Pengaruh Penerapan Standar Akuntansi Pemerintahan Terhadap Kualitas Laporan Keuangan PDF

Preview

Summary

WAHANA Volume 21, No. 1, Februari 2019 PENGARUH PENERAPAN STANDAR AKUNTANSI PEMERINTAHAN BERBASIS AKRUAL TERHADAP KUALITAS LAPORAN KEUANGAN PEMERINTAH DAERAH Budhi Purwantoro Jati Akademi Akuntansi YKPN Yogyakarta [email protected] ABSTRAK Tujuan penelitian ini adalah untuk memperoleh bukti e...

Description

WAHANA Volume 21, No. 1, Februari 2019

PENGARUH PENERAPAN STANDAR AKUNTANSI PEMERINTAHAN BERBASIS AKRUAL TERHADAP KUALITAS LAPORAN KEUANGAN PEMERINTAH DAERAH Budhi Purwantoro Jati Akademi Akuntansi YKPN Yogyakarta [email protected]

ABSTRAK Tujuan penelitian ini adalah untuk memperoleh bukti empiris tentang pengaruh implementasi Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP) Berbasis Akrual terhadap kualitas laporan keuangan pemerintah daerah (LKPD) di Indonesia. Pengujian dilakukan dengan membandingkan kualitas laporan keuangan pemerintah daerah sebelum dan setelah penerapan Standar Akuntansi Pemerintahan Berbasis Akrual. Penelitian ini menghipotesiskan bahwa terjadi peningkatan kualitas informasi laporan keuangan pemerintah daerah setelah penerapan Standar Akuntansi Pemerintahan Berbasis Akrual. Peningkatan kualitas laporan keuangan dilihat dari peningkatan nilai Opini Badan Pemeriksa Keuangan atas laporan keuangan pemerintah daerah. Populasi dalam penelitian ini meliputi seluruh pemerintah daerah bak pemerintah provinsi maupun pemerintah kabupaten/kota di Indonesia pada tahun 20122017. Penentuan sampel dilakukan dengan metode purposive sampling. Total sampel yang digunakan adalah 524 pemerintah daerah. Metode analisis yang digunakan adalah analisis regresi linier sederhana dan ujibeda rata-rata sampel berhubungan. Pengujian hipotesis pengaruh penerapan SAP Berbasis Akrual terhadap kualitas LKPD dilakukan menggunakan koefisien regresi (beta) dari penerapan SAP Berbasis Akrual. Adapun pengujian hipotesis peningkaan kualitas laporan keuangan pemerintah daerah dilakukan menggunakan uji beda rata-rata Opini BPK. Hasil analisis menunjukan bahwa secara signifikan penerapan SAP Berbasis Akrual berpengaruh terhadap kualitas LKPD. Selanjutnya, hasil penelitian menunjukkan terjadinya peningkatan kualitas LKPD setelah penerapan SAP Berbasis Akrual. Hal ini dibuktikan dengan signifikannya beta penerapan SAP Berbasis Akrual dan meningkatnya rata-rata Opini BPK sebagai proksi dari kualitas LKPD setelah penerapan SAP Berbasis Akrual. Kata Kunci: SAP Berbasis Akrual, LKPD. PENDAHULUAN Seiring dengan perkembangan yang terjadi pada sektor publik di Indonesia saat ini, pemerintah baik pemerintah pusat maupun pemerintah daerah semakin dituntut untuk melaksanakan tata kelola pemerintahan yang baik (good government governance). Tata kelola pemerintahan yang baik adalah cara pengelolaan negara dan penyelenggaraan pemerintahan yang memenuhi karakteristik transparency, responsiveness, consensus orientation, equity, efficiency and effectiveness, dan accountability (UNDP, 1997). Transparansi dan akuntabilitas menjadi dua unsur pokok dalam mewujudkan good government governance (Mardiasmo, 2006). Transparansi adalah keterbukaan atas semua tindakan dan kebijakan yang diambil oleh penyelenggara pemerintahan. Transparansi menciptakan kepercayaan timbal balik antara pemerintah dan masyarakat melalui penyediaan

