Esquema Tema 5 Estatut I Institucions PDF

Preview

Summary

Esquema Resum Tema 5 Estatut I Institucions de Catalunya...

Description

TEMA 5. LES COMPETÈNCIES DE LA GENERALITAT 1.- Introducció. En l’etapa contemporània, les competències de la Generalitat de Catalunya no s’han recollit en la CE – que s’ha limitat a enumerar les competències reservades a l’Estat (article 149 CE), sinó que es recullen, per remissió d’aquesta en l’Estatut d’autonomia corresponent. Així, amb l’única excepció de la Generalitat provisional (etapa de les preautonomies), en què únicament es comptava amb les competències transferides expressament per l’Estat, les competències de la Generalitat s’han recollit, successivament, en l’Estatut de 1932 (títol II, articles 5 a 13), en l’Estatut de 1979 (títol I, articles 9 a 28) i, en l’actualitat, en l’Estatut de 2006 (títol IV, articles 110 a 173). L’Estatut vigent, a diferència dels anteriors, no es limita a enumerar les competències que té la Generalitat, sinó que conté uns preceptes inicials on es defineixen les diverses categories competencials utilitzades (articles 110 a 112: competències exclusives, compartides i executives), amb indicació dels poders disponibles en cada cas, i on s’estableixen determinades previsions aplicables al desplegament i l’execució del dret europeu (article 113), a la disciplina de l’activitat de foment (article 114) i a l’abast territorial i els efectes de les competències (article 115). La distribució de competències entre el poder central i els ens descentralitzats és una operació complexa i delicada. El repartiment del poder públic determina el punt concret d’equilibri entre el principi d’unitat i el principi d’autonomia, però per fixar aquest equilibri cal adoptar un bon nombre de decisions que solen diferir entre els sistemes descentralitzats existents: les normes que han d’intervenir en aquest repartiment, el nombre de llistes competencials que s’utilitzaran, la tipologia de les competències, les seves garanties, l’ens (estatal o subestatal) que resultarà beneficiat de la clàusula dels poders residuals (és a dir, que assumirà la titularitat de la competència sobre les matèries noves o no esmentades en el repartiment competencial), els mecanismes per flexibilitzar el repartiment competencial inicial, etc... La CE de 1978 enumera les competències reservades a l’Estat a l’article 149.1 i conté una clàusula de tancament, de doble efecte (article 149.3), d’acord amb la qual les competències no atribuïdes expressament a l’Estat per la CE poden correspondre a les CCAA en virtut dels seus Estatuts (principi dispositiu), mentre que la competència sobre les matèries que no hagin estat assumides pels Estatuts d’autonomia correspon a l’Estat (clàusula residual). La remissió als estatuts consta igualment a l’article 147.2 d de la CE, integrat per les matèries que les constitucions federals acostumen a atribuir al poder central, com a traducció en termes competencials de la idea de sobirania, unitat i interès general. D’acord amb les anteriors previsions, l’Estatut d’autonomia de Catalunya de 2006 dedica el títol IV a la qüestió competencial, que s’estructura en dos apartats clarament diferenciats: -

-

Capítol I: dedicat a la tipologia de les competències. Capítol II: s’enumeren les diverses matèries de les competències i es precisen els poders de la Generalitat disponibles en cada cas.

D’altra banda, caldrà conèixer el parer del Tribunal Constitucional sobre la legitimitat de les solucions adoptades, ja que l’abast concret de les competències de la generalitat sempre depèn, en darrera instància, del judici que faci aquest tribunal en cas de conflicte.

