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Cours complet de Science Administrative - Université Rennes 1 - Option pour Licence Science Politique ...

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Science Politique Semestre 5 – M. Dominique Remy et M. Eric Pechillon

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Science Administrative

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Introduction 3 Revues sont à lire : -

La Revue Internationale de Science Administrative

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La Revue Française d’Administrative Publique

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La Revue Classique Administrative

La Science Administrative a pour but de définir l’administration. Il faut aussi désigner les différents types d’administration, ainsi que leurs limites. Tous les actes des administrations ne sont pas forcément des actes administratifs. Parmi les personnes morales de droit public, il y a : -

L’Etat

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Les collectivités territoriales

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Les établissements publics

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Les établissements d’intérêts publics Parmi les institutions supra étatiques, il y a :

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L’Organisation des Nations Unies

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L’Union Européenne

La question qui se pose est celle de l’échelon administratif à adopter pour chaque mesure. Avec les personnes morales de droit public supra étatiques, la notion de souveraineté est remise en question. La Science Administrative n’étudie pas l’administration telle qu’elle doit être, mais telle qu’elle est. Le but de la Science Administrative est plus que de dire ce qu’est l’administration. Elle sert aussi à comprendre et prévenir les raisons d’un échec. L’administration est un instrument, non une fin en soi. Il n’y a pas de pouvoir administratif, mais un pouvoir décisionnel de l’administration. Il y a des différences et des similitudes entre les administrations publiques et privées. Des questions vont se poser aussi à propos de l’intérêt général, notamment sur son objectivité et sa primauté sur l’intérêt particulier.

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La Science Administrative prend en compte non seulement les politiques publiques par ministère, mais aussi dans leurs conséquences, ce qui oblige à avoir une vision transversale des politiques publiques.

! I – La délimitation de la Science Administrative La Science Administrative est une science « carrefour », appliquée à un domaine d’étude particulier : l’administration. Il y a grosso modo deux écoles de l’administration : -

L’école franco-allemande. C’est une conception très influencée par le Droit. Est administration ce qui est désigné comme tel par une règle de droit. Ce critère organique qui va être de définir les missions régaliennes.

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L’école anglo-scandinave. Cette approche aborde l’administration non pas organiquement, mais en fonction de sa finalité. Le but est de mettre en œuvre une politique publique.

Administrer, c’est servir. L’administration serait donc un instrument aux mains du politiques, des actionnaires, ou autres. L’administration doit donc être performante. Si on invente des instruments, il faut à priori savoir quoi en faire et dans quel but les utiliser. L’administration ne doit donc pas être un obstacle à la mise en œuvre de la politique publique. La Science Administrative est une science « carrefour » : -

Entre deux définitions de l’administration

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Entre plusieurs disciplines. Il faut faire du Droit, mais pas dans une logique qui serait celle d’un juriste. Il arrive de plus que l’administration refuse d’appliquer une loi.

Une question concerne aussi la relation entre la pratique et le Droit. La problématique de la sociologie se pose aussi face à l’administration. Michel Crozier est une référence fréquente. Il y a deux types de recherches en Science Administrative : -

Les recherches commandées par l’administration.

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Les recherches indépendantes de l’administration.

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II – Les origines de la Science Administrative A – Les fondements historiques de la discipline C’est une science qui est en contestation avec l’action étatique. La Science Administrative est née au début du XVIIIème siècle. On parlait alors de « science de la police », soit de la Science de la police administrative. A l’époque, la majorité des décisions se prennent au ministère de l’intérieur. On crée une administration à chaque fois que survient un problème. L’action publique ne cherchait pas à avoir le consentement des administrés, pourtant l’absence de consentement engendre des fautes. Donc l’administration créait ses propres déviances, et créait ses propres organes de contrôles. Entre 1707 et 1738, Nicolas Delamare écrivit les « traités de la police » en 4 volumes, afin de comprendre et d’améliorer les services et les techniques de la police. Il a recensé toutes les administrations, et toutes les polices pour les comparer. Il y a 3 types de police : -

La police judiciaire

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La police administrative générale (protection de l’ordre public)

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Les polices spéciales (protection d’un ordre public particulier) Il existe trois grands moyens que l’Etat peut employer :

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La répression. tout individu est libre d’agir, mais s’il en abuse, il est sanctionné.

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La prévention : pour user d’une liberté il faut demander à l’administration l’autorisation (ex : il faut des diplômes pour être médecin...)

