science administrative PDF

Preview

Summary

cours de science administrative...

Description

Science administrative Leçon 1 : Introduction - Construction et autonomie de la science administrative Lucie Cluzel-Métayer

Table des matières Section 1. La maturation d’une science................................................................................................................... p. 2 §1. La science de la police au XVIIIe siècle....................................................................................................................................... p. 2 §2. Droit administratif et science administrative au XIXe siècle..........................................................................................................p. 3 A. L’essor conjoint des deux disciplines...........................................................................................................................................................................p. 3 B. La prévalence du contentieux administratif..................................................................................................................................................................p. 4

§3. L’enracinement de la science administrative au XXe siècle......................................................................................................... p. 4 A. Le développement des sciences de l’organisation...................................................................................................................................................... p. 4 B. Les différentes approches de la science administrative.............................................................................................................................................. p. 5

Section 2. Autonomie de la discipline...................................................................................................................... p. 8 §1. L’objet de la science administrative : le phénomène administratif................................................................................................ p. 8 §2. L’interdisciplinarité.......................................................................................................................................................................... p. 8 §3. Les méthodes.................................................................................................................................................................................p. 8 §4. Les défis.........................................................................................................................................................................................p. 9

1 UNJF - Tous droits réservés

Existe-t-il une science de l’administration ? Que l’administration fasse l’objet d’études juridiques, historiques, sociologiques, politiques ou encore économiques ne soulève pas de difficultés. La question de l’existence d’une science administrative, indépendante des autres sciences sociales, est en revanche plus discutée. En tant que discipline universitaire, la science administrative naît dans les facultés de droit, en 1954, à la faveur de la réforme des études de droit. L’étude de l’administration adopte alors le point de vue du juriste et exclut les recherches sociologiques mais aussi les études de gestion et de sciences politiques, pourtant déjà largement développées Outre-Atlantique. L’objet administratif est ainsi éclaté entre différentes disciplines qui cheminent sans réellement se rencontrer jusqu’à ce que certains chercheurs envisagent enfin, à la fin des années 1970, une réflexion interdisciplinaire permettant de croiser ces savoirs, à l’appui de méthodes d’analyse communes à la plupart des sciences sociales. Non seulement les enseignements de science administrative se sont multipliés dans les universités et dans bien d’autres formations, mais encore des centres de recherche, des instituts d’administration, regroupant chercheurs et hauts fonctionnaires, se sont mis en place, en France (Institut français de science administrative) mais aussi au niveau international (Institut International de science administrative). Si l’on peut ainsi en dégager les prémisses dès le XVIIIe siècle, la science administrative « moderne » s’est constituée progressivement (section 1) et c’est par l’intégration de savoirs appartenant à des champs scientifiques éparses que repose paradoxalement son autonomie (section 2).

Section 1. La maturation d’une science On peut situer la naissance d’une forme de science administrative, que l’on peut appeler « science de la police » au XVIIIe siècle, en France et dans les pays germaniques (§1). Ensuite, l’avènement de l’Etat libéral conduira à donner la priorité à l’encadrement de l’Etat, par conséquent au droit administratif, la science administrative étant alors laissée de côté (§2). C’est surtout au XXe siècle que celle-ci prendra son essor, d’abord à la faveur du rayonnement des sciences de l’organisation, puis grâce à la multiplication de travaux de droit, de sociologie, de science politique, intéressant le phénomène administratif (§3).

§1. La science de la police au XVIIIe siècle La science administrative trouve probablement ses origines dans ce que l’on a pu appeler la « science de la police », qui est apparu en France et dans les pays germaniques au XVIIIe siècle. Remarque Le terme « police » signifie alors « le bon ordre » ainsi que les moyens utilisés par l’Etat pour y parvenir, dans une conception large. La sécurité intérieure comme la réglementation économique participent de cette « police ». Comme nous le verrons ensuite, l’avènement de l’absolutisme en France à cette époque suppose l’unification des textes et des pratiques administratives sur tout le territoire. C’est ainsi que des codes de police, qui correspondent en réalité à des dictionnaires administratifs, sont rédigés pour faire l’inventaire des « lois de police ». En 1707 paraît le premier volume du Traité de la police de Nicolas Delamare, Commissaire au Châtelet. Suggéré par Lamoignon, Premier président du Parlement de Paris, il s’agit d’un ouvrage exposant les méthodes de police employées par la ville de Paris et applicables dans d’autres grandes villes. L’ambition doctrinale viendra ensuite, avec les Principes d’administration publique publiés de Charles-Jean Bonnin sous le Premier Empire (1ère édition en 1808). Il n’est plus seulement question de compiler des textes et de recenser des pratiques, mais bien d’organiser la matière en mettant en évidence les grands principes qui sous-tendent l’organisation et l’action administratives.

