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Cours de science administrative

Introduction : l’apparition de la science administrative

La science administrative ou les sciences administratives, comme on le verra plus loin, sont un phénomène récent, surtout en France. Un premier courant est apparu assez tôt en Europe qui portait sur l’administration conçue comme l’instrument d’action de l’Etat. L’administration devait veiller au bien collectif, c’està-dire conçue comme la « science de la police » : (Polizeiwissenschaft) au Royaume de Prusse. C’est ainsi qu’une chaire de « caméralisme » voit le jour. Il s’agit d’un enseignement, créé par Frédéric Guillaume Ier, au sein de l’Université de Frankfort-sur-Oder et de Halle, qui délivre aux étudiants une formation très complète et technique : on y trouve du droit, mais aussi des principes d’économie (notions d’exploitations agricoles, forestières, minières..), tout ce qui pouvait favoriser la prospérité de l’Etat prussien. L’Etat ne se focalise pas sur le maintien de l’ordre, mais au contraire promeut la prospérité collective et forme ses futurs fonctionnaires à ces notions. En France à la même période, on voit l’apparition de codes de police, de traités de police (cf le lieutenant général Nicolas DE LA MARE en 1705) qui sont des manuels d’information sur les pratiques administratives afin de rechercher les moyens d’assurer une bonne gestion des affaires publiques. Le terme « police » n’avait alors pas le sens qu’il a aujourd’hui. Il s’agissait alors d’une activité réglementaire déployée par les pouvoirs publics, en vue de la tranquillité et le bonheur des peuples. Le champ d’action couvert par ce terme « police » était très large. Il comprenait onze champs, qui allait de la religion, les mœurs, la santé, l'approvisionnement et les vivres, la voirie, la tranquillité et la sécurité publique (fermeture des portes, allumage des réverbères), aux sciences et arts libéraux (police du livre), le commerce, la réglementation concernant les serviteurs, domestiques et manœuvriers, en passant par les manufactures et arts mécaniques et la gestion de la pauvreté. Toutes ces matières formaient la notion d'« administration », développée dans la seconde moitié du XVIIIe siècle. Le terme « bureaucratie » aurait d’ailleurs été inventé par le français Vincent de GOURNAY (1712-1759). Dans le prolongement de cette approche, en France certains auteurs ont dégagé des principes sous-jacents à l’action administrative comme une science (ex Charles-Jean BONNIN qui propose en 1812 dans « les principes d’administration publique » une étude systématique de l’administration publique). Idem de Louis de CORMENIN, Alexandre-François VIVIEN qui ont une vision de l’organisation et du fonctionnement de l’administration. L’administration devient dès lors un « objet de science », dans et par la connaissance des réalités sociales. §1) Les relations entre l’administration publique et les sciences sociales La science administrative dans le courant du XIXème apparaît bien comme « une science sociale », puisqu’elle entend maîtriser l’ensemble des données sociales de l’action 1

