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Fiches d'amphi...

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Institutions Administratives 12h de cours ; examen commun avec le cours d’IJ ; 4 points sur 10 pour ce cours et 6 points sur 10 en IJ Informations importantes : des questions de cours : réponse claire, structurée et organisée, demande une reflexion sur le cours, définir les termes et les illustrer avec des exemples (avec des notions de droit publique et constitutionnel) Aller lire toutes les lois et autres textes mentionnés dans le cours Remarques : 4 parties sur ce cours (principes généraux de l’organisation administrative ; administration centrale de l’état ; administration territoriale de la République ; défis et perspectives) Délimitation du cours : dans les institutions administratives on ne va pas parler du parlement et du pouvoir juridictionnel (judiciaire, administrative ou tribunal des conflits) ni des institutions constitutionnel (CC, haute cour …) Ce qu’on va traiter : administration centrale et territoriale mais pas politiquement Ex de questions : sur deux points le préfet, le CE, le PM, la décentralisation, election aux niveau des CT

Introduction : La modernisation et la simplification, de procédures dématérialisée, le guichet unique, réorganisation : l’administration doit s’adapter aux évolutions de la société La transparence de la vie publique = transparence de l’action publique : loi du 11 octobre 2013 relatif à la transparence de la vie publique, elle fait suite à l’affaire Cahuzac. L’histoire commence le 17 mai 2012, une charte de déontologie des membres du gouvernements au JO signé par l’ensemble des membres du gouvernement de Jean Marc Hérault. Cette charte se structure en plusieurs points : - solidarité et collégialité : droit constitutionnel = le gouvernement est responsable devant le gouvernement - concertation et transparence : devoir … - impartialité - disponibilité - intégrité et exemplarité Cette charte est un code de bonne conduite donc elle ne prévoit aucune sanction. C’est la première fois qu’un gouvernement édicte des règles de bonnes conduites Affaire Cahuzac : cette charte a montré ses limites très rapidement car elle n’était pas suffisamment contraignante. Elle a montré la nécessité de légiférer = loi du 11 octobre 2013 = transparence de la vie publique Cette transparence prend une nouvelle définition, différente de la charte : mise en place d’une haute autorité pour la transparence de la vie publique = une autorité administrative indépendante (AAI)

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— prévenir les conflits d’intérêts : article 4 = dans les deux mois de la prise de fonction, chaque membre du gouvernement doit déclarer sa situation patrimoniale à la haute autorité Loi du 7 octobre 2016 pour une république numérique : elle a un intérêt, elle s’inscrit dans une thématique/ slogan «"écrivons ensemble la transparence numérique"», c’est un site internet. Chaque personne peut se connecter et apporter ses contributions, co-écrire le projet de loi pour une république numérique (21 330 contributeurs qui ont déposé plus de 8 500 arguments) — change avec la normalité (gouvernement avec l’initiative législative)

Définitions : Administration : le fait de gérer, administrer des biens ou des personnes, (ex : les parents administrent les biens de leur enfant mineur). C’est une action appliquée à une population impliquée sur un territoire pour satisfaire un objectif et des intérêts communs Deux sens : - l’administration peut être défini comme un ensemble d’activité qui sous l’autorité et le contrôle du gouvernement tend au maintien de l’ordre publique et à la satisfaction de l’intérêt général. Lien de puissance et de service publique. L’activité qualifiée d’administration étatique est ainsi qualifiée au regard des individus qui vont l’exercer, ce sont les agents publiques (fonctionnaires) - sens organique : des organismes qui remplissent une fonction, composé d’autorités et d’organismes administratifs chargés de remplir des missions de service publique. L’état, les collectivités territoriales ou encore les établissements publiques. On a 36 767 communes, 101 départements ou encore des DOM TOM. Les 2,4 millions de fonctionnaires ou le million de fonctionnaire hospitalier. Au sens fonctionnel, l’administration est une police administrative. Activité lié à la satisfaction ou intérêt générale et le maintient de l’ordre publique.

Ordre publique regroupe plusieurs éléments : liberté de l’individu dans un espace de sureté et de sécurité où la salubrité et la tranquillité publique forment l’ordre publique (au sens du droit A), l’ordre publique s’est enrichie d’une autre composante (5ème) = le respect de la dignité de la personne humaine évoqué dans un célèbre arrêt du CE de 1995 commune de Morsang sur Orge : le CE valide un arrêté municipale qui était venue interdire un spectacle dans une discothèque le jeté de nain, le CE impose le respect de la dignité de la personne humaine alors que les nains étaient consentants et rémunérés. Le CE a utilisé la notion d’ordre publique en l’enrichissant de cette composante du respect de la personne humaine. L’intérêt général est une notion qui évolue selon les temps et les lieux et selon la demande de la population et suppose que l’administration doit soit favoriser soit réglementer (ex : autorité administrative qui interdit de commercialiser tel ou tel produit)