2 UNJF - Tous droits réservés

Charles-Jean Bonnin est considéré comme le père de la science administrative en France. Dans les pays germaniques, des « sciences camérales » (faisant référence à l’organisation collégiale en chambres, donc - des administrations) se sont développées, au XVIIIe siècle également. Là encore, l’idée qui préside à leur essor est de rationaliser les administrations pour en renforcer l’efficacité et asseoir l’ordre absolutiste (P. Laborier, « La bonne police. Sciences camérales et pouvoir absolutiste dans les Etats allemands », Politix, 1999, Vol. 12, n°48, pp. 7-35).

§2. Droit administratif et science administrative au XIXe siècle Le XIXe siècle est celui de l’essor de la science administrative. Aux côtés du droit administratif, l’ancienne de « science de la police » va prendre de l’importance, englobant les savoirs politistes, économiques et sociologiques sur l’administration (A). Le développement de l’Etat libéral à la fin du XIXe siècle va mettre un frein à cet essor : la réflexion porte bien davantage sur la manière de canaliser au mieux l’action de l’Etat – donc sur le droit administratif – que sur les moyens de renforcer sa capacité d’action (B).

A. L’essor conjoint des deux disciplines L’essor du droit administratif L’enseignement du droit administratif s’implante progressivement dans les facultés de droit à partir des années 1830. En effet, si Gérando s’était vu confier la première chaire de droit administratif à la Faculté de droit de Paris en 1819, elle avait été supprimée, puis rétablie en 1828. C’est, en définitive, sous la Monarchie de Juillet que cet enseignement va se généraliser. Le droit administratif commence à être théorisé par de grands professeurs, Conseillers d’Etat : Gérando (Institutes du droit administratif français, Paris, Nève, 1829), Macarel (fondateur du Recueil des arrêts du Conseil d’Etat en 1821), Cormenin (Droit administratif, Paris, Pagnerre-Thorel, 1840) et Vivien (Etudes administratives, Paris, Guillaumin, 1852).

L’essor de la science administrative Ces illustres fondateurs du droit administratif n’ignorent pas la science administrative ; ils la considèrent comme indispensable à la connaissance du phénomène administratif que le droit ne peut à lui seul permettre. Macarel assura ainsi un cours d’Administration générale qui peut être considéré comme le premier cours de science administrative. Vivien, dans ses Etudes administratives et dans les articles qu’il publie dans la Revue des deux mondes, entend appréhender l’organisation et le fonctionnement de l’administration et du Conseil d’Etat pour mieux en expliquer les rouages aux futurs fonctionnaires. Dans tous les cas, l’ambition est double : elle est théorique, puisqu’il s’agit de dégager des principes administratifs ; elle est également pratique puisqu’il s’agit de former les fonctionnaires. L’enseignement de la science administrative ne parvient cependant pas à intégrer les facultés de droit. Il faudra attendre la création de l’Ecole libre des sciences politiques en 1872 pour voir la discipline enseignée. En France et en Allemagne, la science administrative se développe pour rendre compte et participer de la mise en place de structures étatiques et administratives modernes. Née dans des Etats à forte tradition administrative, où l’administration est conçue comme une entité spécifique appelant un régime particulier, la science administrative est alors exclusivement une science de l’administration publique.

3 UNJF - Tous droits réservés

La science administrative, science sociale dont l’objet est l’administration, est donc en pleine construction, lorsque l’Etat libéral se met en place.