1

WAHANA Volume 21, No. 1, Februari 2019

informasi yang memadai dan menjamin kemudahan dalam memperoleh informasi yang akurat. Akuntabilitas adalah perwujudan kewajiban dari suatu instansi pemerintah untuk mempertanggungjawabkan keberhasilan dan kegagalan pelaksanaan misi dalam mencapai tujuan dan sasaran yang telah ditetapkan sebelumnya, melalui suatu media pertanggung-jawaban yang disampaikan secara periodik. Akuntabel berarti bahwa setiap pelaku dan tindakan pejabat penyelenggara pemerintahan baik dalam membuat kebijakan maupun dalam mengatur dan membelanjakan keuangan negara harus terukur dan dapat dipertanggungjawabkan. Transparansi dan akuntabilitas merupakan konsep yang berkaitan erat satu dengan yang lainnya, karena tanpa transparansi tidak mungkin ada akuntabilitas (Logos, 2003). Sebaliknya, transparansi tidak akan banyak bermanfaat tanpa didukung dengan akuntabilitas. Menurut Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara dan UndangUndang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah, salah satu bentuk pertanggungjawaban dalam penyelenggaraan pemerintahan adalah pertanggungjawaban pengelolaan keuangan negara yang disampaikan melalui laporan keuangan pemerintah, baik pemerintah pusat maupun pemerintah daerah. Untuk mewujudkan prinsip transparansi dan akuntabilitas, laporan keuangan pemerintah harus disampaikan secara tepat waktu dan disusun dengan mengikuti Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP). Berdasarkan perkembangannya, standar akuntansi yang berlaku di Indonesia sampai dengan saat ini dapat dibedakan menjadi tiga. Sampai dengan tahun 2003, standar akuntansi pemerintahaan yang berlaku adalah SAP Berbasis Kas (cash basis), sedang pada periode tahun 2004 sampai dengan 2014, standar akuntansi pemerintahan yang berlaku adalah SAP Berbasis Kas Menuju Akrual (cash towards accrual basis). Sejak diterbitkannya Peraturan Pemerintah Nomor 71 Tahun 2010 standar akuntansi pemerintahan yang berlaku di Indonesia adalah SAP Berbasis Akrual. Basis akrual adalah konsep pengakuan akuntansi yang didasarkan pada saat terjadinya transaksi atau peristiswa ekonomi tanpa memperhatikan saat terjadinya aliran kas masuk atau aliran kas keluar dari transaksi tersebut. Dengan kata lain, dalam basis akrual suatu transaksi atau perisitiwa ekonomi yang terjadi sudah dicatat meskipun transaksi tersebut baru memiliki implikasi penerimaan kas atau pengeluaran kas di masa yang akan datang. Berdasarkan peraturan pemerintah tersebut setiap entitas pemerintah, baik pemerintah pusat maupun pemerintah daerah wajib menerapkan SAP Berbasis Akrual dalam menyusun laporan keuangan. Berdasarkan Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 64 Tahun 2013, semua pemerintah daerah baik propinsi maupun kabupaten/kota wajib menerapkan SAP Berbasis Akrual mulai tahun anggaran 2015. Tujuan utama penerapan SAP Berbasis Akrual pada pemerintah daerah adalah untuk meningkatkan kualitas informasi laporan keuangan pemerintah daerah (LKPD). Selanjutnya, peningkatan kualitas informasi tersebut dimaksudkan untuk meningkatkan manfaat laporan keuangan pemerintah daerah (LKPD) bagi para pemangku kepentingan entitas pemerintah daerah dalam menilai akuntabilitas dan transparansi serta membuat berbagai keputusan terhadap suatu entitas pemerintah daerah. Dari segi transparansi dan akuntabilitas, akuntansi berbasis akrual dapat menghasilkan laporan keuangan pemerintah yang lebih transparan dan lebih akuntabel apabila dibandingkan dengan akuntansi berbasis kas. Hal itu disebabkan karena dalam akuntansi berbasis akrual seluruh beban yang terjadi baik yang sudah dibayar maupun belum dibayar dicatat dan diakui. Dengan demikian akuntansi berbasis akrual dapat menghasilkan perhitungan biaya pelayanan publik yang lebih wajar. Pada sisi yang lain, akuntansi berbasis akrual juga dapat menghasilkan pengukuran kinerja yang lebih baik. Hal itu disebabkan karena akuntansi berbasis akrual dapat menyediakan informasi tentang penggunaan sumber daya ekonomi yang sebenarnya serta menyajikan pengungkapan kewajiban di masa yang akan datang (KSAP, 2006).