Partie 1 : Principes généraux de l’organisation administrative Section 1 : principe constitutionnel La constitution en France est la norme suprême, au sommet de l’ordre juridique. Définition de la constitution : article 16 de la déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789 = séparation des pouvoirs et garantie des droits Pour comprendre l’organisation administrative on s’intéresse d’abord aux dispositions constitutionnelles Mouvement de constitutionnalisation du droit administratif, méthode fréquente de chercher d’abord les dispositions constitutionnelles Une constitution même écrite ne peut pas tout écrire, sa première qualité est d’être concise. Notamment après la loi Cle du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisé de la République Le titre 12 de la C de 1958 est consacré aux collectivités territoriales : le titre le plus long de la constitution

1. Les principes applicables à l’administration de l’état a. La subordination de l’administration au gouvernement

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Histoire constitutionnel : sous la 4ème République il y avait une instabilité gouvernementale / ministérielle qui renforçait l’autorité de l’administration. Les constituants de 1958 en réaction à cela avaient à coeur de réaffirmer la place de l’élection. Rédaction de l’article 20 de la constitution de 1958 : le gouvernement dispose de l’administration, affirme donc la subordination de l’administratif à l’exécutif. L’exécutif décide les mesures qui seront appliquées. Idée que le pouvoir politique met en jeux la volonté du suffrage universel. Cette rédaction permettait de réduire le poids de l’administration DDHC 1789 : - article 3 : c’est la Nation ou ses représentants qui expriment la volonté national et non les agents publiques qui eux ont pour charge d’executer - article 12 sur la force publique - article 15 sur la nécessité de rendre des comptes La constitution de 1791 indiquait que les administrateurs n’avaient aucun caractère de représentation La constitution de 1958 achevait la période d’instabilité gouvernementale S’applique aux fonctionnaires le pouvoir hiérarchique, le fonctionnaire est ainsi subordonné et doit obéir aux instructions légales de son supérieur et à executer loyalement ses decisions Cependant les emplois supérieurs de l’état sont laissés à la discretion du gouvernement (ambassadeur … nommés et révoqués au conseil des ministres) avec l’idée que les plus hauts emplois de l’administration doivent respecter les orientations politiques de ceux qui les ont nommé — idée de fonctionnarisation du personnel politique = république des fonctionnaires, les politiques sont en générale issue des rangs de l’ENA (avec des exemples inverses comme Rafarin). On a de plus en plus de reserve qu’en à la politisation des agents de la république Administration sans pouvoir hiérarchique Il existe un système de droit et d’obligation pour les fonctionnaires pensé d’abord comme permettant aux fonctionnaires d’échapper aux pressions : devoir d’obéissance avec comme limite que le fonctionnaire pourra toujours s’opposer à un ordre illégal, devoir de loyauté Pour échapper à une trop forte politisation : le premier élément est l‘accès par le biais du concourt qui permet en particulier d’éviter les discriminations fondés sur les opinions politiques ou religieuses avec pour fondement de l’article 13 de la DDHC «"tous les citoyens sont admissibles …"» — cf l’arrêt Barel de 1954 du CE qui annule une decision administratives qui interdisait à des personnes appartenant au partie communiste de se présenter au concourt de l’ENA — l’avancement du fonctionnaire se fait à l’ancienneté, permet d’éviter que d’autres fonctions entre en compte b. Le travail gouvernemental Séparation des pouvoirs : L’exécutif : situation de bi-cephalisme = exécutif à deux tètes (president de la R et un 1er ministre), le président de la république dispose de prérogative importante du fait de son élection, le premier ministre est réduit à un role de collaborateur, terme de Michelle Debré lors de sa démission au Général de Gaulle «"être et avoir été le premier collaborateur du Général de Gaulle est un titre inégalé"» La suprématie du président ou présidentialisme sous la 5ème république a été peut contrarier : le texte de la constitution que l’on doit évoquer les compétences partagés entre le président de la république et le premier ministre qui se remarque à l’article 13 de la constitution de 1958 qui dit que le président de la république nomme aux emplois civile et militaire de l’état, outre ce dernier, la nomination figure dans la loi du 28 novembre 1958 auquel il faut ajouté la révision Cle du 23 juillet 2008 qui prévoit un meilleur contrôle de l’exécutif et la revalorisation du sénat et la question du nouveau droit pour les individus. Article 13 révisé en 2008, ajout d’un 5ème alinéa qui a pour objet de mieux controller les nominations présidentielles. Pour certain emploi à raison de leur importance, il sont soumit à un avis publique de la commission compétente au sein de chaque assemblée, le président de la république ne pourra procéder à