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système intermédiaire : on doit déclarer son activité (ex : liberté d’association mais il faut tout déclarer ce qui permet un contrôle...)

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! La Science Administrative peut revêtir plusieurs fonctions :

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justifier la puissance de l’Etat

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étendre au public l’efficacité du privé

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lutter contre l’extension de l’Etat, mais aussi contre les juristes, qui selon les politistes n’avaient pas les compétences pour étudier l’administration.

Plus tard, en Allemagne-Autriche, les caméralistes ont émergés. Selon eux, le décideur ne doit pas être seul, mais l’œuvre d’une chambre, d’un collège. La décision doit être précédée d’une discussion. Le conseil général résulte de cette idéologie.

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Un ouvrage en 8 volumes et en allemand fut écrit par Lorenz Von Stein à ce sujet. Il fut intitulé La Doctrine de l’administration et fut rédigé entre 1866 et1884. Il conseillait les ministres, notamment la création d’un certain nombre de ministères. Il préconisait des modalités de recrutement des fonctionnaires. Son approche était une rationalisation de l’organisation interne des services et son travail ne fut pas que théorique, puisqu’il a mené des missions au Japon, entre autres, sur les formes optimales d’organisation administrative. Ces différentes approches visent à chercher le but, le rôle et les missions de l’administration. Le rôle de la contrainte est crucial. L’administration va chercher à faire adhérer les administrés à un programme qu’il n’est pas le leur. Pour être efficace, il faudra que les administrés soient contraints sans qu’il le sache. L’information va donc être masquée. Il faudra aussi donner l’illusion du choix. Von Stein et Delamare montrent ici les différentes stratégies d’évitements que peut employer l’administration. La question est de savoir si l’administration doit s’adapter à l’administrer, ou l’inverse, et sur quels critères. Une question se pose aussi sur la possibilité de l’administré d’avoir une relation individuelle avec l’administration. Originellement, on a pensé que la Science Administrative devait être interne à l’administrateur, et qu’elle ne devait donc être enseignée que dans les Instituts d’Etudes Politiques et autres établissements d’enseignement des futurs administrateurs. La première chaire de Science Administrative s’obtint à Viennes en 1780 (« Chaire de langage et de prose bureaucratique »). Le but fut de se différencier des juristes. Selon C-J. Bonnin en France, dans son ouvrage Principes d’administration publique écrit sous le 1er Empire, il ne fallait surtout pas confier l’étude de l’administration aux juristes. On pouvait développer des principes, des règles, une réflexion différente sur les fonctions de l’administration. Il ne fallait laisser aucun choix au fonctionnaire. Selon C-J Bonnin, il fallait un Droit spécial pour l’administration, un Droit Administration, qui a besoin de règles et de procédures préétablies. Le fonctionnaire serait en finalité exécutant et non pensant. Les magistrats ont dénoncé ce type de fonctionnement, parce que sous l’Ancien Régime ont dénonçait le trop grand pouvoir discrétionnaire des magistrats. On décide notamment dans le premier Code Pénal de faire des peines automatiques, c’est-à-dire d’associer des sanctions à des infractions, parce qu’on ne pouvait pas faire confiance aux magistrats. Les magistrats ont évoqué les cas des circonstances atténuantes, et ont détournés la procédure. Les non-lieux et les classements sans suite se sont alors multipliés, et des gens coupables ont été acquittés pour cause de peine trop importante. En 1872 est créée l’Ecole libre des Sciences Politiques à Paris par Emile Boutmy, d’où sont recrutés les fonctionnaires. L’idée est qu’il faut étudier l’administration, mais uniquement pour les fonctionnaires ou les futurs fonctionnaires, en leur interdisant le cas échéant de quitter l’administration. Cette école avait le monopole de l’enseignement de la Science

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Administrative. L’Etat s’entoure alors de managers et non pas de juristes. C’était du management public qui était enseigné. L’Etat intervient de plus en plus dans des domaines nouveaux (santé, sport, culture, entre autres). Le modèle traditionnel de l’administration centralisée se ont voir. Henri Fayol a écrit l’ouvrage Administration industrielle et générale en 1917, dans lequel il s’interroge sur la fonction administrative et sur la distinction entre les fonctions de conceptions et les fonctions d’exécution. Toutes ces fonctions administratives n’ont pas forcément besoin d’être construites sur le même modèle. Il vante une forme de management public au sein des administrations publiques. Il va travailler dans les postes, les chemins de fer. Concernant ces activités et ces services, il n’y a pas de raison d’attribuer des droits supplémentaires à l’administration. Ses travaux vont remettre en question la suprématie absolue du Droit Public sur le Droit Privé. Après la fin de la Seconde Guerre Mondiale, l’administration explose dans ses interventions. L’Etat intervient de façon massive et désordonnée. L’objectif sera alors non pas moins d’administration, mais une meilleure administration. Le modèle traditionnel de la Science Administrative va être obsolète. L’administration va devoir opérer dans une logique de comparaison raisonnée.