administrative à l’aide d’instruments d’investigation comme les statistiques. Elle intègre la science politique, la science économique, la sociologie. Voilà pourquoi j’ai parlé de « sciences administratives » au pluriel. Le but recherché est cependant toujours d’améliorer l’efficacité de l’administration. On enseigne dès lors cette science aux futurs fonctionnaires autant dans les facultés de droit, que dans une éphémère Ecole d’administration, apparue en 1849. Il convient à ce stade de relever combien la formation juridique sera présente, et est encore présente dans le recrutement des agents de l’Etat. Les juristes seront hégémoniques dans la deuxième moitié du XIXème siècle. Que l’on songe à Alexis de TOCQUEVILLE, ou encore Max WEBER, sociologue allemand, qui a reçu une solide formation juridique et a commencé sa carrière comme avocat. La caractéristique principale des fonctionnaires d’Europe continentale est d’être des techniciens (juristes, ingénieurs, scientifiques), contrairement au recrutement en Angleterre qui recherche uniquement des littéraires, conformément aux préconisations du rapport NORTHCOTE-TREVELYAN de 1854. Toutefois, avec l’avènement de l’Etat libéral en France, à la fin du XIXème, le rôle de l’administration change. Il ne s’agit plus de renforcer la puissance étatique, mais au contraire de donner des garanties contre elle. Or où trouve t-on ces garanties ? Dans le droit. Le droit devient un moyen de limiter la puissance de l’Etat. En conséquence de quoi l’administration doit se soumettre au droit. C’est alors l’apparition de « l’Etat de droit ». 1. Administration publique et droit public : la subordination juridique L’administration doit respecter les normes supérieures qui constituent le fondement, le cadre et les limites de son action (principe de légalité). L’administration ne peut pas agir de son propre chef, comme dans « l’Etat de police », mais seulement si elle y est habilitée. L’habilitation provient des règles extérieures et supérieures qui encadrent son action : Constitution, loi, règlement (cf la hiérarchie des normes) sous contrôle du juge : constitutionnel, administratif ou judiciaire. Le contrôle juridictionnel a pour objet de vérifier la conformité des actes administratifs à ces normes et de les retirer de l’ordonnancement juridique si besoin. Ce contrôle est censé protéger les citoyens contre l’arbitraire de l’administration, et place dès lors l’administration en position d’assujetti. Ce respect du droit n’est cependant pas totalement « naturel » selon Guy BRAIBANT. En effet c’est l’Etat et ce sont les administrations publiques qui détiennent la force publique chargée de faire respecter le droit. Or on pourrait imaginer que l’Etat ne s’applique pas à luimême le droit qu’il créé et qu’il a pour mission de faire respecter. Une telle situation apparaîtrait choquante. Néanmoins on peut considérer à l’instar de P. WEIL que la soumission de l’Etat et de son administration aux règles de droit relève du miracle. Cf Que sais-je P. WEIL et D. POUYAUD. Toutefois cet Etat de droit est limité. Même dans les pays libéraux où il trouve son terrain d’élection, l’Etat de droit n’a jamais pour effet de placer l’administration dans un état de complète subordination juridique. Elle dispose d’une marge de manœuvre, d’un pouvoir d’interprétation; ce que l’on appelle le « pouvoir discrétionnaire ». De plus on constate que les lois qui autrefois étaient contraignantes et précises sont de plus en plus générales et fourretout : lois-cadres fixant des objectifs à atteindre et laissant à l’administration un large pouvoir d’appréciation. Par conséquent, et c’est une deuxième limite à l’Etat de droit, cette extension des pouvoirs discrétionnaires de l’administration rend plus difficile le contrôle juridictionnel. Le juge est amené dans son contrôle à quitter la légalité au profit du fait, du pouvoir discrétionnaire. Or à part l’erreur manifeste d’appréciation, le juge répugne à juger du fait. Enfin troisième limite, l’administration avec l’avènement de la Vème République et l’extension du pouvoir réglementaire participe directement à l’élaboration du processus

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normatif (article 37). De plus, avec le renforcement des pouvoirs de l’exécutif tout au long du processus législatif, l’administration centrale participe aussi activement à l’élaboration des projets de lois en amont du processus. 2. Administration publique et science politique L’administration publique est devenue également un objet d’analyse par la science politique. Pendant longtemps les relations entre administration et science politique sont demeurées ambiguës : les rapports entre l’administration et la politique étaient cantonnés à la science politique, ie aux partis politiques et aux groupes de pression. Or certains politistes (Jean-Luc BODIGUEL et Jean-Louis QUERMONNE) ont proposé que la haute fonction publique soit considérée comme une force politique. Plus généralement s’est posée la question de savoir si l’administration pouvait être l’objet de la science politique ? Jusqu’alors l’administration était considérée pour elle-même, ie comme un objet d’étude spécifique afin de renforcer son efficacité. Et le principe de subordination au pouvoir politique dominait. Aujourd’hui ce principe est infléchi. L’administration ne tient sa légitimité que de sa subordination au pouvoir politique. Seul ce dernier est habilité à définir l’intérêt général qui donne du sens à son action. L’administration n’a de fonction qu’instrumentale. Comme l’écrivait Alexandre-François VIVIEN en 1845 : « le pouvoir politique est la tête, l’administration est le bras ». C’est la Révolution qui a formalisé ce principe en subordonnant l’administration aux représentants élus, seuls habilités à engager la Nation. La Constitution de 1958 réaffirme solennellement ce principe à l’article 20 en disposant : « le Gouvernement détermine et conduit la politique de la nation » (article 20 alinea 1) et poursuit : « il dispose de l’administration et de la force armée » (article 20 alinea 2). Si la Constitution de la V ème République a pris soin de poser ce principe, c’est en réaction contre l’instabilité politique des III et IV Républiques qui avait engendré une stabilité administrative et par conséquent une certaine puissance de l’administration. Il s’agit dès lors d’un principe constitutionnel. Pourquoi cette subordination ? -

Elle est le corollaire de l’unité du pouvoir exécutif. Les institutions administratives ne trouvent pas de finalité en elles-mêmes, mais doivent agir dans l’intérêt général défini par les organes politiques de l’Etat, qui est le produit d’une volonté politique.

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Dans une société démocratique, la légalité (l’obéissance au droit) n’est pas la seule condition d’exercice du pouvoir : il lui faut en outre la légitimité du suffrage, l’onction du suffrage universel. En France, le pouvoir politique procède, directement ou indirectement du suffrage ; pas l’administration.

