Fall 8 Fraktionsloser Abgeordneter Lösung PDF

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Öffentliches Recht - Staatsorganisationsrecht...

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Fall 8: Fraktionsloser A

A ist Mitglied des Bundestages. Dort gehörte er zunächst als Mitglied der G-Partei der G-Fraktion an und wurde von dieser nach § 57 Abs. 2 der Geschäftsordnung des Bundestages (GO BT) als Mitglied des Umweltausschusses benannt. Nach langen innerparteilichen Streitigkeiten trat A als Konsequenz während der laufenden Legislaturperiode aus der G-Partei aus. Die G-Fraktion schloss ihn daraufhin aus, berief ihn aus dem Umweltausschuss ab und benannte einen Nachfolger. Der Vorsitzende des Ausschusses verweigert dem A die Teilnahme an den weiteren Ausschusssitzungen. Über die Besetzung dieser hätten schließlich die Fraktionen zu befinden, § 57 Abs. 2 S. 1 GO BT. A wendet sich an den Bundestagspräsidenten (BTP) und bittet um Zuweisung zum Umweltausschuss gem. § 57 Abs. 2 S. 2 GO BT. Dieser jedoch meint, dass A keinen Anspruch auf einen Platz in seinem „Wunschausschuss“ habe. Vielmehr lost seine Mitarbeiterin im Rahmen eines Zuteilungsverfahrens gem. § 57 Abs. 2 S. 2 GO BT den Ausschuss zu. Das Los fällt auf den Innenausschuss. Der BTP weist A daher dem Innenausschuss als Mitglied ohne Stimmrecht zu. A weigert sich jedoch, fortan im Innenausschuss tätig zu sein, weil er zu dessen Themen keinerlei Bezug und Kenntnisse habe. Er ist überzeugt, dass ein reines Zufallsverfahren nach Los rechtswidrig sei, zumindest ansatzweise müsse der BTP auch Interessen und Kenntnisse bei der Zuteilung fraktionsloser Abgeordneter berücksichtigen. Außerdem, so meint er, müsse ihm auch ein Stimmrecht zustehen.

Fallfragen: 1.

a) Ist die Zuteilung des A in den Innenausschuss rechtmäßig? b) Ist die Mitgliedschaft ohne Stimmrecht verfassungsgemäß?

2. Wäre ein binnen 6 Monaten schriftlich erhobener Antrag zur Überprüfung, ob die Zuweisung zum Innenausschuss des BTP den A in seinen Abgeordnetenrechten verletzt, zulässig?

