inclinação cultural dos portugueses para uma tipologia de habitação unifamiliar, que lhes proporcionasse quer uma maior proximidade com a terra quer com locais de recreio e lazer. Já se percebeu que o fenómeno clandestino é uma resposta a diversas insuficiências – do grau de desenvolvimento económico-financeiro, satisfação sociocultural - no domínio da habitação, mas com traços singulares face a respostas mais directas como o surgimento de materiais provisórios e precários em terrenos em que não se detinha qualquer direito de propriedade (bairros de barracas ou de lata, numa alusão aos materiais mais usados). FERREIRA (1984), oferece uma síntese útil dos factores que conduziram ao “mundo” do clandestino, articulando os aspectos atrás enunciados, segmentando-os em três categorias:

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Revisitar o tema hoje tem uma pertinência de natureza dupla: por um lado, não se vislumbra ainda o momento da recuperação e legalização de todas as áreas designadas como AUGI, ou seja, a conversão de territórios edificados à revelia das regras urbanísticas em territórios edificados que passaram a cumprir um conjunto de exigências que lhes confere um novo estatuto – áreas urbanas formais; por outro lado, não estando sanadas as debilidades que conduziram ao anterior processo de urbanização clandestina, sobretudo as que respeitam à pressão sobre a habitação (principal ou secundária) exercida pelas populações de mais baixos recursos, o risco de informalidade na transformação do território continua presente em níveis elevados. Imagem 1. Bairro da Fraternidade, Loures: a motivação foi a primeira habitação

Fonte: Google Earth (visualizado em 10 de Julho de 2009) Se a urbanização clandestina, representando a capacidade do indivíduo em se substituir ao Estado (que assim evitava avultados investimentos em provimento de habitação), resultou da emergência na resolução de necessidades habitacionais gerada por dinâmicas associadas ao êxodo rural e à litoralização da população, bem como ao regresso de enormes contingentes de população das ex-colónias, verifica-se ainda hoje uma bolsa significativa de mal-alojados a cujas necessidades a Administração tem de atender convenientemente. O Plano Estratégico Nacional para uma Política de Habitação – 2007/2013, promovido pelo Instituto de Habitação e Reabilitação Urbana, avançava, com base nos dados dos Censos de 2001, uma necessidade de 176.811 alojamentos em Portugal atendendo aos critérios comuns de avaliação de carências habitacionais. Todavia, se lhes acrescentarmos o desconforto sentido pelas famílias alojadas em habitações formais mas em bairros críticos ou

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estigmatizados, entre outras motivações difíceis de avaliar por se encontrarem ainda muito difusas, o universo a que urge dar resposta pode ampliar-se significativamente. As carências de habitação não existem per si. Como afirma Lacaze (1997) “mesmo nos países mais desenvolvidos da Europa, o custo de produção de um alojamento de boa qualidade continua a ser incompatível com os recursos de mais de metade dos candidatos à compra ou 2

ao aluguer” . Para além destas reivindicações no acesso à habitação, essencial para a dignidade do indivíduo e para a formação de uma sociedade inclusiva e justa, têm emergido outras motivações para transformação informal do território, assentes numa pressão social e traduzidas em expectativas que se pretendem materializar na habitação secundária. Imagem 2. Quinta do Conde, Seixal: a motivação inicial foi a segunda habitação

Fonte: Google Earth (visualizado em 10 de Julho de 2009) Verificamos, pois, que estamos perante um fenómeno que ultrapassa em muito as barreiras da abordagem meramente urbanística. Trata-se dum tema multidimensional que exige uma análise integrada e continua a ser sensível a tratamentos inovadores da informação disponível.

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LACAZE, Jean-Paul (1997), Les politiques du logement, Paris, Flammarion, p. 13.

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A extensão territorial do fenómeno e a consciência de que, volvidos mais de 20 anos desde as primeiras análises, pouco se tinha avançado (mesmo depois da publicação do diploma de excepção para o resolver), justificam o retorno ao tema. Além disso, o facto de ainda subsistirem vastas áreas com esta génese por reconverter em 3

espaços urbanos formais pelo efeito conjugado da apatia dos particulares e da Administração Pública, exigia o retomar da reflexão que possa contribuir para enquadrar o problema no quadro social e urbanístico actual.

