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Enfoques teóricos para el
análisis de la administración
pública...

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Pérez Aramburu, Evangelina

La administración pública en el estado moderno : Enfoques teóricos para el análisis de la administración pública Tesis presentada para la obtención del grado de Licenciada en Sociología Este documento está disponible para su consulta y descarga en Memoria Académica, el repositorio institucional de la Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación de la Universidad Nacional de La Plata, que procura la reunión, el registro, la difusión y la preservación de la producción científico-académica édita e inédita de los miembros de su comunidad académica. Para más información, visite el sitio www.memoria.fahce.unlp.edu.ar Esta iniciativa está a cargo de BIBHUMA, la Biblioteca de la Facultad, que lleva adelante las tareas de gestión y coordinación para la concreción de los objetivos planteados. Para más información, visite el sitio www.bibhuma.fahce.unlp.edu.ar Cita sugerida Pérez Aramburu, E. (2011) La administración pública en el estado moderno : Enfoques teóricos para el análisis de la administración pública [en línea]. Trabajo final de grado. Universidad Nacional de La Plata. Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación. Disponible en: http://www.memoria.fahce.unlp.edu.ar/tesis/te.667/te.667.pdf Licenciamiento Esta obra está bajo una licencia Atribución-No comercial-Sin obras derivadas 2.5 Argentina de Creative Commons. Para ver una copia breve de esta licencia, visite http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/2.5/ar/. Para ver la licencia completa en código legal, visite http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/2.5/ar/legalcode. O envíe una carta a Creative Commons, 559 Nathan Abbott Way, Stanford, California 94305, USA.

TRACIÓN PÚBLICA EN E L LA ADMINISTR ESTA D O MODERNO.

NFOQUES UES TEÓRICOS RICOS “ENFO PARA EL ANÁLISIS DE LA ADMINIS TRACIÓ N PÚBLICA DMINIST RACIÓN ÚBLICA. ”

. EVA NG ELINA URÚ. NA PÉREZ AR ARAMB MBU UNLP P. AÑ AÑO

2001.

Evangelina Pérez Aramburú. Lic. en Sociología.

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ÍNDICE.

I. INTRODUCCIÓN. ------------------------------------------------------------------------------------- 3 I.1. Recorte y Justificación del problema. ------------------------------------------------- 5 I.2. Orientaciones metodológicas propias. ------------------------------------------------- 5 I.2.1. Términos utilizados frecuentemente.--------------------------------------- 6 I.2.2. Consideraciones generales.-------------------------------------------------- 8 I.3. Objetivos de la presente investigación.------------------------------------------------- 9 I.4. Hipótesis guía.----------------------------------------------------------------------------- 9 II. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EL ESTADO MODERNO II.1. El arte de gobernar en los últimos tiempos.----------------------------------------- 10 II.2. Definición de la Administración Pública-------------------------------------------- 11 II. 3 Diferentes enfoques analíticos para el estudio de la burocracia Estatal--------- 16 III. DOCTRINAS Y FILOSOFÍAS ADMINISTRATIVAS.--------------------------------------------- 26 III.1. Las doctrinas administrativas-------------------------------------------------------- 26 III.1.2. Las doctrinas “tipo quien”------------------------------------------------ 31 III.1.3. Las doctrinas “tipo que”-------------------------------------------------- 33 III.1.4. Las doctrinas “tipo como”------------------------------------------------ 37 III.2. Las filosofías administrativas.--------------------------------------------------------39 IV. REFORMA ADMINISTRATIVA EN EL MARCO DE UN NUEVO ESTADO. IV.1 Reformas implementadas en el marco mundial.----------------------------------- 43 IV.2 Modelos de reforma administrativa.------------------------------------------------- 45

IV.3. Breve recorrido sobre la reforma del Estado y de la administración en la Argentina de los ’90.------------------------------------------------------------ 48 V. CONCLUSIONES..----------------------------------------------------------------------------------- 56 VI. BIBLIOGRAFÍA.------------------------------------------------------------------------------------ 59

Evangelina Pérez Aramburú. Lic. en Sociología.

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I. INTRODUCCION.