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Lösungsvorschlag

Frage 1: Verfassungsmäßigkeit der Maßnahmen a) Zuteilung durch den BTP mittels Losverfahren Fraglich ist die Rechtmäßigkeit der Zuteilung nach Losverfahren, wobei v.a. Art. 38 I 2 GG entgegenstehen könnte. Nach Art. 38 I S.2 GG sind die Abgeordneten Vertreter des ganzen Volkes, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen. Dieser repräsentative verfassungsrechtliche Status des Abgeordneten ist Grundlage für die repräsentative Stellung des Bundestages, der als „besonderes Organ“ die vom Volk ausgehende Staatsgewalt ausübt. Der Bundestag nimmt damit die ihm verfassungsrechtlich zugewiesenen Aufgaben und Befugnisse nicht losgelöst von seinen Mitgliedern, sondern in der Gesamtheit seiner Mitglieder wahr. Alle Mitglieder des Bundestages haben danach grundsätzlich die gleichen Rechte und Pflichten. Jeder Abgeordnete hat das Recht, an der Arbeit des Bundestages, seinen Verhandlungen und Entscheidungen teilzunehmen. Zu den sich so ergebenden Rechten des Abgeordneten gehören neben dem Rede- und Stimmrecht vor allem die Beteiligung an Wahlen des Bundestages, das Recht parlamentarische Initiativen zu ergreifen und das Recht zum Zusammenschluss in Fraktionen. Die Ausschusszugehörigkeit wird grundsätzlich durch die Fraktionsmitglieder festgelegt, § 57 II 1 GO BT. Das liegt daran, dass die Ausschüsse gewissermaßen das Parlament im kleinen Maßstab repräsentieren sollen, zumal das Repräsentationsprinzip auch in der Ausschussarbeit erkennbar sein muss (sog. Spiegelbildlichkeit, § 12 Satz 1 GO BT). Nicht erfasst sind damit jedoch fraktionslose Abgeordnete wie A. Nach § 57 II 2 GO BT benennt jedoch der BTP fraktionslose Abgeordnete als Ausschussmitglieder. Damit ist nunmehr deutlich geregelt, dass jeder Abgeordnete das Recht hat, sich in einem Ausschuss zu beteiligen. 1 Exkurs: Der Satz 2 ist erst später in die GO BT eingefügt worden. Vorher gab es ausschließlich Satz 1, wonach nur die Fraktionen die Zugehörigkeit festlegten, was aufgrund des Ausschlusses der fraktionslosen Abgeordneten als mit deren Rechten aus Art. 38 I 2 GG als unvereinbar befunden wurde. Aufgrund der enormen Bedeutung der Ausschüsse für die Entscheidungen des Gesetzgebers („Arbeitsparlament“) umfasst das Mandat unabhängig von der Fraktionsangehörigkeit auch die Ausschussarbeit. Im heutigen parlamentarischen System werden wesentliche Aufgaben des Parlaments nämlich in den Ausschüssen wahrgenommen (dies ist dann Teil des so genannten „Arbeitsparlaments“ im Gegensatz zum „Redeparlament“ = Plenum). Neben der Wahrnehmung von Informations-, Kontroll- und Untersuchungsaufgaben (Art. 43 I, 44 GG, § 62 I 3 GO BT) bereiten die Ausschüsse die Verhandlungen und Beschlüsse des Bundestages vor (§ 54 I 1 GO BT) und nehmen damit einen Teil des Entscheidungsprozesses entlastend vorweg. Hierbei werden etwa auch Gesetzesentwürfe umformuliert. Diese Delegation wichtiger Aufgaben an Ausschüsse ist nicht nur verfassungsrechtlich zulässig, sondern geradezu geboten, um die Funktionsfähigkeit des Parlaments zu wahren. Angesichts des Umstandes, dass ein großer Teil der eigentlichen Sacharbeit des Bundestages von den 1

Der rechtliche Anspruch erstreckt sich dabei auf die Angehörigkeit in nur einem Ausschuss. 2

Ausschüssen bewältigt wird, erlangt die prinzipielle Möglichkeit, in einem Ausschuss mitzuwirken, für den einzelnen Abgeordneten aber eine der Mitwirkung im Plenum vergleichbare Bedeutung. Fast ausschließlich in den Ausschüssen eröffnet sich den Abgeordneten nur noch die Chance, ihre eigenen politischen Vorstellungen in die parlamentarische Willensbildung einzubringen. Fraglich ist indes, ob der BTP die Wünsche des fraktionslosen Abgeordneten hinsichtlich der Zuteilung zu einem bestimmten Ausschuss zu berücksichtigen hat. 2 Der Wortlaut des § 57 II 2 GO BT gibt darüber keinen Aufschluss, zumal er nur von der Benennung, nicht aber von der vorherigen Auswahl spricht. Daraus könnte man freilich schließen, dass die Auswahl vollumfänglich vom BTP selbst festgelegt werden darf, was insoweit auch mit dem Losverfahren möglich wäre. Eine Berücksichtigung der Interessen oder Kenntnisse des Abgeordneten blieben dabei jedoch komplett außer Betracht. Problematisch ist, ob das mit Art. 38 I 2 GG vereinbar ist. Von besonderer Bedeutung ist in diesem Zusammenhang nämlich, dass die Fraktionen in aller Regel darauf achten, die Ausschüsse mit Mitgliedern zu besetzen, die einen hinreichenden Kenntnisstand und Interessenbereich aufweisen, zumal das mit Blick auf die Durchsetzung der Fraktionsinteressen und der effizienten Mitarbeit naheliegend erscheint. Dadurch wird für die fraktionsangehörigen Abgeordneten grundsätzlich sichergestellt, dass sie sich dort einbringen können, wo sie besondere Bezüge und Kenntnisse vorzuweisen haben. Läge die Benennung bei fraktionslosen Abgeordneten ausschließlich im Gutdünken des BTP, der nach dem Zufälligkeitsprinzip durch Losverfahren vorgeht, hinge es ausschließlich vom Zufall ab, ob dem Abgeordneten eine effiziente Mitarbeit ermöglicht wird. Das kommt einer Gleichberechtigung nicht gleich. Zwar ginge es wohl zu weit, dem fraktionslosen Abgeordneten ein unbeschränktes Wahlrecht bzgl. eines bestimmten Ausschusses einzuräumen, doch muss zumindest gewährleistet sein, dass Bezüge und Kenntnisse des Abgeordneten Berücksichtigung finden (Willkürverbot). Eine Zuteilung nach dem Zufallsprinzip ist daher mit Art. 38 I 2 GG nicht vereinbar.

