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S1 Partie 1
Licence 2 Droit, semestre 1, série 1
Droit administratif général – Pr. Sylvain Niquège...

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Ouvrages : ! - Professeur Plessix - Droit administratif général (LexisNexis) - GAJA (dalloz)

PARTIE 1 : L’OBJET DU DROIT ADMINISTRATIF : L’ADMINISTRATION A quoi/ à qui le DA a vocation? La notion d’administration peut être abordée selon deux approches/ façons : - une perspective classique qui est organique dans le cadre de laquelle on définit l’administration comme l’ensemble des personnes publiques. - une perspective fonctionnelle où on considère que ce qui définit l’administration c’est la définition de la fonction administrative, ce qui compte dans cette approche ce n’est pas l’organe (nature juridique d’une I) mais c’est la participation ou non d’une I donnée quelle soit publique ou privée à une action, une activité administrative.

§1 L’approche organique de l’administration : les personnes publiques Cette approche est utile car elle donne un aperçu assez juste de ce qu’est la sphère publique puis aussi car de fait l’élément organique reste déterminant pour identifier les moyens juridiques, les prérogatives dont peuvent disposer les I que l’on examinera. Il y a des prérogatives qui ne sont ouvertes qu’aux personnes publiques. Ex : le pouvoir d’expropriation appartient qu’aux personnes publiques. 1) La personnalité publique La qualité de personne publique suppose la réunion d’au moins trois caractères : !

- la personnalité publique est un attribut juridique autrement dit la personnalité publique est une personnalité juridique donc les personnes publiques sont des sujets de droit et en tant que telle ils peuvent bénéficier de prérogatives/possibilités juridiques (ex : possibilité de contracter) ; c’est aussi à ce titre de personnalité juridique que seront imposer des obligations juridiques aux personnes publiques (ex : répondre juridiquement de ces actes : être responsable) !

- la personnalité publique est une personnalité morale (pas de personne physique), c’est une fiction juridique qui permet de distinguer une entité des membres qui la composent, cela permet de reconnaitre à une entité publique une existence propre et un intérêt propre. ! Conséquences : d’abord le sort individuel des membres de la personne publique n’a aucun incidence sur le sort de la personne publique dont il relève, puis aussi le fait que cette personne morale (publique) va se voir imputer des décisions, les agissements que ces membres accomplissent pour elle (ex : préfet prend la décision d’expulser une personne du territoire, physiquement c’est le préfet ; mais juridiquement c’est l’état)!

- les personnes publiques sont publiques (s’oppose à la personne morale de droit privé) ; l’intérêt de ce caractère publique c’est qu’il lui ouvre des prérogatives ou des obligations qui n’ont pas d’équivalent s’agissant des personnes morales de droit privé. Le fait d’avoir une personnalité publique appelle un régime juridique particulier. Ces différents attributs conduisent à écarter un certain nombre d’entités, d’I qui ne satisfont pas à cette définition. ! Ceci vaut quelque soit le lien que nourrissent les personnes privées avec les personnes publiques (cf. les personnes privées chargées d’une mission de service public). ! Cela conduit à exclure des entités qui ne disposent pas de la personnalité morale (pas d’existence

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juridique propre). ! Ex : autorités administratives indépendantes (= I diverses créées à l’initiative de l’Etat et disposent vis à vis du gouvernement d’une certaine indépendance). ! !

Ces autorités ce sont développés à la fin des années 70 autour de deux axes : ! - intervenir dans des domaines sensibles concernant les droits et libertés (CNIL/ le défenseur des droits) - intervenir dans le secteur économique, création d’autorités administratives indépendantes pour harmoniser le fonctionnement soit du marché en général (autorité de la concurrence) soit dans des secteurs économiques spécifiques (autorité de régulation des jeux en ligne). ! Aucune autorité ne disposent de la personnalité morale de sorte que les décisions et les agissements de ces autorités engagent l’état. Certaines autorités indépendantes se sont vues reconnaitre par le législateur la personnalité morale comme l’autorité des marchés financiers ou l’agence française de lutte contre le dopage par exemple. 2) Les personnes publiques L’administration n’existe pas, ce qui existe c’est l’ensemble de personnes publiques, ensemble d’I dotées de personnalité morale. Elles sont diverses. ! !

Il y a trois grandes catégories : !

- l’Etat est une personne morale de droit public. ! !

On trouve deux sous catégories : ! !

➢ les autorités centrales de l’Etat avec le PR (Titre II de la C) et le Gouvernement (Titre III de la C & suivant) avec à sa tête le PM qu’on peut qualifié de principal autorité administrative de l’Etat avec tous les services qui relèvent du PM et du Gouvernement puis les administrations centrales. ! !