Sin duda, el descrédito de la burocracia pública en los tiempos modernos, es una percepción ampliamente generalizada. Es común escuchar hablar de ineficiencia y corrupción como características que definen la esencia de la administración. En el marco de esta impresión colectiva, los gobiernos poseen graves dificultades para que la legitimidad de su accionar no se encuentre muchas veces profundamente socavada por el accionar administrativo. La finalidad de esta investigación, de carácter primordialmente teórico, es presentar a la Administración Pública en el marco de los Estados modernos, de acuerdo a diferentes enfoques analíticos con los cuales se la ha estudiado, y en otro nivel, presentar las propuestas de reforma que se han elaborado sobre la misma. En la sección II del trabajo se realiza un recorrido teórico de los diferentes enfoques analíticos con los cuales se ha estudiado la administración pública, previa búsqueda de la gran variedad de definiciones conceptuales encontradas sobre la misma (que denotan que no hay una visión única al momento de delimitarla claramente como objeto de estudio). Uno de los enfoques analíticos corresponde a un punto de vista predominantemente sociopolítico, el Enfoque Histórico estructural, el cual se refiere principalmente a los actores que pueden participar (conflictivamente) dentro del proceso de creación de políticas, a saber: el Estado, individuos, grupos, organizaciones, sectores de la sociedad a los que es posible imputar comportamientos económicos y políticos. Estos, de acuerdo al momento histórico en que se encuentren y en relación al juego de fuerzas resultantes, consiguen influir en mayor o menor medida en el proceso de creación de políticas públicas. Otro de los enfoques analíticos corresponde al Enfoque Administrativo Organizacional, el cual se refiere principalmente a la organización de la administración pública (y privada) en sí, es decir, al funcionamiento interno de la misma y su relación con el contexto en la cual se encuentra inmersa e interactúa. Estos diferentes enfoques analíticos debieran complementarse a la hora de realizar un análisis de carácter integral sobre la administración pública. En la sección III de la investigación se examinan las propuestas que se han desarrollado sobre la administración pública, haciéndose especial hincapié en las doctrinas administrativas, en las que se resalta el reciclaje histórico del cual forman parte. Por otro lado, se observa que muchas de las doctrinas que están en el habla cotidiana de funcionarios y analistas públicos no tienen un fundamento teórico y fáctico que las respalde, sino que por

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el contrario, su formulación se encuentra basada en criterios simples, susceptibles de persuadir rápidamente a la hora del quehacer administrativo. Estas prescripciones para la acción y sus respectivas justificaciones, ya sea en términos de equidad, eficiencia, economía, honestidad, adaptabilidad, solidez, etc, se estudian desde un punto de vista que pretende ser crítico en el análisis. Simultáneamente se desarrollan dos ejemplos de filosofías administrativas (no siendo ellas las únicas existentes en el ámbito de la literatura sobre las mismas): El Cameralismo Tardío y el New Public Managment (este último es muchas veces llamado Paradigma 1 Post Burocrático o Gerencialismo Público), que si bien surgen en momentos históricos y culturales distintos, revisten importantes puntos en común. En la sección IV, se estudian las reformas administrativas implementadas en el mundo en las últimas décadas y particularmente las realizadas en Argentina desde principios de los ´90. El criterio rector en la exploración y el análisis de la bibliografía de esta sección se encuentra en la necesidad de no perder de vista que cada país se ubica en un particular estadio de desarrollo histórico. Este criterio último se basa en la idea de que no todos los “modelos” de reforma (al estilo weberiano de modelo típico ideal) pueden ser trasladados a todos los países por igual, ya que es fundamental tener en cuenta que no todos ellos se encuentran en la misma etapa de evolución con respecto a cuestiones políticas, económicas sociales y culturales. Filosofías, modelos de administración, doctrinas y técnicas de gestión podrían contribuir al desarrollo de una determinada sociedad pero no necesariamente de otras. Por último, en la sección V se recogen las conclusiones resultantes del presente trabajo de investigación.

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Los paradigmas, según Thomas Khun en La estructura de las revoluciones científicas, remiten a una constelación de creencias, valores y técnicas que comparten los miembros de una comunidad dada. Denotan las concretas soluciones de problemas que, empleadas como modelos y o ejemplos, pueden reemplazar las reglas explícitas como base de la solución de los restantes problemas de la ciencia normal.

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I.1. Recorte y Justificación del presente trabajo. El objeto de estudio será la administración pública del Estado moderno. Se seleccionó este tema como objeto de estudio por considerarse que remite a asuntos de Estado y de gobierno, aunque la mayoría de las veces sea tratado de manera simplista. Si la Administración Pública Nacional es entendida como órgano de ejecución de determinados programas políticos, atravesada por una gran cantidad de conflictos (sólo discernibles desde una perspectiva histórica) el interés analítico desde un punto de vista sociológico despierta, al remitirse a la vida social misma. Por otro lado, pero siguiendo la misma línea, se considera que la calidad del desempeño de las organizaciones gubernamentales determinará exactamente la manera en que la política gubernamental es experimentada por los ciudadanos. No sólo la política sino también la producción son esenciales para un trazado de políticas públicas exitoso. 1.2. Orientaciones metodológicas propias. 1.2.1. Términos utilizados frecuentemente. Políticas públicas, Proceso de creación de políticas, Autonomía relativa del Estado, Capacidad del Estado, Modernización y cambios en el gobierno, Administración pública, Burocracia Estatal2.