B. Mitgliedschaft ohne Stimmrecht Fraglich ist, ob die bloße Mitgliedschaft im Ausschuss ohne Stimmrecht zulässig ist. Nach § 57 II 2 GO BT erfolgt die Zuteilung als beratendes Ausschussmitglied. Das Wort „beratend“ impliziert eine bloße Teilnahme an den Diskussionen, eben den Beratungen. Ein Stimmrecht ist damit explizit nicht vorgesehen. Fraglich ist, ob das mit Art. 38 I 2 GG vereinbar ist. 3 Hintergrund der Regelung ist wiederum das Repräsentationsprinzip mit dem Postulat der Spiegelbildlichkeit: Die Stimmgewichte sollen so ausgestaltet sein, wie sie im gesamten Plenum vorlägen. Daher orientieren sich die Stimmrechte an der Fraktionszugehörigkeit (Proportionalität). Würde man fraktionslosen Abgeordneten ebenso ein Stimmrecht einräumen, so könnten deren Stimmen zu einer politischen Überrepräsentation führen. 4 Die h.M. hält das bloße Beratungsrecht daher für nicht nur verfassungsrechtlich zulässig, sondern sogar geboten. 2

Hier geht es also streng genommen um die Überprüfung einer Einzelmaßnahme, weshalb ein Aufbau gewählt werden müsste, der im Wesentlichen dem Schema einer Grundrechtsprüfung entspricht. Die Grundrechtsprüfung ist jedoch Bestandteil der Veranstaltung im nächsten Semester. 3 Hier geht es also bereits um die Frage, ob die Ermächtigungsgrundlage verfassungsgemäß ist. 4 Beispiel: Im Bundestag sitzen 598 Abgeordnete, A ist fraktionslos. A gehört einem 25-köpfigen Ausschuss an. Zählt jede Stimme gleich, wird As Einfluss von 1/598 auf 1/25 erhöht, was der Spiegelbildlichkeit offenbar widerspricht. 3

Freilich sind dennoch Probleme denkbar: Wer kein Stimmrecht hat, dessen Beiträge werden wohl nicht mit dem gleichen Gewicht in die Debatte einfließen können und Gehör finden. Die Effektivität der Rechte des Abgeordneten an der parlamentarischen Mitwirkung ist daher durchaus von der Möglichkeit abhängig, auch bei Abstimmungen im Ausschuss teilnehmen zu können. Das Spiegelbildlichkeitsargument der h.M. ist dennoch nicht zu ignorieren, zumal der erhöhte Einfluss nicht selten entscheidend sein kann, sodass die Meinung des fraktionslosen Abgeordneten in wesentlich realistischerer Gestalt zum „Zünglein an der Waage“ werden kann. Denkbar wäre indessen ein Stimmrecht, dessen Gewicht an der gesamten Anzahl der Bundestagsmitglieder bemessen wird – also bei 598 Abgeordneten 1/598. Damit wird der Einfluss zwar marginal, geht aber nicht vollständig verloren und kann (wenn auch äußerst selten) ausschlaggebend sein, wie es auch im Plenum bei knappen Entscheidungen möglich ist. Folgt man dieser Argumentation, wäre § 57 II 2 GO BT als verfassungswidrig zu beurteilen, nach h.M. hingegen wäre die Mitgliedschaft in bloß beratender Funktion verfassungsgemäß.