B. La prévalence du contentieux administratif A la fin du XIXe siècle, l’attention est portée au droit, plutôt qu’à la science administrative naissante. Le droit est désormais conçu non plus comme une arme au service de l’Etat, comme c’était le cas dans « l’Etat de police », mais d’un instrument de contrôle de l’action de l’Etat libéral. L’Etat de droit se développe pour soumettre l’administration au droit. Dans ce contexte, l’objectif est bien plus de s’assurer du respect par l’administration du principe de légalité que de promouvoir une science visant à en accroître l’efficacité. La loi de 1872 donne au Conseil d’Etat la justice déléguée, qu’il endossera réellement à partir de l’arrêt Cadot en 1889, pour construire une jurisprudence définissant les grands principes que l’administration devra respecter. La science administrative sera alors reléguée au second plan, les juristes s’attelant avant tout à expliquer et synthétiser la jurisprudence. En 1889, Edouard Laferrière publie son grand traité de droit administratif. Il sera suivi par Maurice Hauriou en 1896, Henry Berthélémy en 1900, Gaston Jèze en 1904. L’enseignement des questions administratives est, dans ce contexte, délivré non dans les facultés de droit, mais à l’Ecole libre des sciences politiques, créée en 1872 par Emile Boutmy, qui assure la formation des futurs hauts fonctionnaires. Une revue, la Revue générale d’administration, créée en 1878, témoigne en outre de l’intérêt pour les études autres que juridiques sur le phénomène administratif.

§3. L’enracinement de la science administrative au XXe siècle L’enracinement de la science administrative correspond au développement outre-Atlantique des sciences de l’organisation, lesquelles vont profondément renouveler la discipline (A). Puis, à partir des années 1950, le phénomène administratif est envisagé à l’aune d’approches appartenant à des champs scientifiques divers, faisant de la science administrative une science « divisée en courants multiples, écartelée entre des conceptions opposées – au point que son unité était aléatoire » (J. Chevallier, Science administrative, p. 6-7) (B).

A. Le développement des sciences de l’organisation Aux Etats-Unis, où la spécificité de l’administration publique n’a jamais été valorisée ni fait l’objet de réflexions particulières, s’est développée un courant de pensée réformiste visant à considérer l’administration comme une organisation ordinaire. On part alors du postulat qu’aucune distinction ne mérite d’être faite entre une entreprise privée et une administration, même régalienne. Les études, sans égard à la distinction public-privé, portent alors sur les organisations en général. •

L’organisation scientifique du travail (OST)

L’ingénieur F.W. Taylor propose des méthodes de gestion permettant de rationnaliser le travail dans l’entreprise pour en augmenter la productivité. En 1911, il publie The Principles of Scientific Management où il pose des principes d’organisation, tels que la division du travail, la parcellisation des tâches et la séparation des tâches de conception et d’exécution, qui sont encore largement appliqués aujourd’hui. En France, Henri Fayol, ingénieur lui aussi, propose, dans son principal ouvrage Administration industrielle et générale en 1917, des méthodes de gestion et insiste sur l’importance de la « fonction administrative », laquelle doit répondre à certains principes d’organisation.

4 UNJF - Tous droits réservés

De part et d’autre de l’Atlantique, l’OST vise ainsi à met en évidence des principes de gestion permettant à l’entreprise d’être plus productive. • La théorie de la bureaucratie Le sociologue allemand Max Weber s’intéresse quant à lui à une forme d’organisation sociale qu’il met en évidence : la bureaucratie. Les règles impersonnelles sur lesquelles elles reposent, la professionnalisation, la division du travail, la hiérarchisation des fonctions, font des administrations des organisations sociales rationnelles caractérisées par la prévisibilité (Economie et société, 1921). Il s’agit d’un « idéal-type » qui sera par la suite critiqué, notamment par R.K. Merton. (Cf. Leçon 4). •

La théorie des organisations

Elle sera le fait d’Herbert Simon, de J.G March, de A. Etzioni, de Talcott Parsons, de R.K. Merton ou encore de Philip Selznik à partir des années 1940. Le premier, économiste et sociologue américain, sera à l’origine d’une théorie générale de l’organisation. Il met en particulier en évidence le concept de « rationalité limitée » par lequel il explique que les individus composant l’organisation ne sont jamais en possession de l’information parfaite leur permettant de prendre les décisions optimales. L’incertitude peut être limitée en soumettant l’organisation à des procédures et en fractionnant la prise de décision pour éviter les erreurs. Il publiera avec J.G March un ouvrage de référence, Organizations, en 1958. De manière plus générale, la théorie des organisations déplace le questionnement de l’extérieur – quelle est la mission de l’organisation ? – vers l’intérieur – comment doit-elle être gérée ? Surtout, cette théorie est générale, en ce sens qu’elle s’applique tant aux entreprises privées, qu’aux administrations publiques (hôpitaux, syndicats, associations, même partis politiques…). Les préceptes de gestion permettant de résoudre les problèmes d’organisation sont les mêmes quelque soit la nature et les fonctions de l’entité. •