2

WAHANA Volume 21, No. 1, Februari 2019

Menurut Kieso et.al (2014), akuntansi berbasis akrual mampu memberikan informasi kepada para pengguna laporan keuangan tentang kewajiban yang berpotensi harus ditanggung dan hak yang berpotensi akan diterima di masa depan. Hal itu menyebabkan keputusan ekonomi dapat diambil lebih baik. Pada sektor publik, Study #14 IFAC Public Sector Committee (2002) juga menyatakan bahwa pelaporan berbasis akrual bermanfaat untuk mengevaluasi kinerja pemerintah terkait biaya jasa layanan, efisiensi, dan pencapaian tujuan. Dengan laporan keuangan berbasis akrual pengguna dapat mengidentifikasi posisi keuangan pemerintah beserta perubahan yang terjadi di dalamnya. Selain itu, akuntansi pemerintahan berbasis akrual juga memungkinkan pemerintah untuk mengidentifikasi kesempatan dalam menggunakan sumber daya ekonomi masa depan dan mewujudkan pengelolaan yang baik atas sumber daya tersebut. Secara empiris penelitian tentang hubungan antara penerapan SAP Berbasis Akrual dan kualitas laporan keuangan pemerintah daerah di Indonesia telah dilakukan sebelumnya, antara lain oleh Nugraheni dan Subaweh (2008), Azlim, Darwanis, dan Bakar (2012), Juwita (2013), Susilawati dan Riana (2014), Ningtyas dan Widyawati (2015), Yunita, Tanjung dan Anggraini (2015), Nugraeni dan Budiantara (2015), Oktarina, Raharjo dan Andini (2016), Evicahyani dan Setiawina (2016), serta Herawati dan Nopianti (2017). Hasil penelitian cenderung tidak konsisten, karena sebagian menunjukkan adanya pengaruh positif yang signifikan dan sebagian lainnya menunjukkan tidak adanya pengaruh yang signifikan atas penerapan standar akuntansi pemerintahan berbasis akrual terhadap kualitas informasi laporan keuangan entitas pemerintah. Semua penelitian kualitas laporan keuangan entitas pemerintah yang telah dilakukan sampai dengan saat ini menggunakan atribut persepsi dari pihak-pihak yang memiliki kompetensi dalam penyusunan laporan keuangan pemerintah sebagai proxy untuk mengukur kualitas laporan keuangan pemerintah. Atribut persepsi tersebut diturunkan dari karakterisitik kualitatif laporan keuangan menurut Peraturan Pemerintah Nomor 71 Tahun 2010 tentang Standar Akuntansi Pemerintahan ke dalam bentuk kuesioner penelitian. Sesuai dengan PP 71/2010, karakteristik kualitatif yang harus dipenuhi agar laporan keuangan pemerintah berkualitas mencakup empat dimensi yaitu relevansi, keterandalan, keterbandingan, dan keterpahaman. Dalam penelitian ini, kualitas laporan keuangan pemerintah daerah diukur dengan proxy menggunakan opini auditor yang diberikan oleh Badan Pemeriksa Keuangan. Hal ini didasarkan pada alasan bahwa secara konseptual laporan auditor independen dapat digunakan sebagai indikator keandalan laporan keuangan karena diasumsikan laporan keuangan yang telah diaudit menyajikan informasi lebih lengkap, akurat, dan tidak bias (Arens et.al., 2012). Disamping itu laporan keuangan pemerintah yang mendapat opini wajar tanpa pengecualian (unmodified auditor’s report) akan meningkatkan kepercayaan parlemen, dewan legislatif dan pemangku kepentingan lainnya kepada entitas pemerintahan (ANAO, 2015).