! ! B – La Science Administratif, science de l’organisation 1 – Le développement du schéma rationaliste Le modèle wébérien fut celui de penser l’administration selon un modèle quasiment mécanique qui grâce à des procédures, des protocoles et une hiérarchie garantira la réussite de l’administration. Il faut pour Max Weber rendre les comportements de l’administration prévisible. Ce modèle a servi à l’administration française pour concevoir l’organisation des ministères, qui sont tous construits de la même manière. Ce schéma rationnel est un « mal nécessaire » pour asseoir l’autorité de la puissance publique. L’administration devient une machine et l’agent public se comporte comme un robot. L’organisation du travail selon Taylor était identique. Les chercheurs américains ont été très critiques de ce système rationaliste. Le but de l’administration n’est pas d’atteindre un objectif, mais de respecter la loi, même si en agissant de cette façon elle agit de façon absurde. Merton donna plusieurs critiques :

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Ce système est contraire à l’efficacité et ne peut générer que l’insatisfaction des agents (pas de liberté de manœuvre) et pour les administrés (puisque personne ne se retrouve dans le modèle-type de l’administré).

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La règle prime sur le reste, c’est-à-dire la finalité de l’administration.

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Les agents sont modelés et dépersonnalisés, démotivés, inefficaces. Absence de gestion des ressources humaines.

Les américains Simon et Parsons tenteront de comprendre le fonctionnement des administrations publiques en étudiant la gestion des services municipaux. Ils donneront la théorie de la rationalité limitée. Dans une organisation, les individus doivent remplir des rôles, mais les résultats obtenus ne sont pas toujours identiques aux objectifs initiaux. En effet les individus n’ont pas toujours assez d’informations (suivant la place dans la hiérarchie par exemple) pour prendre une décision totalement rationnelle. De même dans la vie de tous les jours, les individus ne prennent pas toujours la décision la plus rationnelle même si elle peut le paraître sur le moment (dans l’urgence par exemple). Selon Parsons, les organisations sont des sous-systèmes sociaux, qui sont mis en place selon un but, une finalité. Mais une organisation vit en interaction avec d’autre organisation. Il faut donc étudier l’ensemble et non pas une organisation seule. Effet Tetris fait qu’à un moment donné on prend la décision qui semble la plus rationnelle, mais si on avait eu plus de temps on ne choisirait pas forcément celle-ci.

! 2 – Le culte du management Dans une optique managériale, inspirée du management privé, la science administrative est une science de la bonne gestion, celle qui définit les règles permettant d’atteindre les objectifs fixés. Dans les années 1980, il y a l’entrée du management dans l’administration. On s’aperçoit que chaque individu a un potentiel à développer pour qu’il donne le meilleur de luimême. Nouvelles idées instaurées : création d’un esprit de corps entre agents, participation à la gestion de l’administration, avec des abandons, des planifications, entre autres. On passe du « PODC » (planifier organiser diriger contrôler) à « l’ADMR » (animer déléguer mobiliser responsabiliser). Dans les années 1990, on s’aperçoit que le modèle de l’entreprise n’est pas le seul modèle de référence. On peut aussi prendre le secteur non lucratif (ONG, grosses associations, entre autres.).

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Mais il existe 3 grandes différences entre APU, entreprise privée et ONG : -

De finalité. Les APU ne recherchent ni le profit ni la défense d’une cause

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De degré d’autonomie : l’administration est au service du politique qui change fréquemment et a donc peu d’autonomie décisionnelle (objectifs non choisis)

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D’approche de l’économie, du marché : le financement n’est pas le même, ni le calcul du coût de chaque service. Une administration peut être performante et déficitaire, pas une entreprise

La science administrative doit donc trouver un positionnement entre le droit, le management et la sociologie.

