Regolamenti, Decisioni, Direttive, Raccomandazioni E Pareri PDF

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Il diritto dell’Unione derivato Il sistema normativo dell’Unione comprende un ventaglio di at giuridici adottati dalle Istituzioni dell’Unione, nei limiti delle competenze e con gli effet che i Trattati sanciscono. Questo insieme di atti si definisce diritto derivato, nel senso che essi derivano dai Trattati, dai quali traggono forza cogente. È ovvio che essi non possono avere l’effetto di restringere o modificare la portata dei trattati da cui derivano o della giurisprudenza relativa. Viene in luce l’art. 288 del TFUE che sancisce la tipologia degli atti a mezzo dei quali le istituzioni dell’Unione esercitano le competenze loro attribuite: REGOLAMENTI, DECISIONI,

DIRETTIVE, nonché RACCOMANDAZIONI e PARERI. Il Trattato di Lisbona, all’art. 289 TFUE, introduce per regolamenti, direttive e decisioni una distinzione formale tra at legislativi e at non legislativi, distinzione che dipende esclusivamente dalla procedura con la quale sono adottati.

A. Atti legislativi: (art. 289, c.1): regolamenti, direttive e decisioni sono adottati con procedura legislativa, sia essa ordinaria o speciale;

B. Atti delegati non legislativi : (art. 290, c.1) , regolamenti, direttive e decisioni sono adottati in base a delega contenuta nell’atto legislativo, che affida alla Commissione il potere di emanare questi atti delegati, non legislativi, ma di portata generale che integrano elementi dell’atto legislativo. Questi atti assumono l’attributo di delegati, per distinguerli da quelli che derivano da procedura legislativa. Gli atti delegati sono soggetti al potere di controllo di Parlamento e Consiglio che possono revocare la delega.

C. Atti di esecuzione: (art. 291, c. 2) regolamenti direttive e decisioni assumono la denominazione “di esecuzione”: si tratta di atti meramente esecutivi degli atti legislativi. Si distinguono dagli atti delegati perché:

a. destinati ad operare all’interno degli Stati membri; b. il controllo sull’esercizio delle competenze di esecuzione è affidato agli Stati membri secondo modalità stabilite dal Parlamento europeo e dal Consiglio mediante atti adottati con procedura ordinaria(art. 291, c. 3).

8. Gli at vincolanti: regolamenti, decisioni e diretve Il Regolamento Esso rappresenta nell’Ordinamento dell’Unione l’equivalente della legge negli ordinamenti statali.

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Portata generale: La natura normativa trova fondamento nei caratteri precipui che lo qualificano, al pari della legge il regolamento ha portata generale ed astratta, si rivolge a soggetti non determinati e limitati.

È statuito dall’art. 288, c.1 “Il regolamento ha portata generale. Esso è obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri”. A nulla rileva se sia identificabile o meno il destinatario e se il regolamento sia suscettibile di applicazione solo uno o più stati, ciò che lo qualifica come atto legislativo è che i suoi effet riguardino categorie astrattamente considerate.

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Impugnabilità: Considerato che, ai sensi dell’art. 263, c.4, (ex 230 i singoli, persone fisiche o Giuridiche possono impugnare solo atti regolamentari che “ li riguardino direttamente e individualmente e non comportino alcuna misura di esecuzione”, la portata generale è spesso sottoposta alla verifica della Corte di Giustizia sotto il profilo della sua impugnabilità da parte dei singoli medesimi.

La natura dell’atto deve essere valutata in relazione alla sostanza, non alla forma, cioè riguardo agli effetti.

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Obbligatorietà: Altra caratteristica è data dall’obbligatorietà, ciò vuol dire che i destinatari sono tenuti a dare applicazione completa ed integrale al regolamento con conseguente illegittimità di una sua applicazione parziale.

Il carattere obbligatorio del regolamento preclude allo Stato la possibilità di formulare opposizioni o riserve. Naturalmente proprio il carattere astratto e generale della norma comporta che il regolamento possa prevedere deleghe ai sensi dell’art. 290, c.1 alla Commissione di atti che lo completino.

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Applicabilità: Il regolamento è “direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri”.

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Conoscibilità: Il regolamento deve essere pubblicato sulla Gazzetta ufficiale dell’Unione. La mancata pubblicazione non influisce sulla validità dell’atto, ma ne impedisce la produzione di effetti obbligatori sino a quando non venga pubblicato.