Comme l’écrivait, de manière certes quelque peu datée, Max WEBER dans « Le métier et la vocation d’homme politique » paru en 1919 : « Le véritable fonctionnaire ne doit pas faire de politique : il doit administrer avant tout, de façon non partisane (…). L’honneur du fonctionnaire consiste dans son habileté à exécuter consciencieusement un ordre sous la responsabilité de l’autorité supérieure, même si elle s’obstine à suivre une mauvaise voie ».

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Les règles et principes applicables à la fonction publique sont une conséquence de cette subordination, qu’il s’agisse du système de la carrière, qui garantit la permanence des personnels chargés d’animer l’appareil administratif, de la situation statutaire et réglementaire des agents, qui ne peuvent négocier leurs conditions de travail mais qui sont prémunis contre les bouleversements liés aux alternances politiques ou encore de la hiérarchisation pyramidale du personnel administratif. Quelques hauts fonctionnaires mis à part, qui occupent des emplois « à la discrétion du Gouvernement », le sort des agents de l’administration n’est pas lié à celui du parti au pouvoir. C’est d’ailleurs sous les 3ème et 4ème Républiques, qui étaient marquées par des crises ministérielles incessantes, que l’administration française a été au faîte de sa puissance. On parlait alors de « d’instabilité ministérielle et politique » et de « stabilité administrative ». Cette stabilité de l’appareil administratif a permis d’assurer la continuité de l’Etat. Ce principe est aujourd’hui largement malmené. L’idée de subordination en effet se heurte aux rapports au sommet de l’Etat. Ceux-ci se caractérisent non pas par une relation unilatérale de dépendance, mais au contraire par des inter-actions entre gouvernants (ministres) et hauts fonctionnaires (directeurs d’administration centrale). On assiste à une politisation de la haute fonction publique, qui se situe à l’articulation du pouvoir politique et de l’administration (cf cabinets ministériels). Ce phénomène est accentué par la stabilité du personnel administratif qui reste en place longtemps au détriment du personnel politique qui est amené à changer au gré des changements de majorités ou des remaniements ministériels. Enfin on constate que les hauts fonctionnaires participent à toutes les étapes du processus décisionnel : préparation projets de lois ou règlements, mais également exécution ultérieure. Les fonctionnaires deviennent acteurs des politiques publiques. L’apparition du système de l’emploi au sein de la fonction publique territoriale contribue également à brouiller les cartes puisqu’il entraîne une véritable collusion entre le pouvoir politique et le fonctionnaire. (choix du collaborateur sur une liste d’aptitude). Enfin l’apparition ces dernières années d’administrations périphériques comme les AAI ou les agences qui ne dépendent pas directement d’une administration centrale a brisé un peu plus la relation de subordination de l’administration au pouvoir politique. Cette évolution entraîne une mutation de l’administration très intéressante à étudier. 3. Naissance de la science administrative comme science de l’administration Apparue au XIXe suivant l’âge d’or de l’administration sous NAPOLEON, puis la restauration et Monarchie de Juillet, cf THUILLIER et TULARD : un ouvrier gagnait 3 francs par jour x 30j = 90 fr (13 euros) par mois, alors qu’un chef de bureau gagnait 6000 fr (915 euros) par mois !! L’organisation administrative mise en place est très inspirée de l’organisation militaire. Nous y retrouvons la discipline militaire et son corollaire la hiérarchie, la centralisation également. Avec le Consulat, puis l’Empire, la mise en place d’un pouvoir fort s’accompagne d’un renforcement considérable de la puissance de l’Administration. Elle jouit du prestige et bénéficie de l’autorité de l’Empereur. C’est « l’âge d’or de l’administration ».Elle se hiérarchise néanmoins et les services administratifs sont soumis à l’exécutif. L’administration impériale intervient dans la plupart des secteurs de la vie économique et sociale : la guerre, le maintien de l’ordre public, les impôts (inspecteurs, contrôleurs, percepteurs et receveurs). On compte 35 000 douaniers. Le clientélisme fera son apparition sous la Restauration et la Monarchie de juillet. Le nombre de ministres augmente et ils se spécialisent. Ceci est dû à l’essor de 4