1

2.- Tipologia competencial. L’establiment d’una tipologia de les competències en els articles 110 a 112 EAC es basa en les modalitats d’atribució de les potestats o funcions jurídiques a l’ens autonòmic i/o estatal sobre les diferents matèries. Les competències de la Generalitat de Catalunya són de tres tipus: a) Competències exclusives (article 110 EAC): són aquelles que atribueixen de manera íntegra la potestat legislativa, la potestat reglamentària i la funció executiva, de manera que correspon únicament a la Generalitat l’exercici d’aquestes potestats en els àmbits de competència exclusiva. La sentència del Tribunal Constitucional va considerar que aquest article no era contrari a la CE en tant que aplicable a supòsits de competència material plena de la CA i en quant no impedeix l’exercici de les competències exclusives de l’Estat, sigui quan aquestes concorren amb les autonòmiques sobre el mateix espai físic o objecte jurídic, sigui quan es tracti de matèries de competència compartida, qualsevol que sigui la utilització dels termes competència exclusiva o competències exclusives en la resta de preceptes de l’Estatut, sense l’expressió en tot cas, reiterada en l’Estatut respecte d’àmbits competencials autonòmics, tingui una altra virtualitat que la merament descriptiva ni impedeixi, per si sola, el ple i efectiu exercici de les competències estatals. Cal tenir en compte que en certes matèries de competència exclusiva s’afegeix la clàusula “respectant el que estableixi l’Estat en exercici de les seves competències en matèria de...” (per exemple, en els articles 116 i 120 EAC, quan esmenten les competències estatals dels articles 149.1.13 i 149.1.16 CE). Aquesta fórmula serveix per fixar un límit a l’exercici de la competència per part de la Generalitat, però no afecta la seva titularitat. b) Competències compartides (article 111 EAC): atribueixen a la Generalitat la potestat legislativa, la potestat reglamentària i la funció executiva, en el marc de les bases que fixi l’Estat com a principis o mínim comú normatiu ne normes amb rang de llei. Amb això s’indica que, en l’aspecte material, les bases no poden ser regles concrets o detallades; i, en l’aspecte formal, no poden fixar-se per mitjà de reglaments o actes administratius. D’aquesta manera es pretén garantir un àmbit per al desplegament i concreció de les bases per mitjà de lleis autonòmiques, que permeti a la Generalitat establir polítiques pròpies. Cal recordar que la STC 31/2010 va declarar inconstitucional i, per tant, nul l’extracte de l’anterior precepte que establia la facultat de la Generalitat en el marc de les bases fixades per l’Estat com a principis o mínim comú normatiu en normes de rang de llei, excepte en els supòsit que es determini d’acord amb la Constitució i el present Estatut. c) Competències executives (article 112 EAC): atribueixen a la Generalitat la potestat reglamentària, que comprèn l’aprovació de disposicions per a l’execució de la normativa de l’Estat, i també la funció executiva. El Tribunal Constitucional va disposar que aquest article no era inconstitucional, sempre i quan es faci una interpretació conforme de la CE. En aquest sentit, va entendre que aquest precepte no és contrari a la doctrina constitucional que tradicionalment ha inclòs en el concepte legislació, quan es predica de l’Estat, la potestat reglamentària executiva (STC 196/1997), doncs en la referència a la normativa de l’Estat es

2

comprenen amb naturalitat les normes estatals adoptades en exercici de la potestat reglamentària, a més de les que són resultat de la potestat legislativa de l’Estat. Qüestió diferent és si la competència executiva de la Generalitat pugui exercir-se, a partir de la normativa (legal i reglamentària de l’Estat), no només com a funció executiva strictu sensu, sinó també com a potestat reglamentària d’abast general. El TC, d’acord amb la seva doctrina, considera que en l’àmbit executiu pot tenir lloc una competència normativa de caràcter funcional de la que resultin reglaments interns d’organització dels serveis necessaris per l’execució i de regulació de la pròpia competència funcional d’execució i del conjunt d’actuacions precises per la posada en pràctica de la normativa estatal. D’aquesta manera, el TC considera que la potestat reglamentària a que es refereix l’article 112 EAC, limitada a l’emanació de reglaments d’organització interna i d’ordenació funcional de la competència executiva autonòmica, no perjudica a la constitucionalitat de l’esmentat precepte.

