Naskah Akademik Kitab Hukum Pemilu-Kemitraan.pdf PDF

Preview

Summary

NASKAH AKADEMIK DAN DRAFT RUU KITAB HUKUM PEMILU: Usulan Masyarakat Sipil Disusun oleh: Prof. Ramlan Surbakti, dkk. Kemitraan bagi Pembaruan Tata Pemerintahan Jakarta, Agustus 2015 Naskah Akademik & Draft RUU Kitab Hukum Pemilu Naskah Akademik dan Draft RUU Kitab Hukum Pemilu: Usulan Masyarakat...

Description

NASKAH AKADEMIK DAN DRAFT RUU KITAB HUKUM PEMILU: Usulan Masyarakat Sipil

Disusun oleh: Prof. Ramlan Surbakti, dkk.

Kemitraan bagi Pembaruan Tata Pemerintahan Jakarta, Agustus 2015

Naskah Akademik & Draft RUU Kitab Hukum Pemilu

Naskah Akademik dan Draft RUU Kitab Hukum Pemilu: Usulan Masyarakat Sipil Koordinator Peneliti: Prof. Ramlan Surbakti Tim Peneliti: Ahsanul Minan, Feri Amsari, Ferry Daud Liando, Fitra Arsil, Fitriyah, Hadi Shubhan, Hasyim Asy'ari, Khairul Fahmi, Mada Sukmajati, Nurliah Nurdin, Radian Salman, Wahidah Suaib Penyunting Naskah: Retno Widyastuti Penata Letak: Retno Widyastuti Desain Sampul: Wisnu Wardhana Diterbitkan oleh: Kemitraan bagi Pembaruan Tata Pemerintahan di Indonesia Jln. Wolter Monginsidi No. 3 Kebayoran Baru, Jakarta Selatan 12110 Telp: +62-21-7279-9566 Fax: +62-21-720-5260, +62-21-720-4916 http://kemitraan.or.id

ii

Naskah Akademik & Draft RUU Kitab Hukum Pemilu

KATA PENGANTAR Kemitraan bagi Pembaruan Tata Pemerintahan di Indonesia Kemitraan secara konsisten menjalankan misi untuk menyebarkan, memajukan, dan melembagakan prinsip-prinsip tata pemerintahan yang baik dan berkelanjutan, salah satunya melalui penyelenggaraan pemilu yang demokratis. Melalui program Election Support Program (ESP) Kemitraan melakukan kegiatan yang berupaya mengkodifikasi dan menyusun kitab undang-undang pemilu secara sistematis dan lengkap. Penyusunan kitab hukum pemilu dilakukan melalui proses kodifikasi (mengumpulkan dan menyatukan peraturan kepemiluan) dan menyusun kitab undang-undang pemilu agar undang-undang tersebut lebih jelas (tidak multitafsir), lengkap (tidak mengandung kekosongan hukum) dan konsisten (tidak mengandung kontradiksi). Tujuan umum penyusunan kitab hukum pemilu ini adalah untuk menyelaraskan peraturan kepemiluan dalam satu undang-undang pemilu melalui penyusunan sub-bagian naskah kodifikasi undang-undang pemilu. Adapun tujuan khususnya, meliputi: penyatuan hukum pemilu di Indonesia; penyederhanaan sistem kepartaian; mendukung efektifitas pemerintahan; menguatkan derajat keterwakilan antara peserta pemilu dan daerah pemilihan; Penguatan keterwakilan Perempuan; serta memperkuat sistem presidensil yang efektif. Kemitraan menyampaikan ucapan selamat kepada tim penyusun atas terselesaikannya naskah akademik dan draft RUU ini. Kemitraan juga mengucapkan terima kasih sebesar-besarnya kepada Australian Department of Foreign Affairs and Trade (DFAT) yang telah memberikan dukungan terus-menerus dalam memajukan demokrasi di Indonesia. Kemitraan berharap dengan adanya naskah akademik dan draft RUU ini, usulan Kitab Hukum Pemilu dapat menjadi bagian dalam prioritas pembahasal prolegnas 2016, dapat memperkaya diskusi dan pemahaman kita tentang perundang-undangan dan kepemiluan di Indoensia, serta dapat menjadi masukan bagi berbagai pihak terkait dalam persiapan pelaksanaan pemilu selanjutnya yang lebih baik di tanah air. Jakarta, Agustus 2015 Kemitraan bagi Pembaruan Tata Pemerintahan di Indonesia