KAJIAN LITERATUR DAN PENGEMBANGAN HIPOTESIS Teori Agensi Berdasarkan teori agensi (agency theory), perusahaan diasumsikan sebagai kumpulan kontrak (nexus of contact) antara pemegang saham (principal) sebagai pihak yang memiliki sumber daya ekonomi dan manajer (agent) sebagai pihak yang dipercaya untuk mengelola dan mengendalikan sumber daya ekonomi tersebut (Jensen dan Meckling, 1976). Masalah utama dalam hubungan keagenan (principal-agency relationship problem) adalah asimetri informasi yang disebabkan oleh adanya konflik kepentingan akibat masing-masing pihak berusaha untuk memaksimalkan keuntungannya sendiri. Namun demikian, asimetri informasi dapat diminimumkan dengan menggunakan informasi akuntansi yang berkualitas (Watts dan Zimmerman, 1986). Oleh karena itu,

3

WAHANA Volume 21, No. 1, Februari 2019

diperlukan adanya standar akuntansi yang dapat digunakan sebagai pedoman untuk menghasilkan laporan keuangan yang berkualitas. Dari perspektif sektor publik, pemerintah sebagai pemegang amanah (agent) mempunyai kewajiban untuk memberikan pertanggungjawaban (accountability) atas segala aktifitas dan kegiatan yang menjadi tanggung jawabnya kepada pihak pemberi amanah (principal) yang memiliki hak untuk meminta pertanggungjawaban (Mardiasmo, 2009). Salah satu bentuk pertanggungjawaban dalam penyelenggaraan pemerintahan adalah pertanggungjawaban pengelolaan keuangan negara yang disampaikan melalui laporan keuangan pemerintah, baik pemerintah pusat maupun pemerintah daerah (UU 17/2003; UU 32/2004). Bagi pengguna sebagai pihak pemberi amanah, laporan keuangan digunakan untuk menilai akuntabilitas dan transparansi pengelolaan dan penyelenggaraan pemerintahan yang dilakukan oleh pemerintah sebagai penerima amanah. Untuk mewujudkan prinsip transparansi dan akuntabilitas, laporan keuangan pemerintah harus disampaikan secara tepat waktu dan disusun dengan mengikuti standar akuntansi pemerintah. Teori Entitas Menurut teori entitas (entity theory), organisasi dianggap sebagai suatu kesatuan atau badan ekonomi yang berdiri sendiri, bertindak atas namanya sendiri, dan kedudukannya terpisah dari pemilik atau pihak lain yang menanamkan dana ke dalam organisasi (Paton dan Littleton, 1970; dalam Suwardjono, 2010). Dengan demikian organisasi menjadi kesatuan pelapor (reporting entity) yang bertanggung jawab kepada pemilik. Media pertanggungjawaban yang digunakan adalah laporan keuangan. Implikasinya, laporan keuangan entitas dianggap sebagai pengganti kepemilikan, karena sistem pengendalian dan pengelolaan terhadap modal terpisah dari pemilik (IASB, 2008). Dengan demikian, laporan keuangan menjadi dasar penilaian atas pertanggungjawaban pengelolaan sumber daya suatu entitas. Dalam konteks pertanggungjawaban, audit menjadi suatu kebutuhan dan penting ketika pemilik sumber daya mempekerjakan pihak lain untuk mengelola sumber daya mereka (Messier, 2016). Dalam perspektif sektor publik, unit pemerintahan merupakan entitas pelaporan yang tidak hanya wajib menyelenggarakan akuntansi tetapi juga wajib menyampaikan laporan pertanggungjawaban dalam bentuk laporan keuangan (UU 1/2004). Oleh karena itu, tujuan umum pelaporan keuangan sektor publik adalah untuk menyampaikan akuntabilitas pengelolaan sumber daya yang dipercayakan kepada pemerintah sebagai entitas sektor publik dan untuk menyediakan informasi yang berguna dalam pengambilan keputusan. Agar memenuhi prinsip akuntabilitas dan transparansi, laporan keuangan pemerintah harus disampaikan secara tepat waktu dan disusun dengan mengikuti standar akuntansi pemerintahan. Untuk memberikan jaminan (assurance) bahwa laporan keuangan pemerintah disajikan secara wajar dari seluruh aspek material sesuai dengan standar akuntansi pemerintahan, maka laporan keuangan pemerintah harus diperiksa oleh pihak eksternal yang independen. Hal itu disebabkan karena audit eksternal memiliki peran sentral dalam menciptakan good governance dan mendukung pelaporan keuangan yang transparan (Ashbaugh dan Warfield, 2003 dalam Palmer, 2008). Kualitas Laporan Keuangan Pemerintah Daerah Kualitas laporan keuangan adalah karakteristik kualitatif yang membuat informasi pada laporan keuangan bermanfaat untuk pengambilan keputusan bagi penggunanya. Menurut standar akuntansi pemerintahan, determinan fundamental kualitas laporan keuangan entitas pemerintah adalah relevan, andal, dapat dibandingkan, dan dapat dipahami (PP 71/2010). Relevan artinya dapat mempengaruhi keputusan pengguna laporan keuangan karena: (1) memiliki kemampuan untuk membuat prediksi atau membentuk ekspektasi tentang masa depan (predictive value), (2) memiliki kemampuan memberikan umpan balik untuk menjustifikasi atau mengoreksi ekspektasi masa lalu