La decisione È, al pari del Regolamento, atto obbligatorio in tutti i suoi elementi. Se designa i destinatari è obbligatorio solo nei confronti di questi. Si differenzia per il fatto che esso il più delle volte si riferisce a specifici destinatari ed è dunque, privo di quella portata generale e astratta. La decisione, nella similitudine con gli ordinamenti interni, corrisponde in sostanza all’atto amministrativo, strumento utilizzato dall’Unione quando chiamata ad applicare il diritto a singole fattispecie concrete che creano, estinguono o modificano situazioni giuridiche soggettive. La decisione può avere quale destinatari tanto gli Stati, quanto persone fisiche o giuridiche. Talvolta le decisioni hanno valenza generale, si tratta in questi casi di decisioni con le quali il Consiglio autorizza l’avvio di negoziati per accordi internazionali. Impugnabilità: per gli effetti dell’art. 263, c. 4, non pone alcun problema, salvo verifica della sostanza. Obblighi: quando impone obblighi di pagamento per i singoli assume le vesti di titolo esecutivo (art. 299). L’unica condizione è l’apposizione della formula esecutiva da parte dell’autorità nazionale che il governo ha destinato a tale funzione (in Italia è il Ministero degli Esteri). La procedura esecutiva sarà a cura degli organi nazionali, così come il controllo di regolarità sarà dei giudici nazionali. La sospensione dell’esecuzione potrà aver luogo solo per decisione della Corte di Giustizia. Conoscibilità: la decisione deve essere notificata ai destinatari. È richiesta invece la pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione per le decisioni che non designino i destinatari.

La direttiva Secondo l’art. 288, c.3 ° “La direttiva vincola lo Stato membro cui è rivolta per quanto riguarda il risultato da raggiungere, salva restando la competenza degli organi nazionali in merito alla forma e ai mezzi”. Anch’essa non ha portata generale, ma vincola solo lo Stato o gli Stati che ne sono destinatari. Non diversamente da regolamento e decisioni, la direttiva produce effetti obbligatori, che cede in capo agli Stati membri. L’obbligo è di risultato, ed è di adottare tutte le misure necessarie a conseguire gli obiettivo posti, investe lo Stato e tutti i suoi organi. Dunque, la direttiva si limita a fissare il risultato, lasciando agli Organi dello Stato destinatario, la forma ed i mezzi per attuare l’obiettivo fissato. Tuttavia questo non sta a significare che tali disposizioni siano meno cogenti delle altre due, né attenua la conseguenze sfavorevoli per lo Stato inadempiente. La Corte di Giustizia ha stabilito che l’esatta e puntuale attuazione di una direttiva è tanto più importante in quanto le misure di attuazione sono lasciate alla discrezione degli Stati. In questo contesto anche il termine per l’entrata in vigore degli obiettivi posti è tassativo. Lo Stato che abbia difficoltà di attuazione ha un solo rimedio, chiedere all’Istituzioni una proroga del termine. D’altro canto lo Stati può dare applicazione alla direttiva anticipatamente, ma questo non vincola gli altri destinatari, né costituisce

termine per invocare il legittimo affidamento da parte di singoli soggetti quando altri Stati non abbiano adempiuto. Nella prassi, la caratteristica della direttiva di fissare gli obiettivi lasciando allo Stato il solo obbligo di risultato è venuta meno e non pochi sono i casi di direttive che non lasciano spazio all’autonomia degli Stati. Si parla di diretve dettagliate , la loro rilevanza si manifesta soprattutto nell’impatto con gli ordinamenti nazionali e la sfera giuridica dei singoli, in quanto possono assumere la stessa portata ed efficacia dei regolamenti. In dottrina c’è chi parla di illegittimità della direttiva dettagliata, proprio a ragione della sua natura sostanzialmente regolamentare.

9. Gli at vincolanti: raccomandazioni e pareri Previsti dall’art. 288 TFUE: potere di adottare tali atti, data natura non vincolante, è riconosciuto a tutte le istituzioni dell’Unione. Ruolo privilegiato alla Commissione che formula raccomandazioni o pareri quando il Trattato espressamente lo preveda oppure quando lo ritenga necessario la Comm. stessa. L’art. 288 TFUE prefigura anche 2 tipi di atti non vincolanti: raccomandazioni e pareri. Il potere di adottare tali atti è riconosciuto a tutte le istituzioni dell’Unione. L’art. 292 TFUE disciplina la procedura di adozione delle raccomandazioni da parte del Consiglio, il cui potere è subordinato alla proposta della Commissione. Un ruolo privilegiato, tuttavia, è attribuito alla Commissione, che formula raccomandazioni o pareri nei settori definiti dal Trattato, sia quando espressamente previsto, sia quando l’istituzione lo ritenga necessario. Le raccomandazioni e i pareri non sono facilmente distinguibili, anche in considerazione dell’ampio impiego che ne fanno le istituzioni. In generale:

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le raccomandazioni sono normalmente dirette agli Stati membri e contengono l’invito a conformarsi ad un certo comportamento;

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i pareri costituiscono l’atto con cui le stesse istituzioni o altri organi dell’Unione fanno conoscere il loro punto di vista su una determinata materia. Attraverso i pareri, l’istituzione esercita dunque una funzione di orientamento, consigliando il soggetto in questione.