iii

Naskah Akademik & Draft RUU Kitab Hukum Pemilu

KATA PENGANTAR EDISI KEDUA Tim Penyusun Draft RUU Kitab Hukum Pemilu – Kemitraan Dalam upaya menyusun Draft Rancangan Undang-Undang tentang Kitab Hukum Pemilu perlu disusun sebuah Naskah Akademik. Draft RUU Kitab Hukum Pemilu merupakan Lampiran yang tidak terpisahkan dari Naskah Akademis ini. Pada Edisi Kedua ini terdapat tambahan satu Bab baru dalam Naskah Akademis, yaitu Bab 6 yang berjudul Ketentuan Prasyarat, Pendukung dan Ikutan. Selain itu terdapat revisi terhadap Bab 5 Naskah Akademik. Revisi juga dilakukan terhadap Draft RUU tentang Kitab Hukum Pemilu, yaitu terhadap BUKU SATU tentang Sistem Pemilu, dan revisi terbesar dilakukan atas BUKU TIGA tentang Lembaga Penyelenggara Pemilu dan BUKU EMPAT tentang Partisipasi Masyarakat. Untuk menyusun Draft RUU Hukum Pemilu tersebut, Partnership for Governance Reform in Indonesia atau KEMITRAAN membentuk suatu Tim Penyusun yang diketuai oleh Ramlan Surbakti, Senior Advisor tentang Pemilu pada KEMITRAAN. Tim Penyusun dibagi menjadi empat subtim. SubTim 1 yang membidangi Sistem Pemilihan Umum terdiri atas Mada Sukmajati dari FISIPOL Universitas Gadjah Mada, Yogyakarta, Fitriyah dari FISIP Universitas Diponegoro, Semarang, dan Feri Amsari dari Fakultas Hukum Universitas Andalas, Padang. SubTim 2 yang membidangi Aktor Utama Pemilu terdiri atas Khairul Fahmi dari Fakultas Hukum Universitas Andalas, Padang; Wahidah Suaib dari Kemitraan, Jakarta dan Ferry Daud Liando dari FISIP Universitas Sam Ratulangi, Manado. SubTim 3 yang membidangi Proses Penyelenggaraan Pemilu terdiri atas Hasyim Asy’hari dari Fakultas Hukum Universitas Diponegoro, Radian Salman dari Fakultas Hukum Universitas Airlangga, Surabaya, dan Nurliah Nurdin dari Institute Pemerintahan Dalam Negeri, Jakarta. SubTim 4 yang membidangi Sistem Penegakan Hukum dan Penyelesaian Sengketa Pemilu terdiri atas Hadi Subhan dari Fakultas Hukum Universitas Airlangga, Fitra Arsil dari Fakultas Hukum Universitas Indonesia, Jakarta dan Ahsanul Minan, Konsultan Jakarta. Sonny Maulana dari Fakultas Hukum Universitas Indonesia membantu Tim dari segi Legal Drafting. Naskah ini terdiri atas enam Bab. Bab 1 Pendahuluan, Bab 3, Bab 4 dan Bab 6 disusun oleh Ramlan Surbakti, sedangkan Bab 2 dan bab 5 disusun oleh Ramlan Surbakti berdasarkan materi yang dihasilkan oleh keempat Subtim. Kerjasama antar iv