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la nomination qu’en l’addition des votes négatifs dans chaque commission représente au moins les 3/ 5 au sein de chaque commissions . Peut éviter une nomination farfelue. Loi du 23 juillet 2010 qui donne la liste de 51 fonctions concernées (ex : Laurent Fabius au conseil constitutionnel) Pour les membres du conseil européen passe par le parlement. Article 21 de la constitution qui laisse au premier ministre, «"le premier ministre exerce le pouvoir réglementaire et nomme au civil et au militaire"» c’est le contreseing ministérielle : dans le régime parlementaire dans la 5ème République le chef de l’état est politiquement irresponsable, ses actes sont donc contresignés et le premier ministre est l’autorité de droit commun. Certains pouvoirs du président sont dispensés du contreseing comme la nomination du premier ministre ou encore le referendum par l’article 16.

2. Les principes applicables à l’administration des collectivités territoriales a. Le principe d’indivisibilité Article 1er : la France est une république indivisible Indivisibilité est hérité même de l’ancien régime : celle de 1791 dans son article premier «"le royaume de France est un et indivisible"», celle de 1792 et depuis celle là on parle de la république et non plus du royaume. Unité et indivisibilité : la constitution ne connait que le peuple français sans distinction de race, de politique ou de religion Decision du CC de 1991 sur le statut de la Corse : avait censurait un article de la loi qui indiquait le peuple corse comme «"composante"» du peuple français, Interdit tout démembrement interne de la république, toute dissolution au seing d’une organisation. Mais cette article premier peut être soumit à revision Cle, comme pour le mot race, ou a été fait par une qui dispose que l’organisation est décentralisé. Indivisibilité aussi évoqué pour rejeter toute intention fédéraliste : la Nouvelle Calédonie évoqué dans un titre 13 spécialement pour elle alors que les autres sont toutes dans un titre 12, révision Cle motivée par la signature de l’accord de Nouméa 1988 qui évoque une identité canaque et de souveraineté partagé, la NC est toujours dans ce titre 13, elle a donc une singularité constitutionnel.

Se pose la question des relations internationales : seul l’état à la possibilité de passer des accords et des conventions avec des états étrangers. Pour les collectivités ultramarines passe par des présidents généraux et régionaux de collectivité d’outre-mer la participation dans les accords internationaux avec d’autre états souverains sans avoir de mandat particulier. Le CC a censuré dans une decision du 7 décembre 2000 que cela était contraire à l’article 52 de la C qui dispose que c’est le président qui signe et ratifie les traités, et que la pratique de la délégation de pouvoir est envisageable mais sous statut d’agent de l’état et au nom de la république tel que ce pouvoir peut leur être retiré à tout moment. La secession : limité en droit public francium aux populations d’outre mer, article 53, ce fonde le principe de libre détermination des peuples, le droit des peuples à disposer d’eux meme. Exemple des Comores et de leur accession à l’independence et le CC dans une decision de … 1975. Cette decision peu des critiques et dans une nouvelle decision de 1987 relative à la consultation des peuples de Nouvelle-Calédonie, dispose que cela ne concerne que la libre disposition les territoires d’outre mer. 9 mai 1991 sur le statut de la Corse, loi relative au statut de la Corse, le CC dispose qu’il distingue le peuple français au peuple d’outre mer auquel il reconnut la libre disposition. La terminologie a changé : la revision Cle de 2003 a modifier l’expression «"peuple d’outre mer"» en «"population d’outre mer"». La Constitution ne connait que le peuple français, le peuple corse comme composante du peuple français est toujours d’actualité et que l’enseignement des langues minoritaire n’est pas contraire à la constitution sauf si elle a un caractère obligatoire. Le droit français recuse la reconnaissance de droit collectif au seing du peuple français à des groupes identifiables. Avis CE d’avril 2013.