L’assenza del carattere vincolante non consente comunque di escludere qualsiasi effetto giuridico degli atti in esame, specialmente delle raccomandazioni. A tal proposito, la Corte ha affermato che esse non possono essere considerate prive di effetto giuridico e, pertanto, i giudici nazionali devono tenerne conto ai fini dell’interpretazione di norme nazionali o di altri atti comunitari vincolanti. Degli atti non vincolanti il Trattato non impone la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale. Normalmente, essi vengono comunque pubblicati per facilitarne la conoscenza e l’efficacia. Il Trattato definisce “pareri” anche le deliberazioni che vengono adottate da organi partecipi del processo legislativo dell’Unione nell’esercizio della funzione consultiva che lo stesso Trattato assegna loro. Si tratta, tuttavia, di atti non riconducibili a quelli previsti dall’art. 288 TFUE, dato che non sono destinati a produrre alcun effetto all’esterno del meccanismo decisionale dell’Unione e sono quindi dotati di valenza esclusivamente interistituzionale. 10. Elementi comuni agli at dell’Unione: Motivazione, base giuridica, efficacia nel tempo Motivazione Recita l’art. 296, 2° c. “Gli atti giuridici sono motivati e fanno riferimento alle proposte, iniziative, raccomandazioni, richieste o pareri previsti dai trattati”. Perché l’obbligo sia adempiuto è, dunque, necessario che l’atto contenga la specificazione degli elementi di fatto e di diritto sui quali l’istituzione si è fondata. La mancanza di motivazione rende l’atto annullabile ex art. 263, 2° c. per “violazione delle forme sostanziali”. L’esigenza cui corrisponde l’obbligo in parola, è, da un lato, di far conoscere agli Stati membri ed ai singoli il modo in cui l’Istituzione ha applicato il trattato, dall’altro, di consentire alla Corte e al Tribunale di esercitare il proprio controllo giurisdizionale. Quando si tratti di precetti che arrecano pregiudizi o danni personali, l’obbligo di motivazione si intende integrato da quello di comunicazione all’interessato, sicché questi possa eventualmente adire le tutele giurisdizionali. L’indagine sulla congruità delle motivazioni investe non solo il tenore letterale, ma anche il contesto normativo e fattuale nel quale si colloca, mentre non è necessario che siano specificati tutti gli elementi di fatto e di diritto. L’obbligo di motivazione non

richiede l’adozione di formule particolari, essendo sufficiente che dal tenore dell’atto si evincano le ragioni di fatto e di diritto che lo sostengono. Così, ad esempio, in relazione al principio di sussidiarietà non è necessario che esso sia espressamente menzionato, essendo sufficiente che l’atto dia conto delle ragioni per le quali l’Istituzione dell’Unione ha ritenuta più efficace la propria azione rispetto a quella dei singoli Stati membri. Il difetto e la carenza di motivazioni, sono vizi che si traducono nella violazione di forme sostanziali, sanzionata dall’art. 263, c. 2°. Il vizio di motivazione deve essere sollevato d’ufficio integrando motivi di “ordine pubblico”. Base Giuridica È necessario che l’atto faccia espresso riferimento ad una o a più specifiche norme del trattato, norme primarie, cioè alla “base giuridica”. La scelta deve essere operata in base agli elementi oggettivi e qualificanti dell’atto che siano suscettibili di controllo giurisdizionale. Quando il provvedimento investe più settori, bisogna ricercare il c.d. per qualificare l’atto in termini di diritto. Il richiamo ad una norma di diritto primario assume rilievo in base a tre distinti profili:

A. 1° profilo attiene alle competenze dell’Unione, che sono informate al principio delle competenze di attribuzione;

B. 2° profilo attiene al riparto delle competenze tra le diverse istituzioni. È evidente che ragione e certezza del diritto pretendono che non si degradi in una confusione dei ruoli.