Naskah Akademik & Draft RUU Kitab Hukum Pemilu

anggota setiap SubTim dan kerjasama antar SubTim sangat membantu menyelesaikan tugas yang agak ‘kolosal’ ini. Akan tetapi naskah ini tidak mungkin selesai disusun bila tidak mendapat fasilitasi dan dukungan dari KEMITRAAN, yaitu Ahmad Qisai, PhD., Program Manager for Civil Society and Open Governance Unit, Astri Suryandri, dan Retno Widyastuti. Penerbitan naskah ini dimaksudkan sebagai upaya berbagi pemikiran dengan semua pihak mengenai reformasi politik Indonesia. Dari berbagi pemikiran seperti ini diharapkan melahirkan dialog yang mendalam. Dari dialog ini diharapkan perhatian dan partisipasi semua pihak untuk tidak hanya mengikuti pembahasan RUU Pemilu di DPR tetapi juga ikut memberikan masukan, tanggapan, dan bila perlu desakan kepada DPR. Tujuan dari semua ini tidak lain untuk meningkatkan kualitas sistem politik demokrasi dari yang Defisit menjadi Terkonsolidasi. Dari berbagai dialog yang diselenggarakan Kemitraan dengan berbagai pihak dapat ditarik suatu kesimpulan bahwa pemerintahan presidensial dan pemerintahan daerah di Indonesia belum efektif. Pemerintahan Presidensial dan Pemerintahan Daerah yang Efektif ditandai oleh dua indikator. Pertama, kebijakan publik (UndangUndang/Perda, APBN/APBD, Peraturan Pemerintah, Peraturan Presiden/Perkada, dan bentuk kebijakan lainnya) yang diputuskan oleh Pemerintah sesuai dengan kehendak rakyat (dan tentu sesuai dengan konstitusi). Dan Kedua, kebijakan publik yang sesuai dengan kehendak rakyat tersebur dapat diimplementasikan menjadi kenyataan sehingga hasilnya dapat dirasakan oleh rakyat. Pemerintahan Presidensial dan Pemerintahan Daerah belum efektif diperkirakan karena Sistem Politik Demokrasi (khususnya Model Partisipasi Politik Warga Negara, Partai Politik dan Sistem Kepartaian, dan Sistem Perwakilan Politik) masih defisit. Sistem Politik Demokrasi masih defisit merupakan produk dari sistem pemilihan umum proporsional terbuka yang digunakan untuk memilih anggota DPR dan DPRD. Sistem Pemilu Proporsional Terbuka sebagaimana diterapkan pada Pemilu 2009 dan Pemilu 2014 mengandung Sembilan Kelemahan. Berdasarkan kerangka pemikiran seperti ini, kami menyusun Draft RUU tentang Kitab Hukum Pemilu. Jakarta, 1 September 2015 Ramlan Surbakti Ketua Tim

v

Naskah Akademik & Draft RUU Kitab Hukum Pemilu

TENTANG Kemitraan bagi Pembaruan Tata Pemerintahan di Indonesia

Kemitraan atau Partnership adalah organisasi multi pemangku kepentingan yang didirikan untuk mendorong pembaruan tata pemerintahan. Kemitraan bekerjasama dengan lembaga-lembaga pemerintah, organisasi-organisasi masyarakat sipil, sektor swasta, dan mitra pembangunan internasional di Indonesia untuk mendorong pembaruan di tingkat nasional dan lokal/ daerah. Kemitraan berupaya merangkul pemerintah eksekutif, legislatif dan yudikatif, beserta masyarakat sipil dan para pemangku kepentingan lainnya untuk bersama-sama mempromosikan tata pemerintahan yang baik di Indonesia yang berkelanjutan. Karena kepemilikan nasionalnya, Kemitraan berada dalam posisi yang unik untuk memprakarsai programprogram yang membutuhkan kehadiran mitra-mitra dari kalangan pihak berwenang di Indonesia. Kemitraan pertama kali didirikan pada tahun 2000 setelah Pemilu bebas dan adil di Indonesia pada tahun 1999. Pemilu tersebut melahirkan pemerintahan yang lebih kredibel setelah Indonesia selama beberapa dasawarsa berada di bawah kekuasaan rezim otoriter Soeharto. Kemitraan awalnya didirikan sebagai sebuah program yang didanai oleh multi donor dan dikelola oleh United Nations Development Programme (UNDP). Maksud pembentukan Kemitraan pada awalnya adalah untuk menciptakan sebuah platform multi-stakeholder yang akan menjadi pendukung utama bagi masyarakat Indonesia dalam menjelajahi proses pembaruan tata pemerintahan yang kompleks, memakan waktu yang lama dan seringkali sulit mereformasi pemerintahan. Kemitraan menjadi sebuah badan hukum independen pada tahun 2003 dan terdaftar sebagai sebuah perkumpulan perdata nirlaba, sambil tetap mempertahankan statusnya sebagai proyek UNDP sampai dengan Desember 2009. Selama sebelas tahun terakhir, Kemitraan telah berkembang dari sebuah proyek UNDP menjadi sebuah lembaga yang terpercaya, mandiri dan terkemuka Indonesia. Kemitraan memiliki misi untuk menyebarkan, memajukan dan melembagakan prinsip-prinsip tata kelola yang baik dan bersih antara pemerintah,