Frage 2: Zulässigkeit der Klage A. Zulässigkeit I. Statthafte Verfahrensart Zunächst ist klären, welche Verfahrensart für die gerichtliche Überprüfung einer möglichen Verletzung von Abgeordnetenrechte vor dem BVerfG statthaft ist. OS Als statthafte Verfahrensart kommt hier zum einen das Organstreitverfahren (Art. 93 I Nr. 1 GG, §§ 13 Nr.5, 63 ff. BVerfGG) in Betracht. Möglich erscheint hier dem Wortlaut nach aber auch eine Verfassungsbeschwerde (Art. 93 I Nr. 4a GG). Art. 93 I Nr. 4a GG benennt ausdrücklich und uneingeschränkt Art. 38 GG. Eine Differenzierung zwischen den Wahlrechten aus Art. 38 Abs. 1 S.1 GG und den Abgeordnetenrechten aus Abs. 1 S.2 findet nicht statt. DEF Fraglich ist somit, welcher Verfahrensart hier den Vorzug zu geben ist. OS Nach einer Ansicht ist sich an dem Wortlaut des Art. 93 I Nr. 4a GG zu orientieren und neben dem Organstreitverfahren bei Streitigkeiten zwischen dem Abgeordneten und dem Bundestag und seinen Mitgliedern auch die Verfassungsbeschwerde zuzulassen. Diese Ansicht kann für sich beanspruchen, sich immerhin auf den ausdrücklichen Wortlaut der Norm stützen zu können. Nach der h. M. hingegen können Abgeordnete im Verfassungsbeschwerdeverfahren jedoch nur solche Rechte geltend machen, die ihre persönliche Stellung als Bürger betreffen, auch wenn diese Position den Abgeordnetenstatus voraussetzt (passives Wahlrecht, Diätenregelung, 5 Abgeordneten-Altersversorgung). Wenn es dagegen um den Abgeordnetenstatus selbst, also die verfassungsrechtliche Stellung des Abgeordneten geht, ist grundsätzlich nur das Organstreitverfahren zulässig. Auf die Verletzung seiner Rechte aus Art. 38 I S.2 GG im Rahmen der VB kann sich der einzelne Abgeordnete nur dann berufen, wenn kein tauglicher Antragsgegner für ein Organstreitverfahren vorhanden ist. 6 DEF 5 6

Clemens, in: Umbach/Clemens, BVerfGG, §§ 63, 64, Rn. 25 ff.; Schlaich, Bundesverfassungsgericht, S. 58. BVerfGE 108, 251 (267f.) 4

