Recesion Revolucion Francesa y Administracion contemporánea PDF

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Resención de uno de los libros obligados a su lectura por el profesor....

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HISTORIA DE LAS INSTITUCIONES ESPAÑOLAS

REVOLUCION FRANCESA Y ADMINISTRACIÓN CONTEMPORÁNEA Eduardo García de Enterría

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RECESIÓN Como primera aproximación, el libro nos va a enseñar lo que la Revolución Francesa aportó al régimen local, configurando un nuevo modelo histórico llamado a tener una suerte duradera y trascendental. Las dos divisiones realizadas en la obra, aspiran a una cierta unidad temática. En ambas se estudia la incidencia que la Revolución Francesa tuvo sobre la Administración pública en sentido general en la primera parte y en el sistema municipal en la segunda. El autor hace hincapié en aquellos elementos que van constituir el fondo ideológico de la nueva concepción política y jurídica de la Revolución acontecida.

TITULO PRIMERO: LA REVOLUCION FRANCESA Y LA ADMINISTRACIÓN COMTEMPORÁNEA I LA REACCION FRENTE AL ESTADO ABSOLUTO Y EL MITO DE UNA SOCIEDAD AUTOSUFICIENTE. 1.

La formulación del principio de legalidad: Legalidad universal y legalidad social. El dogma de la voluntad general y de la idea de ley

En esta primera parte del capítulo, el autor no adentra en como el principio de legalidad se hace fuerte como instrumento directamente lanzado contra la estructura política del estado absoluto. Frente al poder personal y arbitrario aparece el ideal del gobierno por y en virtud de las leyes. Uno de los eficaces motores del nuevo movimiento, la gran obra de Montesquieu, desde la idea central de legalidad, hace unívoco el sentido de las leyes en la naturaleza en la sociedad. Toda la función del poder político se resume en descubrir, proponer, sancionar y sostener estas leyes que presiden la vida social. Es decir, el principio de legalidad pasa a ser un preciso mecanismo político. Las funciones políticas son reducibles a las leyes generales y actos particulares en aplicación de las mismas. Vemos como la gran concepción del principio de legalidad en el derecho público tiene aquí su punto de partida. 2.

Las leyes como leyes de libertad. El principio de concurrencia como óptimo de orden social.

Las leyes de libertad tienen como objetivo primordial el libre desenvolvimiento de los miembros de la sociedad, idea esencial que es afirmada tanto por Locke como por Montesquieu. Para este segundo autor, esta idea se concreta en la expresión «nom la glorie de l'Estat, mais la liberté du citoyen», que llega a la conclusión de lo que se denomina la constitución del orden por concurrencia. En el plano jurídico, hay que hacer mención a Kant, donde esta concepción alcanza su valor máximo con “La salud del Estado”. La salud del Estado es la situación de mayor armonía de la constitución con los principios del derecho que la razón nos hace aspirar imprescindiblemente por un imperio categórico. Estos principios del Derecho determinan la perfección de un orden colectivo de convivencia. El objetivo del Estado se afianza en el Derecho cuyo fin es asegurar la coexistencia de las libertades de los súbditos, estas

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libertades concurren unas con otras donde la autoridad regula sus límites y aseguran el orden colectivo y es esa la Constitución desea e ideal, la Libertad es el estatuto supremo de la comunidad. 3.

La estructura del Estado: Leyes, tribunales y orden público. Locke, Montesquieu y Rousseau

En este capítulo vemos como el Estado debe limitarse a dictar leyes generales con contenido característico de garantía y límite externo de la libertad. La aplicación de estas leyes se realiza a través de la actuación libre de los ciudadanos y ante cualquier conflicto entre libertades bastaría con montar un sistema de tribunales que solucionara los litigios. Para el sostenimiento de la efectividad de la Ley de las sentencias, el Estado organiza un orden coactivo, ofreciendo por tanto, un marco formal dentro del cual la sociedad vive su propio dinamismo espontáneo. Con este sistema se formula la División de Poderes donde sus mayores exponentes son: el inglés Locke y el francés Barón de Montesquieu. John Locke afirmó que debería de haber tres Poderes Estatales diferentes, el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo y el Poder Federativo. El primero, denominado Poder legislativo, tiene la función de Legislar, es decir, la creación de nuevas leyes que garantizaran la libertad de los ciudadanos. El Poder ejecutivo donde tendrá una mera función que será la de respaldar las decisiones tomadas por el Poder Legislativo, vemos pues como se trata de un Estado con un intervencionismo casi nulo, dejando todo o casi todo en manos de la “libre concurrencia”. Y en tercer lugar es el Poder Federativo, donde su función se reduce al mantenimiento de la paz dentro del Estado, así como la seguridad externa del mismo en caso de un conflicto bélico y hacer ligas y alianzas en la comunidad internacional. Según la División de Poderes de Locke era un Estado que se basaba en la Ley y Tribunales por una parte, y un poder coactivo organizado, donde impone un orden en el interior respaldado por la ley y las sentencia y buscar y mantener la seguridad exterior frente a las potencias extranjeras y la comunidad internacional.