3.- Principis i criteris. El títol IV de l’Estatut també fa referència a una sèrie de principis i criteris que contribueixen a fer més precisa l’articulació competencial establerta entre l’Estat i la Generalitat. En termes generals, la menció d’aquests principis i criteris pretén evitar que l’actuació duta a terme per l’Estat, emparant-se en elements diversos, desvirtuï el sistema competencial en perjudici de la integritat de les competències autonòmiques. En primer lloc, pel que fa a l’activitat de foment – article 114 EAC -, (per exemple, subvencions o ajuts econòmics) es precisa quina serà la intervenció d’acord amb el tipus de competència que tingui reconeguda sobre la matèria o sector de la realitat afectats. D’acord amb la jurisprudència constitucional, sovint no respectada per l’Estat, aquest té la possibilitat de destinar recursos propis a qualsevol àmbit o activitat, però sense alterar el sistema de distribució de competències que hi regeix. Segonament, es preveu la participació de la Generalitat en l’exercici de les competències estatals, que pot articular-se per mitjà dels mecanismes establerts en el títol VI de l’Estatut (“De les relacions institucionals”), o bé mitjançant tècniques previstes en regular les matèries concretes de competència autonòmica, en què es preveu l’emissió preceptiva d’informes previs (per exemple article 133 EAC, en matèria d’energia o infraestructures del transport) o bé l’acord previ dels dos ens (article 127 EAC, en matèria d’inversions de l’Estat a Catalunya en béns i equipaments culturals). En tercer lloc, es reconeix la projecció de les competències de la Generalitat de Catalunya amb la Unió Europea i amb l’acció exterior. D’una banda, es precisa que la presència de la normativa de la Unió Europa no altera la distribució de competències, de manera que la Generalitat desenvolupa i aplica el dret europeu en l’àmbit de les seves competències i participa en els assumptes de la Unió quan afectin les seves competències. D’altra banda, s’estableix la possibilitat de la Generalitat de dur a terme accions amb projecció exterior derivades directament de les seves competències. Finalment, pel que fa l’abast territorial de les competències de la Generalitat, s’estableix que en principi el seu àmbit material està referit a Catalunya, si bé s’afegeixen dos principis destinats a evitar el trasllat automàtic a l’Estat de les competències que tenen un objecte més ampli: la competència de la Generalitat sobre la part d’aquest objecte situada en el seu territori i, quan l’objecte no es pot

3

fraccionar, la previsió d’instruments de col·laboració entre les CCAA afectades i subsidiàriament la coordinació per l’Estat d’aquestes CCAA.