! III – Une méthodologie en constante évolution A – Qu’est-ce qu’une science sociale ? Il y a plusieurs méthodes de recherche : -

Le pragmatisme. C’est la recherche sur l’existant avec comme objectif de la moderniser. C’est le choix fréquents des juristes (C’est par exemple le cas de Michel Crozier).

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La découverte des lois de l’administration, des normes abstraites qui déterminent l’administration. Ces modèles seraient universels.

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L’empirisme : refuser tout a priori, se focaliser sur le réel. Tester un dispositif avant de le mettre en place. Pas de solution unique, de règle absolue, de théorie universelle et intemporelle. On ne peut pas non plus étudier l’ensemble d’une question, même si cela est frustrant. Il n’y a pas de neutralité dans la recherche.

! B – Le chercheur en science administrative Il y a plusieurs supports possibles : -

La recherche documentaire. -

Les documents officiels (lois, décrets...)

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Les textes préparatoires (ceux qui ont été écartés)

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La prose syndicale (tracts...)

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Les publications dans la presse (médiatisation d’une réforme, communiquée de presse...)

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Les rapports publiés et commandés par les services. Il est parfois difficile d’avoir accès à certains documents, parfois ceux-ci sont tronqués.

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L’étude des chiffres. Leur interprétation est parfois fallacieuse.

Dans son ouvrage L’Etat post-moderne, Jérôme Chevallier s’interroge sur les mutations de la puissance publique et de ses interventions. En effet, la modernité était marquée par le culte de la raison, la foi dans le progrès, le bien. Mythes de la modernité : prima accordé à l’individu, source de tout pouvoir (contrat social), sens de l’histoire, universalisme des modèles occidentaux. L’administration s’est basée sur ces croyances. Selon Jérôme Chevallier, nous sommes passés dans une ère post-moderne, ce qui contraint la puissance publique à se réformer car il y aurait une crise de l’organisation institutionnelle classique à cause de l’individualisme, du doute envers la science, le progrès, de la modification des identités collectives. Il y a en plus une dilution de l’autorité de la puissance publique. On peut faire plusieurs remarques : -

Il y a une remise en cause de l’administration qui est censée permettre à la puissance publique d’atteindre ses buts. Cela pour des raisons politiques (l’administration n’est pas toujours en phase avec les Droits de l’Homme), et économique. Certaines administrations seront plus rapidement critiquées, comme les administrations du social.

Dans les années 1970, certaines théories sont radicales et veulent supprimer les administrations. Dans les années 1990, on ne veut plus la suppression des administrations mais une redéfinition de la puissance publique. Cela est lié à la mondialisation qui génère de nouvelles formes d’administration mise en place par des acteurs privés. En 1998, il y a la création d’un tribunal permanent international, mais on estime qu’il faut au moins 60 signatures, elles ne sont obtenues qu’en 2002. Il faut donc une nouvelle approche de la puissance étatique et de son administration, avec une redéfinition du rôle de l’Etat.

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Le principe de subsidiarité fait que l’Etat a toujours un rôle à jouer en cas de défaillance de l’initiative privée. Il y a 2 grandes missions des nouvelles administrations : -

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L’Etat doit protéger : -

La cohésion sociale, l’identité nationale, les valeurs communes, la citoyenneté, le tissu social.

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La sécurité contre les menaces extérieures, militairement, mais aussi assurer la sécurité intérieure et la Justice.

l’Etat doit réguler : -

L’économie doit encourager ou dissuader certains comportements, cela grâce à l’incitation.

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L’Etat doit intervenir après le privé, lorsque celui-ci ne suffit plus (Ce fut le cas dans la crise des surprimes).

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Chapitre 1er – L’administration et le politique Dans un premier temps on a souhaité affirmer la subordination de l’administration au politique.

! I – L’affirmation de la subordination. Le droit le fait en niant l’existence d’un pouvoir administratif, et contraindre l’administration a une relation de compétence liée. Le rôle d’un agent pub est d’exécuter et non pas décider. C’est sur un modèle militaire (Napoléon) que se fait l’organisation de la fonction publique. Ce pouvoir administratif a été nié par l’article 20 de la Constitution, le gouvernement disposant de l’Administration. Afin de garantir la neutralité de l’Administration, doit-on accorder à l’Administration un pouvoir discrétionnaire et si oui quels types de choix doit-on lui laisser.

! A – La réduction de la subordination Comment éviter une trop fo...