Por su parte, Montesquieu recoge íntegramente el mismo esquema que Locke pero bajo una nueva ordenación. Dentro de las tres funciones es más interesante comentar el poder ejecutivo, al que se le atribuye una función de relación y de defensa internacional con la única excepción de establecer la seguridad. Como se observa, este poder de Montesquieu se corresponde con el antiguo Poder Federativo desarrollado por Locke. En definitiva, Montesquieu ha ordenado los mismos poderes que Locke pero con una nueva sistematización, quedando intacta la idea global del contenido funcional del Estado, Ley y Tribunales por una parte y fuerza pública por otra, para mantener las decisiones de una y otros, y a la vez defender la independencia exterior.

II INADECUACION DE LA ADMINISTRACIÓN A ESE ESQUEMA DEL ESTADO Y DEL DERECHO ADMINISTRATIVO La idea del Estado desarrollada en capítulos anteriores no tiene la estructura de una Administracion del régimen Absolutista. La idea liberal del Estado reduce las cantidades administrativa al mínimo en virtud del pensamiento abstencionista. La idea naturalista de la “soberanía de la ley” unida al criterio de Kant y Rousseau establece un contenido de ley que determina la ley privada donde el Estado ha reducido el definir y el sostener del Derecho. El derecho administrativo no resistiría al criterio Kantiano porque en su causas, disposiciones y finalidades es un derecho mucho mayor que el derecho de los individuos, con prerrogativas y privilegios, no afectado por la generalización, como se da en los demás derechos públicos (penal, constitucional, procesal e internacional), un derecho habilitante de una supremacía general sobre la libertad en virtud de fines sustantivos, es decir un derecho que vas mas allá de la persona.

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En cuanto al Constitucionalismo anglosajón, se hace mención a que fue radicalmente contrario al constitucionalismo continental porque desconoce la administración con privilegios y prerrogativas. Su exponente es de origen inglés, A. V. Dicey y conoce al “Droit administratif” francés, con el principio “rules of law” , donde expresa que solo hay un solo derecho común en el país y un único orden de Tribunales para sostenerlo y aplicarlo, sin que la administración y sus funcionarios puedan regirse por un derecho propio y eximirse del imperio de la ley general y la jurisdicción, que es común para todos los sujetos del ordenamiento y así el control de la administración lo llevara a cabo los Tribunales de Justicia y los Tribunales Ordinarios. De esta concepción se puede llegar a la estructura de Ley y tribunales que fue instaurado en la constitución inglesa, pero lo que consideramos “Droit administratif” sirvió para sustentar los cimientos de una verdadera administración con privilegios y prerrogativas con un régimen jurídico especial separado del derecho civil.

III LA DISIDENCIA REVOLUCIONARIA La Revolución Francesa va a ser la que alumbre la poderosa Administración contemporánea y por supuesto, el Derecho Administrativo. Con esta Revolución se sigue una interpretación alejada de la ortodoxia doctrinal que representaba. Esta interpretación, junto con las circunstancias históricas de las Revolución y de los tiempos posteriores, permitió el fortalecimiento de una Administración más incluso que en el Antiguo Régimen. El Derecho administrativo del momento aparece como el precio de una disidencia y como un arbitrio con el que la Revolución contrarresta el apartamiento sustancial que de su doctrina efectuaron los mismos poderes revolucionarios. 2.

La interpretación de la división de los poderes como exención del ejecutivo. Exención de la justicia y exención del legislativo.