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Charte européenne qui n’est toujours pas ratifié car le CC devait réviser la C°, était un engagement de campagne de Hollande. Révision Cle de 2008 ajoute que les langues régionales font partie de la république, article 75-1. Cet article 75 se démarque de l’article 2 de 1992 «"la langue de la république est française"» donc l’ajout d’un tiret 1 permet de les relier. Révision de 2003 et 2008 sont importantes et à retenir. L’indivisibilité n’est pas égale à uniformité, la plus évidente illustration est la reconnaissance d’un droit alsacien et 3 iles bretonnes (d’Ouessant, bolénne et ile de saint) sont marqué par les coutumes locales. L’indivisibilité : il a y quand meme des puissants vecteurs d’unités, les compétence des collectivités territoriales sont toujours exercé en vertu d’une loi, une CT ne sera jamais un état dans un état. La souveraineté nationale ne peut être que le fait de l’état. C’est un monopole de l’état. Les CT peuvent être amené à donné leur avis à l’exercice du pouvoir normatif ainsi quand le législateur envisage de modifie leur statut ou leur organisation, les CT sont invités a donner leur avis, elles sont donc consultés. Le défaut de consultation entraine le défaut de validation meme si in fine le législateur reste maitre de la decision. Aménagement pour leur statut et leur aménagement et leur compétence, elles doivent ter consulté avant toute modification de leur statut. L’unité est très forte et marqué pour les droit et liberté, l’unité du regime juridique des libertés prime sur d’autre principe Cle tels que les principes de libres administrations des CT ou sur le statut des COM b. Libre administration des CT Ce principe était évoqué dans la C de 1946. La revision de 2003 : toutes les collectivités territoriales (communes , département et region) doivent leur existence garantie dans la C°. Cette libre administration est un principe d’organisation de l’état, c’est aussi une liberté fondamentale. Le CE le reconnait comme tel 2001, dans un cadre particulier du referai liberté (juge administratif lui permet de statuer plus rapidement) dans une commune de Venes. Article 72 de la C°, «"ces collectivités s’administrent librement par des conseils élus"». S’applique ici les règles classique et constitutionnel du droit electoral, élue au regard des principes électoraux, les électeurs sont des majeurs de nationalité française, mais en ajoute que la revision Cle de 1992 avec le traité de Maastricht ainsi les citoyens européens résident en France pourront exercer leur pouvoir politique et élue au conseil municipal, article 88 qui permet aux votent de l’UE de voter et d’être élue aux conseils municipaux. Mais ne peuvent participer au Sénat si ils ne sont pas français ou maire ou adjoint car ils peuvent noter les sénateurs. Le sénat : c’est le grand conseil des communes de France, Gambetta, cette conception et cette tradition édité de la 3ème République se retrouve dans l’article 24-4, «"…assure la representation des collectivités territoriale de la République"», 5ème alinéa les français resident or de France sont représenté à l’AN et u sénat. 1875 : trois lois Cle, notamment une relative à la constitution du sénat, compromit entre monarchiste et républicain, cette seconde chambre est un contrepoids sur la démocratie. Le bicaméralisme : le sénat est régulièrement critiqué, notamment avec les candidats aux présidentiels, vive critique notamment depuis les années 2000 «"maison de retraite"» Le sénat est élue au suffrage universel indirect par un college ou sont largement représenté les délégués des petites communes, le corps sénatoriale doit être composé essentiellement mais non exclusivement d’élues locaux. CC démission du 6 juillet 2000 «"toutes les collectivités territorials doivent être représenté."» La représentation des communes doivent respecté leur diversité, la population est prise en compte mais plutôt comme un correctif alors que pour l’AN l’election doit reposé sur des bases essentiellement démographique. Ce role de représentation des CT est marqué cue c’est le sénat qui doit être consulté pour les projets concernant les CT. Le législateur est sous le contrôle CC et cette libre disposition suggère une bonne ressource. les CT territoriale ne jouissent d’aucun pouvoir fiscale propre, elles n’ont pas de compétences pour decider de la

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création d’impôt et n’ont pas de stratégie fiscale. Elles ne peuvent faire des stratégies les unes contre les autres = facteur d’unité. Absence de tutelle entre les collectivités depuis les lois de décentralisations des années 80 a été interdit toutes soumissions hiérarchiques entre les CT, la révision de 2003 ajoute qu’aucune CT ne peut exercer de tutelles sur les autres, … , collectivité de chef de fil, cf article 72. Les limites de la libre administration : - n’a pas de porté absolu, pas de pleines autonomie, - les CT sont soumises à un contrôle administratif, jusqu’en 1982 ce contrôle était une tutelle exercée par le préfet. Il pouvait seul s’opposer aux disposition ou les accepter. Ce contrôle existe toujours mais le préfet n’est en instance qu’un maillon, il ne tranche plus seule la légalité, les actes les plus importants lui sont transmit et si il estime que l’acte est contraire à la légalité il ne peut plus seul s’y opposer il doit saisir le juge administratif qui est le seul à être habilité pour le faire. C’est un contrôle juridictionnel exercé par le juge et a posteriori. Acte des CT sont exécutoires, le préfet est un «"destinataire privilégié"». Le préfet adresse un recourt au CT, si il repère un motif d’illégalité pour les avertir qu’il doivent corriger. Mais seul le juge administratif peut contraindre. - les actes budgétaire des communes sont contrôler a ...