4

WAHANA Volume 21, No. 1, Februari 2019

(feedback value), (3) disajikan sebelum kehilangan kapasitas atas kemampuannya untuk mempengaruhi keputusan (time lines), dan (4) mencakup semua informasi yang dapat mempengaruhi keputusan (faithful representation). Andal artinya dapat dipercaya untuk dasar pengambilan keputusan oleh pengguna laporan keuangan, karena informasinya bebas dari pengertian yang menyesatkan dan kesalahan material, menyajikan hal yang seharusnya, dapat diuji kebenarannya serta disajikan secara netral untuk memenuhi kebutuhan umum pengguna laporan keuangan. Dapat dibandingkan artinya dapat dibandingkan dengan laporan keuangan periode sebelumnya atau laporan keuangan entitas pelaporan lain pada periode yang sama, karena disajikan berdasarkan prinsip dan kebijakan akuntansi yang diterapkan secara konsisten serta apabila terjadi perubahan prinsip dan kebijakan akuntansi maka dibuat pengungkapan. Dapat dipahami artinya mudah dipahami oleh pengguna laporan keuangan, karena informasinya disajikan dan dinyatakan dalam bentuk dan istilah (terminologi) yang baku dan berterima umum sesuai dengan standar akuntansi. Dalam perspektif sektor publik, salah satu determinan yang dapat digunakan sebagai proxy untuk mengukur kualitas laporan keuangan pemerintah daerah adalah opini auditor independen yang diberikan oleh Badan Pemeriksa Keuangan. Menurut Arens et.al. (2012), laporan auditor independen dapat digunakan sebagai indikator keandalan laporan keuangan karena diasumsikan laporan keuangan yang telah diaudit menyajikan informasi lebih lengkap, akurat, dan tidak bias. Disamping itu laporan keuangan pemerintah yang mendapat opini wajar tanpa pengecualian (unmodified auditor’s report) akan meningkatkan kepercayaan parlemen, dewan legislatif dan pemangku kepentingan lainnya kepada entitas pemerintahan (ANAO, 2015). Pengembangan Hipotesis Sejak tahun anggaran 2015 semua pemerintah daerah, baik propinsi maupun kabupaten/kota di Indonesia wajib menerapkan standar akuntansi pemerintahan berbasis akrual (Permendagri 64/2013). Basis akrual adalah konsep pengakuan akuntansi yang didasarkan pada saat terjadinya transaksi atau peristiswa ekonomi tanpa memperhatikan saat terjadinya aliran kas masuk atau aliran kas keluar dari transaksi tersebut. Secara teoretis penerapan SAP Berbasis Akrual dapat menghasilkan laporan keuangan pemerintah daerah (LKPD) yang lebih berkualitas apabila dibandingkan dengan SAP Berbasis Kas. Hal itu disebabkan karena berdasarkan basis akrual semua transaksi atau peristiwa ekonomi yang menunjukkan adanya arus sumberdaya, baik arus masuk maupun arus keluar bagi pemerintah daerah dicatat. Dengan demikian laporan keuangan pemerintah daerah yang disusun dan disajikan berdasarkan standar akuntansi pemerintahan berbasis akrual dapat menghasilkan informasi yang lebih komprehensif. Selanjutnya, dengan informasi yang lebih komprehensif maka tingkat relevansi dan keterandalan laporan keuangan pemerintah daerah menjadi lebih tinggi. Dengan kata lain, secara teoretis penerapan standar akuntansi pemerintahan berbasis akrual dapat meningkatkan kualitas informasi laporan keuangan pemerintah daerah. Berdasarkan uraian tersebut di atas maka hipotesis yang dibangun dalam penelitian ini adalah sebagai berikut: H1: Penerapan standar akuntansi pemerintahan berbasis akrual berpengaruh positif terhadap kualitas laporan keuangan pemerintah daerah. H2: Kualitas laporan keuangan pemerintah daerah mengalami peningkatan setelah penerapan standar akuntansi pemerintahan berbasis akrual.