Diffusion

Si ces théories ont trouvé un écho immédiat au Japon, par exemple, où elles ont été prolongées par les théories du management par la qualité (K. Ishikawa), leur diffusion fut plus tardive en Europe, en particulier dans les pays comme la France, où la spécificité administrative a toujours été très marquée. Dans les années 1960 cependant, le sociologue Michel Crozier s’appuiera sur la théorie des organisations pour construire la sociologie des organisations. Dans la droite ligne de l’Ecole des relations humaines née dans les années 1930 aux Etats-Unis, qui visait à montrer l’importance du facteur humain que l’OST avait totalement négligé, Michel Crozier met en évidence les stratégies d’acteurs et les relations de pouvoirs au sein de l’organisation (Le Phénomène bureaucratique, Seuil, 1963). Dans une perspective plus pragmatique, la théorie des organisations sera également au fondement de l’essor du management qui, comme nous le verrons ensuite, sera acclimaté par les administrations de l’ensemble des pays occidentaux. Renouvelée, la science administrative est alors fortement marquée par cette approche. Mais les autres conceptions n’ont pas été abandonnées.

B. Les différentes approches de la science administrative Le phénomène administratif est, depuis les années 1960, appréhendé par de multiples disciplines. En découle des approches différentes que l’on peut, avec le Professeur Jacques Chevallier, classer en quatre courants : les courants juridique, politique, sociologique et gestionnaire. •

Le courant juridique

5 UNJF - Tous droits réservés

Comme nous l’avons vu, c’est naturellement les sciences juridiques qui ont, en France et dans les pays germaniques, été les premières à interroger le fait administratif. L’administration y a toujours eu une place spécifique et sa caractéristique étant d’être « coulée dans le moule du droit » (J. Chevallier, Science administrative, p. 52), il était logique que les juristes, conscients de la nécessité de dépasser une analyse strictement juridique, adoptent un point de vue plus concret sur ce même objet. Cette approche juridique n’intéresse que l’administration publique, parce qu’elle dispose d’un statut spécifique et d’un régime juridique de droit administratif. Les concepts utilisés pour analyser le phénomène administratif sont ainsi empruntés au droit : le statut, les fonctions, les moyens d’action, le contrôle… La méthode demeure déductive : il s’agit de partir de la règle de droit et d’en appréhender l’application concrète par l’administration. Cette approche, qui prédomine dans les années 1970 en France (C. Debbash, R. Drago en particulier), reste d’actualité. •

Le courant politiste

Dans la mesure où l’administration participe nécessairement du fonctionnement du pouvoir étatique lequel, avec l’accroissement des interventions de l’Etat, était devenu considérable, les sciences politiques ne pouvaient exclure l’étude du phénomène administratif. Il s’agit alors de montrer que l’administration, loin de n’être qu’un organe exécutant les décisions prises par l’exécutif, est un « organe agissant ». L’analyse des politiques publiques renouvelle considérablement l’objet administratif en mettant l’accent sur le rôle politique de l’administration (voir, à ce sujet, les ouvrages de P. Lascoumes et P. Le Galès, Y. Mény et J.-C. Thoenig, ou encore ceux d’Y. Mény et d’Y. Surel, cités dans la bibiographie). L’analyse institutionnelle réapparait également (F. Dreyfus, J.-C. Eymeri (ed.), Science politique de l’administration. Une approche comparative, Economica, 2006). •

Le courant sociologique

L’administration, en tant que « phénomène social », a été très tôt étudiée sous l’angle sociologique. Karl Marx, puis Max Weber, avec ses analyses sur la bureaucratie, ont ouvert la voie fin XIXe - début XXe, une voie largement empruntée depuis. Ce que l’on peut appeler « la sociologie administrative » correspond en réalité jusque dans les années 1980, et très schématiquement, à deux approches : la sociologie politique et la sociologie des organisations. L’analyse des enjeux de pouvoirs qui pénètrent l’administration ne pouvait manquer d’intéresser la sociologie politique. En théorie « sous-discipline » de la sociologie (G. Gurvitch, Traité de sociologie, 1960, PUF, 1967), elle a été en réalité davantage rattachée à la science politique (J. Lagroye, B. François, F. Sawicki, Sociologie politique, 1993, FNSP, 2002). Une autre b...