La interpretación del principio de la división de poderes en Francia no se adecuó desde los orígenes del constitucionalismo a esos criterios que imponían sus propias fuentes, mientras que respecto al poder judicial, se asentaron desde el principio las bases de lo que luego habría de ser el régimen administrativo. Esta interpretación diferenciada es debido al recelo que los revolucionarios sintieron hacia los antiguos parlamentos judiciales. Estos parlamentos constituían fortalezas de la nobleza y efectuaron una efectiva mediatización del poder real absoluto, orientado con normalidad al mantenimiento de los privilegios del estamento que representaban. Como ha quedado constatado, los parlamentos habían intentado beneficiarse de la tesis de Mostesquieu, siéndoles por tanto, favorable en tres puntos importantes. El primero, la idea de la independencia del poder judicial que suponía la independencia de los parlamentos frente a la figura del monarca. El segundo, su ideal de gobierno era, por supuesto, la monarquía moderada debido a la existencia de mandos intermedios (“poderes intermedios denominados por Montesquieu”). Justifica el papel de los parlamentos y acude para ello al principio de los contrapesos como garantía de la libertad. Por último, como tercero, viene a constatar un sistema de gobierno de los jueces, no siendo suficiente que existan mandos intermedios si no necesariamente un depósito de leyes. Este depósito no puede estar más que en los cuerpos políticos que anuncian las leyes cuando se hacen y las recuerda cuando se olvida. De lo anterior se deduce que sobrepasa la mera concepción de la separación de poderes, asignándole a los jueces la defensa de las leyes del país frente al propio legislador y la función de guardianes y defensores de ellas frente a lo voluntad del monarca que ejerza el poder en cada etapa. Las reformas financieras promovidas por Necker provocaron la resistencia de los parlamentos, que tuvo como resultado una crisis en 1787. Esta crisis desembocó en la revolución burguesa, decidiendo en ella

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que la idea de la división de los poderes debía articularse de tal forma que evitase el riesgo notorio, tanto de una prevalencia política del estamento nobiliario, como de un condicionamiento sustancial por parte de los jueces, a las posibilidades de conformación revolucionaria que se abrían al poder central una vez en sus manos. Por otra parte, se había revelado con absoluta claridad que la estructura del poder que ellos predicaban, de un predominio del poder judicial, era bastante complicada de llevar a cabo. Hubiera provocado la imposibilidad de gobernar. La acción de estos cuerpos hubiera sido poderosa e invencible pues no se les hubiera podido ni disolver ni restringir. Queda claro por tanto, que la intención de los revolucionarios era liberar el poder central de los condicionamientos judiciales. Todo esto supuso una interpretación de la separación de los poderes contraria a lo que postulaba Mostesquieu y sobre todo la Constitución inglesa. Esta separación significaba hace posible la emergencia de un poder administrativo y autónomo, dejando al Poder Ejecutivo como el directo beneficiario del sistema al implicar una exención del mismo en relación con los otros dos poderes. Respecto al Poder Judicial, la exención se proclamó absoluta. 3.

La potenciación administrativa como consecuencia de la nueva estructura social. La tesis de Tocqueville

En la comentada tendencia del fortalecimiento del ejecutivo, fue el gran motor la idea de Revolución, la cual no pretendía únicamente un cambio de política ni de la estructura del poder, sino que pretendía sobre todo una nueva estructura social. Para ello era preciso configurar un poder que pudiera asumir esta misión cuya amplitud sobrepasaba los límites de la tradición del Estado. Este poder volcaba el peso necesariamente del lado de la Administración. En alguna ocasión se pudo creer que debía ser meramente circunstancial, limitado a cumplir el proceso transitorio de un paso de un régimen a otro y una vez cumplido el orden natural de la sociedad y libre, se impondría y se sostendría por sí misma. Se había ocultado un hecho decisivo, y es que la novedosa estructura social venia a imponer un poder administrativo fuerte y universal, siendo Tocqueville la persona que vio esta relación necesaria que los revolucionarios no fueron capaces de vislumbrar. Haberse percatado de este importante hecho, cuando la gran mayoría pensaban lo contrario, es uno de los grande logros de Tocqueville. Para Tocqueville, este hecho de concentración de poder como consecuencia de la nueva estructura social establecida por la Revolución, se debe a la condición natural del estado actual de los hombres y establece unas causas que son: -En primer lugar, la estructura social anterior basada en las clases privilegiadas y de los poderes intermedios, desaparece como consecuencia de la igualdad, pero no para implicar la desaparición de todo poder sino para la unificación en uno solo en torno a la Administracion centralizada. El autor afirma que cuando la igualdad aparece en una zona en la que nunca se ha conocido, como está sucediendo en Europa en el contexto de este libro, los antiguos hábitos de la nación llegan a combinarse por una especie de atracción natural con los hábitos y las doctrinas nuevas que hacen nacer el estado social. -En segundo lugar, la sustitución de la estructura de los poderes secundarios por la estructura de las Administración centralizada venia impuesta por la idea de igualdad social, que fue la que impuso la Revolución. La igualdad, hace imposible los poderes secundarios puesto que niega la posibilidad de privilegios de clases o personales y porque se derivaría una discriminación desigual entre miembros y no miembros de esas corporaciones. Tocqueville afirma que “paradójicamente, el poder que la Revolución ha fundado, y cuyo alimento y motor es únicamente el principio de igualdad, es un poder como la Historia no ha conocido nunca, un despotismo que jamás había sido concebido entes en nuestro tiempo por los reyes de Europa”.