C. 3° profilo è quello procedimentale, nella misura in cui la scelta dell’una o dell’altra base giuridica implichi una procedura di formazione del consenso e un diverso coinvolgimento del parlamento. Ne consegue la connotazione in senso più o meno democratico dell’esercizio della funzione normativa. L’omissione della base giuridica, altresì, rileva sotto il profilo della categoria cui l’atto appartiene e persino della sua efficacia vincolante. L’efficacia vincolante riveste importanza in sé , in quanto si tutela all’esigenza di certezza e tutela giurisdizionale, in quanto l’atto in cui sia omessa la base giuridica può rappresentare ai suoi destinatari una situazione non perfettamente chiara in relazione alla stessa obbligatorietà. Efficacia nel tempo L’atto entra in vigore nella data dallo stesso specificata ovvero, in mancanza, dal ventesimo giorno della sua pubblicazione. Il momento della effettiva diffusione della Gazzetta è diverso da quello formalmente indicato come data di pubblicazione; vale ad ogni effetto, in particolare sotto il profilo del termine per l’impugnazione, il momento della effettiva diffusione. Certezza del diritto e legittimo affidamento pongono il divieto di retroattività dell’atto. L’efficacia retroattiva è ipotizzabile solo in via eccezionale quando ciò sia imposto dall’obiettivo da realizzare, fermo la salvaguardia del legittimo affidamento degli interessati. In questo caso la motivazione dovrà essere necessariamente integrata dalle ragioni che giustificano l’efficacia retroattiva. Interpretazione Come per le norme convenzionali, le versioni degli atti dell’Unione nelle 23 lingue ufficiali dell’Unione fanno tutte egualmente fede, sì che in caso di dubbio occorre operare un confronto. Se c’è discordanza, l’interprete deve procedere ad una lettura delle norme in funzione dell’economia complessiva e delle finalità dell’atto. In ogni caso, quando sono possibili più interpretazioni, va privilegiata quella che consente di salvaguardare l’effetto utile della norma. 11. Altri at

Oltre agli atti prefigurati dall’art. 288 TFUE, sono previsti anche altri atti atipici in senso lato, che riguardano ipotesi specifiche funzionali all’attività istituzionale.Tra questi: •

I regolamenti interni delle istituzioni , che hanno normalmente un’efficacia circoscritta ai rapporti interni delle istituzioni. È addirittura possibile che un atto venga censurato per violazione del regolamento interno dell’istituzione che lo ha adottato; sono inoltre censurabili le violazioni di quelle norme regolamentari che creano diritti o aspettative rilevanti in capo ai singoli. Di portata diversa sono i regolamenti di procedura della Corte di giustizia e del Tribunale.

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I programmi generali , in origine adottati dal Consiglio per la soppressione delle restrizioni in materia di libertà di stabilimento e libera prestazione dei servizi.

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La constatazione dell’avvenuta approvazione del bilancio da parte del Presidente del Parlamento Europeo.

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Taluni atti preparatori, quali ad esempio le proposte della Commissione.

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Le misure adottate dal Consiglio in materia di visti, asilo, immigrazione e altre pratiche connesse alla libera circolazione delle persone (titolo V, capo 2 del TFUE).

Il quadro degli atti comunitari si è inoltre arricchito di atti atipici in senso proprio: •

Le decisioni sui generis : atti vincolanti normalmente adottati dal Consiglio che non hanno specifici destinatari, ma sono pur sempre obbligatorie e di portata generale.

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Gli accordi interistituzionali, tra Consiglio, Commissione e Parlamento: ad esempio, quelli collegati alla disciplina di bilancio.

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Le risoluzioni del Consiglio che, sebbene sprovviste di efficacia vincolante, rivestono notevole importanza in quanto esplicitano il punto di vista dell’istituzione su questioni concernenti determinati settori di intervento dell’Unione.

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Le comunicazioni della Commissione, strumenti utilizzati con notevole frequenza ed aventi forme e contenuti diversi. Le informative sono destinate in particolar modo ad alimentare il dialogo tra istituzioni su temi in cui si prefigura l’adozione di veri e propri atti normativi. Le interpretative sono volte a far conoscere agli Stati ed agli operatori i diritti e gli obblighi ad essi derivanti dal diritto dell’Unione, in particolare alla luce degli sviluppi giurisprudenziali registratisi nel settore di cui si tratta.

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Le dichiarazioni comuni del Parlamento, Consiglio e Commissione, ad esempio sulla procedura di bilancio, su diritti fondamentali ecc.

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Le dichiarazioni a verbale del Consiglio, che talvolta accompagnano l’adozione di un atto e che possono essere prese in considerazione al fine di chiarire la portata di una disposizione di diritto derivato.

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Gli accordi amministrativi, stipulati direttamente dalla Commissione con Stati terzi.

La qualificazione dell’atto spetta al giudice e, quindi, alla Corte di giustizia e al Tribunale, in funzione dell’oggetto e delle finalità che in concreto caratterizzano l’atto....