➢ les autorités déconcentrées de l’Etat c’est à dire l’ensemble des I qui sur le plan local représentent directement les pouvoirs centrales et classées sous son autorité hiérarchique (art. 72). ! !

Dire que l’état a la personnalité morale parait comme une évidence aujourd’hui, pourtant la personnalité juridique et morale de l’état est le fruit d’une très longue construction dont l’un des intérêts essentiels a été de dissocier l’état des aléas politiques et de la personne de son chef. La personnalité morale a été disputé jusqu’à l’entre deux guerres avec deux courants de pensée sur l’opportunité de voir en l’état ou non une personne morale. Certains théoriciens allemands considèrent que l’état est une personne morale, la manœuvre est d’en faire un sujet de droit ce qui permet d’assoir l’obligation pour l’état de respecter des règles juridiques (école de pensée subjectiviste). A l’opposé, certains penseurs français (Duguit) considéraient qu’il était dangereux de reconnaitre en l’état la qualité de personne morale car pour eux l’état est un phénomène de puissance, lui reconnaitre la qualité de sujet de droit c’est donner à sa puissance une légitimité juridique. !

- Les collectivités territoriales qui font l’objet de dispositions constitutionnelles (titre 12, art. 72 & suivant de la Constitution) : commune, département, région, collectivités à statut spécial (Corse), Outre mer. !

- Ensemble d’Institutions créées par l’Etat ou par les collectivités territoriales pour mener à bien le missions ou gérer des activités. Cet ensemble comprend : ! !

➢ les Institutions spécialisées : ces I sont des personnes publiques qui sont à ce titre juridiquement autonomes : elles ont leur personnel, leur budget et un pouvoir de décision

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propre. Mais si on adopte le point de vue de la science administrative, c’est à dire l’autonomie réelle de ces I, elles ne sont souvent pas très autonome vis à vis de l’organe qui les a créé. ! Ex : catégorie des établissements publics → créés à l'initiative de l’État ou d'une collectivité territoriale afin de prendre en charge une activité donnée# : Université, Hôpitaux, etc... Établissement public de coopération intercommunale (communauté de communes, etc…). La catégorie des établissements publics reste hétérogène. ! !

➢ les groupements d’intérêt public (GIP) : ils possèdent une autonomie administrative et financière. Cette catégorie est apparu à la fin des années 70 à un moment où les pouvoirs publics souhaitaient associer des acteurs privés tout en restant dans un cadre de droit public. Une loi permet d’associer des établissement publics (par exemple l’université) avec des acteurs privés délivrant des moyens permettant d’oeuvrer dans une mission particulière : art. 21 de la loi du 15 juillet 1982 d’orientation et de programmation pour la recherche et le développement technologique de la France. Le législateur a développé les GIP petit à petit mais c’est avec la loi du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration de la qualité du droit que les GIP se sont vu attribuer un statut général. ! ! Qu’est ce qui fait la différence entre GIP et établissement public? ! Tout d’abord le GIP permet de regrouper personnes publiques et personnes privées au sein d’une personne publique, de plus ils sont créés sur la base d’une convention. A l’inverse, l’établissement public est créé par un acte unilatéral, c’est une décision de la collectivité qui le crée. ! ! ➢ les personnes publiques dites sui generis : regroupement de quelques institutions dont le juge administratif a été amené à reconnaitre la singularité par rapport aux catégories de personnes publiques existantes. ! Ex : ! - 22 mars 2000 : arrêt du Conseil d’Etat, syndicat autonome du personnel de la Banque de France ! - 14 février 2000 : tribunal des conflit Madame Verdier : qualification juridique précise des GIP dans une catégorie à part entière!

§2 L’approche fonctionnelle de l’administration : la fonction administrative Cette approche ne contredit pas la première mais c'est un autre point de vue qui s’intéresse à définir l’action administrative au vue de l’extreme diversité des formes qu’empreinte l’administration. ! On peut constater que l’administration dans le sens fonctionnel d’activité administrative se distingue des activités privées en ce qu’elle est associée à l’idée de puissance. De fait, lorsqu’une fonction administrative est mise en oeuvre les I qui en sont chargées disposent de prérogatives singulières et originales (sans consentement par exemple). ! !