vi

Naskah Akademik & Draft RUU Kitab Hukum Pemilu

masyarakat sipil dan bisnis, dengan memperhatikan/ mempertimbangkan hak asasi manusia, kesetaraan gender, kelestarian lingkungan dan terpinggirkan. Kami adalah efektif dalam misi kami ketika: Pemangku kepentingan kami berusaha untuk melanjutkan pengembangan program bersama kami dan merekomendasikan kami kepada orang lain. Inovasi dan upaya kami berubah menjadi tata kelola pemerintahan yang ebih baik dalam pemerintah maupun masyarakat Indonesia. Pengaruh kami melahirkan peningkatan reformasi pemerintahan dari semua tingkatan pemerintah. Belajar dari proses reformasi yang tidak mudah di Indonesia, yang terkadang mendapat tentangan dari kepentingan pribadi dan golongan, serta terdorong oleh tantangan untuk menunjukkan jalan perubahan yang benar, Kemitraan telah menemukan pendekatan yang unik dalam pembaruan tata pemerintahan: membangun kapasitas dari dalam sambil pada saat yang sama memberikan tekanan dari luar – pendekatan pembaruan multi-aspek kami. Pelaksanaannya melibatkan kerja pada beberapa segi secara bersama-sama mendorong pembaruan dari dalam lembaga-lembaga pemerintah, memberdayakan masyarakat sipil untuk mengadvokasi pembaruan, dan memberdayakan komunitas untuk menuntut perencanaan pembangunan serta layanan-layanan publik yang berdasarkan kebutuhan. Selama

11

tahun

keberadaannya,

Kemitraan

telah

mengakumulasi

pengalaman dalam mengelola hibah sampai sejumlah USD 90 juta dari berbagai Negara mitra pembangunan termasuk Australia, Kanada, Denmark, Finlandia, Perancis, Jerman, Jepang, Korea, Belanda, Selandia Baru, Norwegia, Spanyol, Swedia, Swiss, Inggris dan Amerika Serikat, dan dari lembaga-lembaga internasional termasuk Bank Pembangunan Asia, Komisi Eropa, Organisasi Internasional untuk Migrasi (International Organization for Migration/ IOM), UNDP, dan Bank Dunia serta dari sektor swasta termasuk AXIS dan Siemens. Sejak tahun 2000, Kemitraan telah bekerja di 33 provinsi di Indonesia melalui kerjasama dengan 19 instansi pemerintah pusat, 29 instansi pemerintah daerah, 162 organisasi masyarakat sipil, 11 organisasi media, 33 lembaga penelitian dan universitas, sembilan lembaga negara independen dan lima lembaga swasta. Kemitraan juga telah bekerja sama dengan organisasi-organisasi internasional seperti:

vii

Naskah Akademik & Draft RUU Kitab Hukum Pemilu

TIRI-Making Integrity Work, Nordic Consulting Group (NGC), UNDP, UNODC, Bank Dunia dan Bank Pembangunan Asia dalam pelaksanaan proyek, dan telah bekerja sama dengan Chemonics, Coffey International, GRM International, RTI dan ARD dalam perancangan dan pengembangan program. Berkat kepercayaan para pemangku kepentingan, termasuk dari komunitas, sektor, LSM dan lembaga-lembaga pemerintah, Kemitraan dapat melaksanakan program-programnya dengan sukses. Kemitraan juga berhasil memfasilitasi pembaruan kebijakan publik (penyusunan peraturan perundang-undangan atau revisi/ amandemen terhadap undang-undang dan peraturan yang sudah ada), reformasi birokrasi, pembaruan dalam bidang peradilan dan demokratisasi, UU antikorupsi, strategi-strategi nasional dan pembentukan Komisi Pemberantasan Korupsi, menciptakan Indeks Tata Pemerintahan, mendorong dan memfasilitasi tata pemerintahan dalam sektor lingkungan hidup dan ekonomi, serta mendorong kesetaraan gender. Kemitraan diatur oleh dua badan: Teman Serikat dan Dewan Eksekutif. Teman Serikat adalah badan pengambil keputusan tertinggi di dalam Kemitraan. Mereka berperan dalam menetapkan keseluruhan agenda strategis Kemitraan, menyetujui laporan tahunan, menjamin agar urusan dan aset-aset Kemitraan dikelola dengan

baik,

dan

mengangkat

Direktur

Eksekutif.

Direktur

Eksekutif

mengimplementasikan rencana kerja tahunan Kemitraan dan memimpin keseluruhan staf. Mereka juga mengembangkan visi bersama Kemitraan dan mengkomunikasikan visi ini kepada mitra-mitra di pemerintah, non-pemerintah dan komunitas internasional demi untuk membangun konstituen pembaruan tata pemerintahan. Kemitraan: Jl. Wolter Monginsidi No.3 Kebayoran Baru Jakarta Selatan 12110 Phone: 62 21 727 99 566 Fax: 62 21 7205260 Website: www.kemitraan.or.id

viii

Naskah Akademik & Draft RUU Kitab Hukum Pemilu

Daftar Isi Kata Pengantar Kemitraan ............................................................................. iii Kata Pengantar Tim Penyusun ...................................................................... iv Tentang Kemitraan ........................................................................................ vi Daftar Isi............................................................................................................ ix BAB 1

Pendahuluan ....................................................................................