Der h.M. ist hier vorzugswürdig. Der Verweis von Art. 93 I Nr. 4a GG auf Art. 38 GG ist im Verhältnis zum Organstreitverfahren einschränkend auszulegen. Bei der VB handelt es sich um einen außerordentlichen Rechtsbehelf, welcher sich gegen den Staat richtet. Geht es hingegen um Meinungsverschiedenheiten zwischen einem Abgeordneten und einem obersten Staatsoder Verfassungsorgan, tritt der einzelne Abgeordnete nicht als Bürger gegenüber dem Staat auf, sondern als ein dem Staat inkorporierter Organwalter auf. 7 SUB Vorliegend will A nicht dem Innenausschuss angehören. Der Antrag richtet sich gegen die Zuweisung durch den BTP, welcher ein Teil des Bundestages ist und damit gegen ein Verfassungsorgan, so dass das Organstreitverfahren die statthafte Verfahrensart ist. ERG II. Beteiligtenfähigkeit von Antragsteller und Antragsgegner (Art. 93 I Nr. 1 GG, § 63 BVerfGG) A und der BTP müssten weiterhin taugliche Beteiligte des Organstreitverfahrens sein. OS Beteiligtenfähig i.S.d. Art. 93 I Nr. 1 GG, § 63 BVerfGG sind oberste Bundesorgane und „andere Beteiligte“, soweit sie durch das GG oder der Geschäftsordnung eines obersten Bundesorgans/Bundestag und Bundesrat mit eigenen Rechten ausgestattet sind. DEF A ist als Abgeordneter des Bundestages durch das Grundgesetz mit Art. 38 I und Art. 46 GG und durch die GO BT (vgl. exemplarisch § 16 GO BT) mit eigenen Rechten ausgestattet und damit ein „anderer Beteiligter“ i.S.d. Art. 93 I Nr. 1 GG, § 63 BVerfGG, mithin ein tauglicher Antragsteller. Fraglich ist, ob der Antrag gegen den Bundestag – als Organ, dem der Bundestagspräsident vorsteht – oder den BTP selbst zu richten ist. Vorliegend ist aufgrund von § 57 Abs. 2 S. 2 GO BT eine eigene Zuständigkeit des BTP begründet. Er ist daher – wie ein Bundestagsabgeordneter – als Teil des Bundestages als auch als „anderer Beteiligter mit Rechten“ ausgestattet und damit parteifähig als Antragsgegner. SUB Damit sind beide taugliche Beteiligte des Organstreitverfahrens. ERG IV. Streitgegenstand (Art. 93 I Nr. l GG, § 64 I BVerfGG) Weiter müsste ein tauglicher Streitgegenstand zwischen A und dem BTP vorliegen. OS Tauglicher Streitgegenstand sind alle rechtserheblichen Maßnahmen oder Unterlassungen im Rahmen eines verfassungsrechtlichen Rechtsverhältnisses. Es darf sich folglich nicht um eine Streitigkeit aus bloß einfach-gesetzlichem Rechtsverhältnis handeln. Dies ist dann der Fall, wenn die Streitigkeit durch Auslegung des Grundgesetzes zu entscheiden ist. DEF A wendet sich hier mit der Zuweisung zum Verkehrsausschuss gegen eine Maßnahme des BTP. Sowohl Abgeordnete als auch der BTP des Deutschen Bundestages sind am Verfassungsleben beteiligt. Das Verhältnis von Abgeordnetem, Fraktionszugehörigkeit und Ausschussteilnahme wird zwar überwiegend durch die GO BT geregelt, welches eine einfach-gesetzliche Satzung darstellt; damit einher gehen aber zugleich Regelungen über die Rechte des Abgeordneten, die von Art. 38 I GG umfasst werden. SUB Die Streitigkeit ist damit durch Auslegung des GG zu entscheiden, ein tauglicher Streitgegenstand liegt mithin vor. ERG

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Maurer Staatsorganisationsrecht (6. Aufl. 2010) § 13 Rn 70 5

V. Antragsbefugnis (§ 64 I BVerfGG) A müsste auch antragsbefugt sein. OS Erforderlich ist dazu, dass die angegriffene Maßnahmen den Antragssteller möglicherweise in den ihm vom Grundgesetz zugewiesenen Rechten und Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet (§ 64 BVerfGG). DEF Für den A als Abgeordneten ist der Maßstab hier Art. 38 I S. 2 GG und damit eine vom GG zugewiesene Rechtsposition. Es erscheint hier vorliegend auch nicht von vornherein und unter jedem denkbaren Gesichtspunkt ausgeschlossen, dass A durch die Zuweisung zum Innenausschuss in seinen Abgeordnetenrechten aus Art. 38 I S.2 GG in unzulässiger Weise eingeschränkt wurde, mithin eine Verletzung möglich ist. SUB A ist daher auch antragsbefugt. ERG VI. Frist (§ 64 III) und Form (§§ 23 I, 64 II BVerfGG) A müsste den Antrag auch frist- und formgerecht eingereicht haben. OS Dazu muss der Antrag gemäß § 64 III BVerfGG innerhalb von 6 Monaten nach bekannt werden der beanstandeten Maßnahmen in ordnungsgemäßer schriftlicher Form (§§ 23 I, 64 II BVerfGG) gestellt werden. DEF A hat hier innerhalb von 6 Monaten den Antrag gestellt. Mangels gegenteiliger Angaben ist auch von der Einhaltung des Formerfordernisses auszugehen. SUB Form und Frist wurden somit gewahrt. ERG VII. Ergebnis Der Antrag des A im Organstreitverfahren ist zulässig. ERG

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