4.- Les matèries de les competències. Les matèries de competència de la Generalitat s’enumeren per ordre alfabètic en el capítol II del títol IV (articles 116 a 173 EAC). La tècnica legislativa utilitzada respon en l’especificació, en el si de cada article, de les submatèries o subsectors que integren la matèria corresponen. Aquesta sistemàtica permet subdistingir, dins d’una mateixa matèria, els sectors que són objecte d’una competència exclusiva, compartida o executiva de la Generalitat. Les matèries són molt variades, amb una gran preeminència de les relacionades amb les activitats prestacionals dels poders públics. Així, l’Estatut assumeix competències, entre altres àmbits, en matèria d’agricultura i ramaderia, aigües i obres hidràuliques, caixes d’estalvis, comerç i consum, cultura, dret civil, educació, protecció civil, energia i mines, esport i lleure, funció pública, habitatge, immigració, infraestructures del transport i les comunicacions, joc i espectacles, joventut, llengua pròpia, medi ambient, mitjans de comunicació, ordenació del territori i del litoral i urbanisme, recerca, règim local, sanitat i salut públiques, seguretat pública i privada, serveis socials, sistema penitenciari, transports, treball, turisme i universitats. 5.- La regulació extraestutària de competències (article 150 CE). 5.1.- Les lleis marc. Comporten l’atribució a una CCAA de la facultat de dictar normes legislatives, en matèries de competència estatal, en el marc dels principis i les directrius fixats per una llei estatal (150.1 CE). 5.2.- Les lleis orgàniques de transferència i de delegació. L’article 150.2 CE estableix que l'Estat podrà transferir o delegar a les Comunitats Autònomes, mitjançant una llei orgànica, facultats corresponents a matèria de titularitat estatal que per la seva naturalesa siguin susceptibles de transferència o delegació. La llei preveurà en cada cas la transferència corresponent de mitjans financers i també les formes de control que es reservi l'Estat. Són una categoria especial de llei orgànica que, igual que les lleis de l’article 150.1 CE, amplien l’àmbit competencial de forma extraestatutària, però cal fer l’excepció que no és el mateix una delegació de competències que una transferència de les mateixes. En el primer cas l’àmbit és més restringit i no comporta necessàriament l’atorgament a la CCAA de potestat legislativa. En el segon (i a diferència de la llei marc) no es transfereix la possibilitat de legislar segons els principis de la llei marc, sinó que es transfereixen blocs sencers de matèries, la qual cosa implica la facultat de legislar, de dictar normes reglamentàries de desenvolupament de lleis dictades i de gestionar els serveis que passen a l’àmbit competencial autonòmic amb la consegüent assignació pressupostària. L'Estat no es reserva la fixació dels principis, bases o directrius dins dels quals hauran d’exercir les CCAA. Es tracta, per tant, d’una habilitació a favor de les CCAA més àmplia, d’aquí l’exigència del caràcter de Llei orgànica.

4

5.3.- Les lleis d’harmonització. Permeten la interferència de l’Estat en el camp competencial autonòmica. És a dir, l’Estat pot, quan ho exigeixi l’interès general, establir els principis necessaris per harmonitzar les disposicions normatives de les CCAA (150.3 CE). 6.- Els reials decrets de traspàs Els traspassos de funcions i serveis són processos complementaris pel ple exercici de les competències de les que cada CCAA és titular per haver-les assumit en el seu Estatut. Constitueixen l’instrument pel que cada CCAA amb competències estatutàries en una determinada matèria assumeix les funcions que integren aquesta competència i els medis materials, personals i econòmics que l’Administració General de l’Estat venia destinant pel desenvolupament d’aquelles funcions. L’article 147.2 d de la CE estableix que els EEAA han de contenir les competències assumides dins del marc establert a la CE, i les bases pel traspàs dels serveis corresponents de les mateixes. És, per tant, en els EEAA de cada CCAA on es regulen els principis que han de presidir el traspàs de funcions i serveis i es preveu la creació d’un òrgan, la Comissió Mixta de Transferències, encarregada d’acordar els acords de traspàs o funcions i serveis, aprovats posteriorment per reial decret del Consell de Ministres. Amb aquest objectiu les Comissions Mixtes entre l’AGE i la CCAA – òrgans de caràcter paritari, l’organització, estructura i funcions de les quals es determinen per acord d’ambdues parts -, tenen encarregades, amb caràcter general, la delimitació de les funcions que formen part de les competències autonòmiques i la determinació dels serveis estatals: els mitjans personals, materials i financers que es corresponen amb aquestes funcions i que hauran de ser traspassades a la CA, així com la determinació del moment de l’efectivitat del traspàs. Una vegada assolit l’acord de traspàs de funcions i serveis per la Comissió Mixta respectiva, després d’un procés de negociació entre ambdues administracions, s’eleva al Consell de Ministres per la seva aprovació a través de reial decret i la seva posterior publicació oficial. La informació es mostra ordenada cronològicament i per CCAA i permet consultar el text de tots els reials decrets que han aprovat els acords de traspassos de funcions i serveis sobre les diferents matèries.