1

1.1. Latar Belakang Masalah ............................................................................. 1 1.2. Alasan dan Tujuan Pengintegrasian Empat UU Pemilu ...................... 4 1.3. Tujuan Kodifikasi UU Pemilu ............................................................... 11 1.4. Identifikasi Masalah ................................................................................. 14 1.5. Tujuan dan Kegunaan Penyusunan Naskah Akademik ...................... 16 1.6. Lingkup dan Cakupan RUU Pemilu ..................................................... 20 1.7. Dasar Pemikiran ....................................................................................... 21 1.8. Metode ...................................................................................................... 22 BAB 2

Tinjauan Kritis terhadap UU Pemilu dan Praktik Pelaksanaannya 25 2.1. Sistem Pemilihan Umum ........................................................................... 25 2.2. Proses Penyelenggaraan Pemilu................................................................ 40 2.3. Penduduk, Pemilih dan Daftar Pemilih ................................................... 44 2.4. Pendaftaran, Verifikasi dan Penetapan Peserta Pemilu ......................... 46 2.5. Alokasi Kursi DPR dan DPRD ................................................................ 47 2.7. Proses Seleksi Calon .................................................................................... 49 2.8. Pelaksanaan Kampanye dan Pelaporan Dana Kampanye Pemilu ...... 50 2.9. Pemungutan dan Penghitungan Suara ..................................................... 57 2.10. Rekapitulasi Hasil Penghitungan Suara ................................................. 58 2.11.Penetapan dan Pengumuman Hasil Pemilu ........................................... 59 2.12. Penyelesaian Perselisihan Hasil Pemilu ................................................. 59 2.13. Penentuan Calon Pengisi Kursi Partai ................................................... 60 2.14. Para Aktor Penting Pemilu....................................................................... 61 2.15. Badan Penyelenggara Pemilihan Umum ................................................ 64

ix

Naskah Akademik & Draft RUU Kitab Hukum Pemilu

BAB 3 Kajian Teoritik tentang Efektivitas Pemerintahan Presidensial, Sistem Politik Demokrasi dan Sistem Pemilihan Pemilu .......................................... 75 3.1. Pemerintahan Presidensial ........................................................................ 75 3.2. Pemerintahan Presidensial UUD 1945 ................................................... 79 3.3. Pemerintahan Daerah ............................................................................... 86 3.4. Sistem Politik Demokrasi ......................................................................... 89 3.5. Model Kewargaan ....................................................................................... 92 3.6. Sistem Kepartaian ....................................................................................... 93 3.7. Sistem Perwakilan Politik .......................................................................... 99 3.8. Sistem Pemilihan Umum ......................................................................... 108 BAB 4 Proses Penyelenggaraan Pemilu yang Demokratik ......................... 126 4.1. Siklus Pemilu ........................................................................................... 126 4.2. Pengaturan Dana Kampanye Pemilu ................................................... 135 4.3. Paramater Pemilu Demokratik ............................................................. 139 4.4. Kesetaraan AntarWarga Negara ............................................................. 143 4.5. Pengaturan Pemilu Demokratis dan Kepastian Hukum ..................... 146 4.6. Persaingan yang Bebas dan Adil ........................................................... 148 4.7. Partisipasi Masyarakat dalam Pemilu ................................................... 151 4.8. Penyelenggara Pemilu Independen, Professional, Berintegritas dan dengan Kepemimpinan yang Efektif .................................................... 152 4.9. Proses Pemungutan dan Penghitungan Suara, Agregasi Hasil Penghitungan Suara, dan Penetapan dan Pengumuman Hasil Pemilu yang Berintegritas ..................................................................................... 153 4.10. Proses Penegakan Hukum dan Penyelesaian Sengketa Pemilu yang Adil dan Tepat Waktu ............................................................................. 155 4.11. Prinsip Nirkekerasan dalam Proses Pemilu ......................................... 157 BAB 5

Rekomendasi untuk Substansi RUU Kitab Hukum Pemilu .......... 160 5.1 Asas-asas Pemilu ...................................................................................... 160 5.2 Sistem Pemilu Anggota DPR dan DPRD............................................. 161 5.3 Sistem Pemilu Anggota DPD ................................................................. 174 5.4 Sistem Pemilu Presiden dan Wakil Presiden ........................................ 175

x

Naskah Akademik & Draft RUU Kitab Hukum Pemilu

5.5 Sistem Pemilu Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah .................. 178 5.6 Para Aktor Utama Pemilu .............