2. De áreas clandestinas a AUGI: um percurso compreensivo 2.1. Formas do crescimento urbano Em termos políticos vivia-se numa época de profundas alterações e mudanças. O fim da 2ª Guerra Mundial e, cerca de três décadas depois, a Revolução de Abril trouxeram a Portugal transformações no papel do Estado e nas dinâmicas socais. Autores como SOARES (1984, 4

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1985) , SALGUEIRO (1986) e FERREIRA (1984) consideram que a incapacidade do Estado, ao longo de todo este período, foi mais aparente que real, pois a descompressão social que as ofertas marginais de habitação permitiam eram ganhos evidentes para o clima de paz social e garantia da reprodução social da força de trabalho, ainda por cima, sem custos directos para a administração central. Convirá, a este propósito, sublinhar que em Portugal o fenómeno dos “clandestinos” foi apenas mais uma das estratégias informais que visavam atender às necessidades historicamente sentidas. Se considerarmos as tipologias de crescimento urbano propostas por Solá-Morales

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como resultado da combinação das três operações básicas do processo de urbanização – parcelamento (P), urbanização (U) e edificação (E) – torna-se mais claro perceber a dimensão que o problema atingiu nos territórios afectados por estas pressões. Estas operações apresentam uma relação diferente se surgem num contexto em que o planeamento urbanístico é prática comum (A) ou se surgem na sua ausência (B). Os primeiros referem-se à urbanização formal, constituindo a generalizada génese do tecido urbano consolidado, enquanto que o segundo corresponde às diversas modalidades informais:

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Relembre-se de que durante muito tempo a habitação teve sobretudo um valor de uso e não de troca, não justificando, por isso, grandes preocupações com a sua legalização 4 SOARES, Luís Bruno (1984), “Urbanização Clandestina e Política Urbana”, Sociedade e Território, 1, Porto, pp. 1828; SOARES, Luis Bruno (1985), “Urbanização clandestina na AML”, Sociedade e Território, 3, Porto, pp. 59-63. 5

SALGUEIRO, T. B. (1986), “A promoção habitacional e o 25 de Abril”, Revista Crítica de Ciências Sociais,

nº18/19/20, Coimbra. 6

FERREIRA, F. (1984), “Crise de alojamento e construção clandestina em Portugal”, Sociedade e Território, 1, Porto

, pp. 29-37 7 SOLA-MORALES, Manoel (1993), Las Formas de Crecimiento Urbano. Barcelona, Edicions UPC.

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A – Urbanização Formal A1 – Área de Expansão Programada: P-U-E Forma convencional de desenvolvimento urbano onde se exige um planeamento prévio. Há uma aprovação formal da intervenção e uma urbanização posterior, embora possa ser descontínua no tempo e no espaço, com a participação mais ou menos intensa de entidades públicas e privadas. A edificação é quase sempre conduzida pela iniciativa privada. A2 – Eixos suburbanos: U-P-E Forma de crescimento ao longo das principais acessibilidades, sucedendo com frequência à margem do planeamento urbano ou beneficiando das suas debilidades, mas depois são recuperáveis por via de intervenções reguladoras e de qualificação. A3 – Cidade-Jardim: PU-E Forma de crescimento residencial extensivo, apoiado pela construção unifamiliar isolada mas integrada em conjuntos amplos. Por isso, a urbanização e o loteamento podem ser feitos e a edificação em momento posterior e de forma faseada. A4 – Bairros Residenciais: PUE Forma de crescimento residencial intensivo e realizado como um todo. Parcelamento, urbanização e edificação constituem uma única operação conduzida pela iniciativa privada ou pública . B- Urbanização Informal B1 – Urbanização Clandestina: P- E Resposta à urgência de alojamentos em períodos de grande procura residencial mas também como resposta a aspirações não facilmente concretizáveis no mercado formal (fogo unifamiliar, lotes amplos, proximidade a zonas balneares, habitação secundária). Existe um parcelamento informal (porque o terreno não está investido da possibilidade legal de edificação urbana), sem urbanização e com a edificação a ficar a cargo do proprietário. São áreas recuperáveis desde que se realizem investimentos prévios em infra-estruturas e equipamentos, para o que se exige um grande esforço na identificação adequada de carências, na identificação e resolução das limitações físicas e no desenho das respostas a oferecer. B2 – Urbanização precária, degradada ou provisória: E