On peut l’illustrer si l’on s’intéresse à la façon dont le droit européen envisage ce qu’est la sphère publique. Au sein de l’Europe deux logiques coexistent : intégration et coopération. Chacune de ces juridictions (Cour européenne des Droits de l’Homme et Cour de l’UE) peut être amenées à identifier et définir un agent public : c’est un agent qui participe de façon direct ou indirecte à l’exercice de la puissance publique et aux fonctions qui ont pour objet la sauvegarde des intérêts généraux de l’Etat ou autres collectivités publiques. Le droit européen a intérêt à limiter sa conception du droit public, de la sphère publique, à l’idée de puissance. L’aide de puissance se rattache au coeur de ce qu'est l’administration au sens d’activité administrative. ! ! Deux points abordés : ! - l’idée de puissance, c’est à dire l’exercice de la puissance publique ! - la finalité, c’est à dire l’intérêt général !

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Est-ce que l’on peut regarder l’activité administrative/ la fonction administrative comme un pouvoir? ! !

Pour répondre à cette question, il faut garder en tête que la fonction administrative s’inscrit dans un cadre constitutionnel (cf. l’article «# les bases constitutionnelles du droit administratif#» de 1954 VEDEL). Ce cadre constitutionnel est le cadre de la «#conception française de la séparation des pouvoirs#» nous dit le CC dans une décision de 1987 (Conseil de la concurrence/ de la Banque France). ! Cette conception consiste à attribuer la souveraineté à la nation : cette souveraineté nationale s’incarne sur le plan institutionnel à travers un organe qu’est le Parlement (représentants de la nation). La séparation des pouvoirs «# à la française# » consiste à donner une sorte de primauté à celui qui représente le plus directement la nation c’est à dire le Parlement. ! De sorte que la fonction administrative renvoie d’abord à la fonction d’exécution des lois, une fonction subordonnée. ! ! En quoi est-ce que cette idée que la fonction administrative serait subordonnée à la loi est valable? !

- les services administratifs ne peuvent agir qu’avec un titre de compétence, que si il y sont habilités

- la fonction administrative a vocation à permettre l’exécution de la loi : prendre des actes nécessaires à l’application de celle-ci puis tout simplement appliquer la loi aux cas particuliers

- la fonction administrative suppose le respect de la loi : le principe de légalité

—> La fonction administrative est bel et bien une puissance mais qui demeure subordonnée. Art. 20 de la Constitution «# le gouvernement dispose de l’administration# » : cela pourrait vouloir dire qu’il en fait ce qu’il veut, mais cela semble être une interprétation erronée au regard de l’article 21 de la C qui dispose que « le PM dirige l’action du gouvernement et il assure l’exécution des lois#». Ainsi, l’ensemble du gouvernement a vocation à exécuter les lois. Pour faire son travail le gouvernement dispose d’une certain nombre de moyens mais le gouvernement fait lui même partie de l’administration puisqu’il doit s’assurer de la bonne exécution des lois. ! !

En définitive, la fonction administrative se rattache essentiellement (mais pas complètement) à la fonction d’exécution des lois, de sorte que, en terme de sciences politiques, on pourrait opposer la fonction administrative à la bureaucratie (= véritable centre décisionnel). Mais l’action administrative ne se résume pas qu’à l’exécution des lois. ! Ex : lorsque le maire d’une commune décide de refaire la façade de la mairie —> pas de mise en oeuvre de la loi. ! !

L’intérêt de dire que la fonction administrative se rattache essentiellement à l’exécution des lois est une idée selon laquelle la fonction administratif est une fonction subordonnée. A l’inverse, la bureaucratie est un ensemble de services administratifs qui disposeraient d’une autonomie décisionnelle qui serait un véritable pouvoir, ainsi l’administration s’érige en pouvoir. ! ! Pour donner un contenu plus positif à la fonction administrative, on peut en revenir à l’idée de subordination vis à vis de la nation souveraine et donc vis à vis de l’acte qui la traduit le mieux, à savoir la loi. ! ! Art. 6 DDHC «"la loi est l’expression de la volonté générale"» ! —> cette idée de volonté générale renvoie à la volonté de satisfaire l’intérêt général de sorte que la subordination à la nation, à la loi ; on finit par déduire que la légitimité de l’action administrative repose sur cela, qu’elle poursuit l’intérêt général à travers l’exécution de la loi qui est l’expression (contenu positif). La fonction administrative est donc à la poursuite de l’intérêt général (multiforme). !

Ainsi, ce intérêt général est à la fois le fondement des prérogatives dont disposent les organes

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chargés de mettre en oeuvre la fonction administrative (car elle défend l’intérêt général). A l’inverse, cet intérêt général est aussi la principale limite posée à l’usage de ces prérogatives. Définit comme telle, la fonction administrative se distingue d’autres fonctions qui sont elles aussi assumées par des personnes publiques en particulier l’état. L’action de l’Etat ne se résume pas qu’à la fonction administrative, afin qu’un certain nombre d’actes, d’agissements de l’état se rattachent à d’autres fonctions que sont en particulier la fonction législative ou encore la fonction judiciaire. !