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-Por último, la acción recíproca entre la Administración y la igualdad, vemos que supone que la administración centralizada y poderosa determine una extensión y perfección de la igualdad. En este sentido, ha sido el proceso de centralización desarrollado por el antiguo régimen el que ha creado la igualdad social, de la cual ha desembocado la Revolución. 4.

Napoleón y la formación de la Administración Contemporánea.

Napoleón le dio forma definitiva a la configuración de la poderosa Administración que la Revolución postulaba. Koschaker afirma de Napoleón que puede situarse dentro de los grandes legisladores de la historia del mundo, comparándolo, incluso, con el Emperador Justiniano. Napoleón dio a Francia un sistema administrativo que puede hacer que se convierta en definitivo. Él observó que Francia tenía al lado de la Constitución política, una Constitución administrativa, permaneciendo inalterada desde su época y haciendo superficiales los constantes cambios de ella. “Desde 1789 la Constitución administrativa ha permanecido siempre en pie entre las ruinas de las constituciones políticas“, se puede cambiar de monarca o de poder central, pero el día a día de la vida de los ciudadanos no era interrumpida, pues bien, esta Constitución administrativa permanente se debe a Bonaparte. La centralización que produjo, corrigió el desorden que supuso los intentos de organización territorial de los revolucionarios y estableció la nueva figura del régimen local que, a grandes rasgos, se puede observar hoy en día. Instituyó partes importantes de la autonomía jurídica de la Administración que permitía el buen desarrollo del sistema de la separación de poderes. En base a las ideas de Siéyès, salió del círculo próximo de Napoleón la forma de configurar los órganos administrativos según las funciones formales que son llamados a desempeñar, distinguiendo entre órganos activos, que habrían de ser de composición individual y estructurados mediante jerarquía lineal y por otra parte, órganos consultivos y deliberantes, de composición colegial, que se sitúan lateralmente a la línea activa. Todos los preceptos napoleónicos se revelaron como un instrumento óptimo para esta acción de fomento, saliendo de sus manos estadísticas, proyectos, hospitales, puentes, cárceles, iniciándose así impulso que no habría de pararse ya nunca, pero incrementándose y depurándose en tiempos posteriores. Este modelo de Administración contemporánea fue recepcionado por la gran parte de Europa que se consagró enseguida como la “fórmula de los tiempos”. 5.

De ejecución a Administración. De función abstracta e impersonal a sujeto concreto y actuante.

Esta creación napoleónica supone una transformación de la naturaleza del poder ejecutivo. No significa que dicho poder haya resultado más potenciado de lo que se suponía, sino que bajo la etiqueta del poder ejecutivo va actuar otra realidad, que es la llamada Administración y en la que no tiene cabida la caracterización reservada a ese poder en la teoría de la división de poderes. El poder ejecutivo se ha sustantivado en un sujeto real y verdadero, autosuficiente para su cometido en virtud de los mecanismos técnicos que ya consideramos, que le aseguran una exención con respecto a los demás poderes. Esto se puede considerar anómalo con respecto a la caracterización liberal pura, según la cual los poderes del Estado ejercían abstractas funciones formales que revierten inmediatamente al núcleo social sin necesidad de una personificación intermedia. Legislar y juzgar son funciones para las cuales no se necesita la personificación completa de los órganos que las actúan. La discrepancia aparecida en la Revolución y en la formalización napoleónica, afirma que esto no se realiza así, que la función del

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mantenimiento de la ley, se ha variado en Administración, con funciones de actividades diversas que en su multiplicidad interfieren las propias actividades de los particulares.

IV LA CONFIGURACIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. Sobe la realidad comentada de la Administración como sujeto político van a aparecer otras percepciones de esta ideología, intentando cubrir tan flagrante disidencia. De aquí surgirá el Derecho Administrativo.

TITULO SEGUNDO: LA FORMACIÓN DEL RÉGIMEN MUNICIPAL FRANCÉS CONTEMPORÁNEO I TURGOT Y LOS ORIGENES DEL MUNICIPALISMO MODERNO 1.

Los caracteres del municipalismo moderno y la idea de “POUVOIR MUNICIPAL”.

La época moderna del municipalismo que se trata está influienciada por posiciones teóricas en mayor tamaño que la fase medieval pasada, la cual descansaba primariamente, no por posiciones teóricas, sino sobre situaciones y relaciones fácticas. Para singularizar el régimen municipal surgido de la Revolución, el libro hace referencia a una doctrina denominada “pouvoir municipal” gracias a la cual hasta hoy mismo mantiene toda su virtualidad inst...