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Apresenta uma edificação directa, sem parcelamento ou urbanização. É irrecuperável pelo planeamento urbano e quase sempre os residentes não têm a posse ou outro direito sobre o terreno. Existem casos particulares em Portugal em que, embora não havendo posse privada do solo, a edificação pode ser de qualidade, como foram (e são) os casos que surgiram no litoral do país (Fonte da Telha, Praia de Faro). Para enquadrar o processo descrito em B1, surge na Lei n.º 91/95, de 2 de Agosto, o conceito de AUGI – Áreas Urbanas de Génese Ilegal. Este conceito, apesar de recente, refere-se a um fenómeno bastante anterior, já consubstanciado legalmente desde 1976 com a publicação do Decreto-Lei n.º 804/76, de 6 de Novembro. Importa salientar que não existem estudos recentes sobre os loteamentos ilegais e a construção clandestina – a maioria da produção sobre esta matéria remonta à década de 80 – nem tão pouco sobre os processos de reconversão em curso, cuja meta final se encontrava fixada em 31 de Dezembro de 2007 para a posse do Título de Reconversão, apontando-se a meta de 31 de Dezembro de 2004 para a constituição da Comissão de Administração para cada bairro ou loteamento. Entretanto, surgiu in extremis uma nova proposta de alteração à Lei das AUGI – a terceira – aprovada em 21 de Dezembro de 2007 e publicada a 20 de Fevereiro de 2008, a qual veio prolongar os prazos para a constituição da Comissão de Administração até Dezembro de 2008 e a posse do Título de Reconversão até Dezembro de 2013. Foi, portanto, facultada às administrações das AUGI e às Câmaras Municipais mais uma janela de oportunidade, agora de cerca de cinco anos, para ultimar os processos de reconversão. A análise do fenómeno social traduzido pela construção clandestina das habitações e pelo loteamento ilegal de vastas áreas do território, levanta questões que se relacionam com a 8

apropriação do espaço por parte dos indivíduos, a construção do seu habitat como resposta a necessidades prementes e à inoperância estatal face a um crescimento populacional e ao deficit habitacional verificado (MELLOR, 1984).

 

                                                                                                                        8 A este propósito J.R. MELLOR (1984) refere que situação habitacional é directamente determinante do conforto e

bem-estar, da classe e autonomia e a casa como moradia é um parte integrante da nossa experiência de vida, evidenciando as madeixas rurais deste tipo de estruturação urbana.

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Imagem 3. Urbanização da Ilha de Faro: habitação não licenciada em terreno público

Fonte: Google Earth (visualizado em 12 de Julho de 2009)

Imagem 4. Construções na Ilha de Faro: entre pescadores e sazonais

Imagem 5. Dupla ilegalidade: construções clandestinas em terrenos públicos na Fonte da Telha

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2.2. Políticas de habitação e a degeneração no “clandestino”: contextualização temporal Para conhecer o fenómeno dos loteamentos ilegais e da construção clandestina é importante delimitar uma primeira acepção temporal, situando no tempo a problemática e enquadrando as suas causas e consequências nas conjunturas vividas, nomeadamente no que diz respeito às políticas de habitação implementadas. Qualquer investigação supõe um conhecimento concreto do conjunto da situação histórica estudada, não para “situar no contexto”, mas para possibilitar a definição das variáveis teoricamente pertinentes no processo que se pretende analisar. Com base nas propostas de alguns autores (FERREIRA, 1987; COSTA LOBO, 1999 e SOARES, 1985), o episódio histórico dos clandestinos divide-se em três períodos distintos, ou talvez quatro, se atendermos a que depois da entrada em vigor da nova lei se iniciou uma nova conjuntura. Estes períodos distinguem-se pelas condições económicas que encerram mas, principalmente, pelas condições políticas de cada um: período até ao fim da década de 60 (inclui a era da Ditadura Militar e o Estado Novo); o período entre 1969 e 1973; e por fim o pós25 de Abril de 1974.

Até finais da década de 60 Durante a ditadura militar, Portugal era um país essencialmente rural, sendo a população urbana apenas 20%. Ao longo deste período a problemática das migrações e da urbanização ganhou uma centralidade sem precedentes noutros países Europeus, com as grandes áreas urbanas a debaterem-se com défice de habitação, facto a que Portugal só tardiamente viria a

§ Surge num clima de contestação (revolução de 28 de Maio de 1926); (1926-1932)

Ditadura Militar

conhecer.

§ O país era predominantemente rural; § Em Lisboa e Porto começam a proliferar bairros clandestinos; § Herdaram-se bairros sociais da Primeira República (1910-1926); § Retomou-se o projecto lançado em 1918, denominando-se Casas

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Económicas (DL nº 16055); § Fraca intervenção do Estado na produção de solo...