7.- Els conflictes de competència entre l’Estat i la Generalitat. Els conflictes de competència són propis de la pròpia dinàmica d’un Estat compost com l’espanyol, on la divisió vertical de poder comporta lògicament que es plantegin diferències d’opinió o conflictes en l’exercici competencial. A la CE es regulen dues vies de solució d’aquests conflictes: jurisdiccional i coactiva. Tot i això, a la pràctica també es pot parlar d’una via negocial entre l’Estat i les CCAA per dirimir directament i d’una manera extrajudicial llurs conflictes o controvèrsies competencials.

5

7.1.- La via jurisdiccional. Els processos establerts per la CE per resoldre conflictes de competència són dos: el conflicte de competències ja sigui positiu o negatiu i el recurs d’inconstitucionalitat. D’altra banda, el Títol V LOTC estableix un procediment autònom dels anteriors, derivat de l’article 161.2 CE, pel qual es faculta el govern de l’Estat per recórrer contra disposicions normatives sense força de llei de les CCAA que es considerin contràries a la CE per motius diferents del repartiment competencial. Amb caràcter general el Tribunal constitucional coneixerà dels conflictes de competències entre l'Estat i les Comunitats autònomes o els conflictes d’aquestes entre si. -

Article 59 LOTC: El Tribunal Constitucional coneixerà dels conflictes que se suscitin sobre les competències o atribucions assignades per la Constitució, els Estatuts, Llei orgànica o ordinàries.

-

Article 60 LOTC: els conflictes de competència que oposin a l'Estat amb un a Comunitat o aquestes entre si, podran ser suscitades pel govern o el govern de Comunitat per persona física o jurídica.

7.1.1.- El conflicte positiu de competències. Aquest conflicte es produeix entre l'Estat i una CA o entre dues CCAA, per invasió de competències, ja sigui per que una disposició, una resolució o un acte d’un dels òrgans, o de l’Estat o d’una CA, no respecta l’ordre de competències establert per la CE, pels EEAA o per les lleis orgàniques de l’article 150 CE. Quan una Administració creu que unes altres li ha envaït la seva competència, en el termini de 2 mesos des del començament de la intromissió. La primera Administració realitzarà un requeriment perquè es desisteixi aquesta actuació. La segona Administració ha d’anul·lar la seva actuació en el termini d'1 mes, sinó ho realitzés, la primera podrà presentar davant el Tribunal Constitucional el conflicte positiu de competències. La sentència declararà la titularitat de la competència controvertida i acordarà, si s’escau, l’anul·lació de la disposició, resolució o actes que van originar el conflicte quan estiguin viciats d’incompetència, i pot disposar el que sigui procedent respecte de les situacions de fet o de dret creades a la seva empara.

7.1.2.- El conflicte negatiu de competències. Apareix regulat als articles 68 a 72 de la LOTC i poden ser plantejats per una persona física o jurídica i pel Govern davant de l'òrgan executiu d'una comunitat autònoma. De manera anàloga es procedirà si la sol·licitud es promou davant una comunitat autònoma i aquesta s'inhibeix per entendre competent a l'Estat o una altra comunitat autònoma. Quan un òrgan estatal o d'una comunitat autònoma declini la seva competència per resoldre qualsevol pretensió deduïda per una persona física o jurídica, per entendre que la competència correspon a una comunitat autònoma o a l'Estat o a una altra comunitat autònoma diferent davant la qual s'ha formulat aquesta pretensió, l'interessat, un cop esgotada la via administrativa, es pot deduir la seva pretensió

6

davant del Govern o l'òrgan executiu de la comunitat autònoma que la resolució dictada declara competent. Si l'Administració sol·licitada en segon lloc s'inhibeix, declina la seva competència o no pronuncia decisió afirmativa en el termini d'un mes, l'interessat en el termini d'un mes des de la notificació de la declinatòria o si hagués transcorregut aquell termini sense que s'hagi dictat resolució expressa , pot acudir al Tribunal Constitucional, sol·licitant el plantejament del conflicte. S...