Parfois, la fonction administrative se trouve distinguée à la fonction gouvernementale, il s’agit ici de la volonté de traduire ce que nous dit l’art. 20 alinéa 1 de la C «" le gouvernement détermine et conduit la politique de la nation# » : fonction singulière qui serait la fonction gouvernementale. Un certain nombres de choix, de décisions ou d’actes relèveraient de cette fonction en tant qu’il n’aurait pas vocation à exécuter la loi et qui reposerait sur des considérations de pure opportunité. ! !

Cette idée de fonction gouvernementale semble se comprendre assez bien intuitivement mais c’est une distinction qui juridiquement ne fonctionne pas :

➢ la distinction entre fonction gouvernementale (choix politique du gouvernement) et la fonction administrative est délicate en ce qu’elle suppose d’assumer un dédoublement de certains organes, et en particulier le gouvernement (agir dans la fonction administrative et gouvernementale). Cette distinction est délicate car beaucoup de décisions contiennent une part d’opportunité politique de sorte que parfois pour définir ce qui relève de la fonction gouvernementale il faudrait se demander si l’acte ou la décision soit suffisamment politique. !

➢ enfin c’est une distinction qui n’emporte pas de conséquences juridiques claires. En effet, le caractère politique d’une décision -le fait qu’elle repose sur des considérations juridiques clairesn’a pas d’incidence sur son caractère juridique et en particulier sur son caractère d’actes d’administratif. L’étonnant de cette distinction s’appuie sur un argument qui est ce qu’on appelle la théorie des actes de gouvernement, cette théorie renvoie à un ensemble d’hypothèses dans lesquels le juge administratif se refuse à reconnaitre à un acte la qualité d’acte administratif. ! Ex : dans ces hypothèses on peut pas contester devant un juge administratif la décision qui est prise par le PM de déposer un projet de loi devant le parlement, mais le juge dira que ce n’est pas un acte administratif. La nomination d’un membre politique n’est pas possible non plus car ce n’est pas un acte administratif. ! Cette théorie est en recul, car il y a moins de moins d’actes que le juge se refuse à connaitre. ! Puis, cette théorie s’explique moins par le caractère gouvernementale des actes et des décisions dont il est question que par le fait que ces décisions se rattachent à des fonctions que les théories de la SPP distinguent généralement du rôle qui incombe à l’exécutif. Par exemple, certains actes pris par le gouvernement se rattachent à la fonction législative. Il n’entend pas s’immiscer des rapports les plus directs entre les différents pouvoirs. Notamment les rapports entre les organes constitutionnels ou les rapports internationaux. ! !

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Wiki : L'acte de gouvernement en droit français est un acte non susceptible de recours devant une juridiction française. Le Conseil d’État ne voulait pas, à la base, contrôler de tels actes car il les considérait comme politiques (Conseil d’État 1822 Lafitte). Toutefois, le Conseil d’État change de moyens concernant cette volonté de ne pas contrôler ces actes dans une décision de 1875 Prince Napoléon, décision dans laquelle il disait que c’est parce qu’il s’agirait d’un acte qui se rapproche de la fonction gouvernementale.! —> Cette idée de fonction gouvernementale est interessante du point de vue de la science

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administrative ou de la science politique mais en droit elle n’a pas d’existence ou en tout cas elle n’a pas d’intérêt. ! !

Michel Fromont donne une définition de l’administration «#l’administration publique peut être définie dans son sens fonctionnel comme une activité d’intérêt général hors des fonctions législatives et juridictionnelles"». ! ! Cette approche fonctionnelle de l’administration conduit à infléchir assez lourdement l’approche organique ceci pour deux raisons : - qui dit personne publique ne dit pas forcément fonction administrative : l’état peut agir dans le cadre d’autres fonctions. Les personnes publiques peuvent agir comme n’importe quelle personne privée. - qui dit personne privée ne dit pas forcément exclusion de la fonction administrative : des personnes privées peuvent intervenir dans le cadre d’activités d’intérêt général ou dans le cadre de la fonction législative. En particulier des personnes privées peuvent se voir recevoir des missions de service public de participer directement à la fonction administrative. Ex : tbm L’approche organique est insuffisante car elle exclut les personnes privées qui participent à la fonction administrative. (cf définition de l’administration à l’art. L100-3 du Code des relations entre le public et l’administration) Personnes administratives : ensemble des personnes quelque soit leur nature juridique (public/ privée) qui participe à la fonction administrative (def matérielle). —> Le droit administratif peut s’étendre comme l’ensemble des règles dont dépend la légalité de l’action administrative.

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