METODA PENELITIAN Data Penelitian Penelitian menggunakan data sekunder yaitu laporan keuangan pemerintah daerah (LKPD). Meskipun bersifat sekunder, data penelitian yang digunakan diharapkan memenuhi persyaratan

5

WAHANA Volume 21, No. 1, Februari 2019

reliable, suitable, dan adequate karena data sekunder tersebut diterbitkan secara formal oleh pihak yang memiliki otoritas (Kotari, 2004). Data penelitian diperoleh dari beberapa sumber, yaitu (1) Ikhtisar Hasil Pemeriksaan Semester (IHPS) Badan Pemeriksa Keuangan; (2) website Badan Pemeriksa Keuangan, dan (3) website masing-masing pemerintah daerah. Penerapan SAP Berbasis Akrual wajib dilakukan oleh seluruh pemerintah daerah di Indonesia mulai tahun 2015. Oleh karena itu periode data penelitian adalah tahun 2012-2017. Alasannya, periode waktu yang tersedia untuk diteliti setelah penerapan SAP Berbasis Akrual adalah 3 tahun yaitu tahun 2015-2017, dan agar observasi waktu yang diteliti seimbang maka periode waktu 3 tahun sebelum penerapan SAP Berbasis Akrual adalah tahun 2012–2014.Populasi penelitian adalah pemerintah daerah baik provinsi maupun kabupaten/kota di Indonesia. Sampel dipilih dengan menggunakan metoda pemilihan sampel bertujuan (purposive sampling) dengan pertimbangan (judgment sampling), yaitu teknik pemilihan sampel yang didasarkan pada kriteria tertentu (Sekaran, 2010). Kriteria yang digunakan dalam pengambilan sampel penelitian ini adalah (1) pemerintah daerah menerbitkan laporan keuangan pemerintah daerah (LKPD) tahun 2012-2017; (2) laporan keuangan pemerintah daerah mendapatkan opini dari Badan Pemeriksa Keuangan; (3) pemerintah daerah menerapkan standar akuntansi pemerintahan berbasis akrual mulai tahun 2015; (4) pemerintah daerah memiliki data lengkap; dan (5) informasi keuangan pemerintah daerah tersedia untuk publik. Definisi Operasional dan Pengukuran Variabel Variabel penelitian yang dig...