l’interventionnisme de l’Etat. Mais les critiques fusent : BALZAC, dans « les employés », COURTELINE, Emile GABORIAU qui publie « gens de bureau » en 1862 dans lequel un employé enseigne à un nouveau venu « le tour de chapeau ou l’escamotage de l’employé » in Eric GRISTI « la Réforme de l’Etat », p. 38. Avec la révolution industrielle, l’Etat et ses services vont davantage intervenir dans la vie économique (concessions minières, ferroviaires). Nous assistons à une professionnalisation de la fonction publique, les fonctionnaires devenant des spécialistes, recrutés par concours (le concours devient la règle en 1880), rémunérés par l’Etat et faisant carrière. Sous la III e République, l’instruction publique se développe (apparition des femmes dans la fonction publique qui fait reculer l’insalubrité et la rusticité des bureaux). Cependant à l’époque, certaines activités productives ont fait l’objet de concessions à des entreprises privées (Bac d’Eloka). L’administration des postes se développe également, des télégraphes, des colonies à la fin du XIXe. Le nombre d’agents a presque doublé entre 1850 et 1914 : de 250 000 à 500 000 agents. L’industrie se développant par ailleurs, les maisons de commerce, les banques ou compagnies d’assurances amènent à comparer les méthodes de travail, et à chercher à intégrer utilement les méthodes des entreprises. Les critiques se multiplient à l’égard du « fonctionnarisme », de la « tutelle bureaucratique » ou du « parasitisme administratif » selon des formules empruntées à Georges d’AVENEL (1888) ou Paul LEROY-BEAULIEU (1890). Les trois approches de la science administrative : De tout ce qui a été vu précédemment, il apparaît trois courants de la science administrative : une approche juridique, une approche managériale et une approche sociologique. L’approche juridique a comme objectif de parvenir à une meilleure connaissance des structures et du fonctionnement de l’administration publique : c’est l’étude de l’administration comme institution, ie telle qu’elle est et fonctionne. Toutefois cette approche reste tributaire du droit administratif. En effet cette étude s’intéresse à l’administration publique en tant qu’elle dispose d’un statut spécifique, dérogatoire au droit commun, utilisant des PPP et soumise à un régime exorbitant. De même la méthode fait la part belle au droit, au raisonnement déductif et au contentieux, utilisé comme une arme. L’analyse empirique des situations n’est là que pour illustrer l’écart entre la norme et son application. (Cf DEBBASCH et DRAGO). Au contraire l’approche managériale adopte une vue gestionnaire de l’administration. Le but est pragmatique. Il s’agit de rechercher les méthodes les plus rationnelles et efficaces d’organisation et de fonctionnement. On aurait dès lors pu réduire la science administrative au management. En réalité il faut plutôt voir dans cette approche une branche du management appliqué à la gestion publique. Au départ, (cf Henri FAYOL au XIXe) la finalité était purement utilitariste et opérationnelle : définition des préceptes permettant aux administrations d’être plus efficaces. C’est véritablement la première guerre mondiale qui va constituer un tournant et un déclic pour réformer en profondeur l’administration. En effet après le désastre que constitue, en France, la première guerre mondiale, les idées fusent pour aider l’Etat à se reconstruire. Deux théories s’affrontent : les tenants de « l’industrialisation » de l’Etat, qui considèrent que 5

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l’on peut appliquer à l’Etat les méthodes du privé. C’est le point de vue de Chardon : « introduire dans la gestion des SP l’esprit et la méthode des affaires ». En revanche les tenants du « désencombrement » considèrent que c’est illusoire. L’Etat n’est pas en mesure de réaliser des activités commerciales de manière satisfaisante, par conséquent les missions non régaliennes doivent quitter le giron public et être confiées au secteur privé. Fayol conclut à « l’incapacité industrielle de l’Etat » en 1921. Cette approche aujourd’hui serait qualifiée de « privatisation ». Toujours est-il que toutes ces idées se rejoignent dans ce que l’on appelle « la théorie des organisations ». Aux USA la théorie élaborée par Luther GULICK en 1937 connaîtra un fort succès. C’est la P.O.S.D.C.O.R.B : P, comme Planning, qui suppose une vision globale des tâches de l’administration avec une planification à l’intérieur de l’administration à moyen terme O, Organizing, organisation des subdivisions à l’intérieur de l’administration S, Staffing, organisation des états-majors dans les services administratifs, ie comment le commandement est assuré D, Directing, ie comment les décisions sont prises à l’intérieur de chaque service, cela renvoie au processus décisionnel CO, Coordinating, ie l’étude des inter-relations au sein d’une même unité administrative R, Reporting, c’est l’information des administrés et des subordonnés B, Budgeting correspond au financement et à l’évaluation des coûts

En France cette étude a abouti dans les années 60-70 à la RCB : Rationalisation des choix budgétaires, ie une définition des objectifs, complète et précise accompagnée d’une évaluation à moyen terme des coûts de chaque opération. Dans les années 80 on cherche à ADMR : animer, déléguer, mobiliser, et responsabiliser. Cette 2ème génération de management entrera cependant en crise en 1990, car elle entretient certaines illusions comme un mode d’organisation sans hiérarchie, un management participatif, applicable à tous, sans tenir compte de la diversité administrative (cf JL. BODIGUEL et L. ROUBAN « Le management en miettes » in « Le fonctionnaire détrôné » écrit en 1991, lire p. 200). C’est alors la recherche d’un « management public »adapté à différents types de gestion qui intègre les particularismes. Ce management vise à améliorer la « performance publique » en permettant ...