Políticas públicas: se entiende por estas a “un conjunto de decisiones y acciones emprendidas por el gobierno”3 para influir sobre un problema al cual se le ha dado prioridad de solución. Desde este punto de vista, las políticas públicas se pueden entender como un proceso que se inicia cuando un gobierno o directivo público detecta la existencia de un problema que por su importancia, merece su atención y termina con la evaluación de los resultados que han tenido las acciones emprendidas para eliminar, mitigar o variar ese problema. Por otro lado, es sumamente necesario, que las acciones emprendidas por el gobierno en el momento de solución de los problemas sean adecuadamente eficaces, tratando de alcanzar en alguna medida algún grado de eficiencia.

Por el proceso de creación de políticas se entiende que el mismo tiene un carácter cíclico, o sea que la elaboración o implementación de las mismas no sigue una linealidad en el tiempo sino que sufren idas y vueltas; no todas las políticas siguen paso a paso todas las fases de

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El concepto de administración pública y el de burocracia Estatal serán analizados exhaustivamente en el módulo siguiente. 3 Rafael Bañón y Ernesto Carrillo (comp.), La nueva administración pública, Madrid, Alianza. 1997.

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construcción e implementación e incluso con frecuencia algunas políticas alteran el orden del proceso.

Autonomía relativa del Estado: Weber sostenía que los Estados son asociaciones obligatorias que reivindican el control de los territorios y las personas que en ellos habitan. Las organizaciones administrativas, jurídicas, recaudadoras y coercitivas constituyen el núcleo de todo Estado. Estas organizaciones tienen estructuras variables en los distintos países, y pueden enmarcarse en algún tipo de sistema constitucional-representativo de gobierno parlamentario y contienda electoral por los puestos ejecutivos y legislativos clave. Así, los Estados son considerados como algo más que gobiernos. Son sistemas administrativos, jurídicos, burocráticos y coercitivos permanentes que no sólo tratan de estructurar las relaciones entre la sociedad civil y la autoridad pública en una organización política, sino también de estructurar muchas relaciones cruciales dentro de la sociedad civil. Esta concepción weberiana del Estado exige que veamos en él mucho más que un simple foro en el que los grupos sociales formulan demandas y emprenden luchas políticas o concluyen acuerdos. El Estado moderno, desde su nacimiento en Europa, parte de un sistema de Estados competitivos e interrelacionados. Éstos pueden formular y perseguir objetivos que no sean un simple reflejo de las demandas o los intereses de determinados grupos o clases sociales de la sociedad; dando lugar al concepto entendido comúnmente por autonomía del Estado. A menos que tenga lugar esa independencia en la formulación de objetivos, apenas se plantea la necesidad de hablar de los Estados como actores importantes. En rigor a la verdad, se puede continuar con el análisis de las capacidades de los Estados de alcanzar objetivos oficiales, especialmente por encima de la oposición real o potencial de grupos sociales poderosos o en circunstancias económicas recalcitrantes. Las orientaciones extranacionales de los Estados, los desafíos a los que pueden hacer frente para mantener el orden interno y los recursos organizativos a los que pueden recurrir y que pueden desplegar los colectivos de los funcionarios estatales, pueden contribuir a explicar la acción autónoma del Estado. Theda Skocpol4 afirma que “La autonomía del Estado no es un rasgo estructural fijo de ningún sistema de gobierno. Esto es cierto no sólo debido a que las crisis pueden precipitar la formulación de estrategias y políticas oficiales por parte de elites o administradores que de otro modo no podrían materializar sus posibilidades de acción autónoma; también es cierto porque las mismas posibilidades estructurales de acciones estatales autónomas cambian con el tiempo, a medida

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que

las

organizaciones

de

coerción

y

administración

experimentan

Skocpol Theda, “El Estado regresa al primer plano”, en Edelberto Torres Rivas (comp.), Política, Teoría y métodos. Editorial Educa.

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transformaciones, tanto internamente como en sus relaciones con grupos sociales y con sectores representativos del gobierno”. En resumen, la autonomía del Estado se refiere en este sentido a que los funcionarios estatales son capaces de formular estrategias globales y a largo plazo que trascienden las exigencias parciales y estrechas de miras de los capitalistas guiados por el afán de lucro o de grupos sociales que sólo se preocupan de sus propios intereses.

Capacidad del Estado: Este concepto se relaciona directamente con el punto anterior y se refiere a la posibilidad real de los Estados de alcanzar los objetivos propuestos desde el punto de vista de la disponibilidad de recursos humanos, materiales y financieros para poder llevarlos a cabo. Por otro lado, esto se encuentra relacionado directamente con la forma en que un gobierno organiza los recursos de su sistema, con qué economía, eficacia y eficiencia los maneja.

Modernización o cambios en el gobierno: Los gobiernos, al igual que otros sistemas sociales, se encuentran relacionados con las transformaciones del entorno. El orden social y sus múltiples componentes, tales como el bienestar común, la seguridad interior, el progreso individual y colectivo, la equidad social y la defensa exterior, son objetivos definitorios de los gobiernos. Dichos objetivos generales se operacionalizan empíricamente de acuerdo con las tendencias estructurales y las coyunturales. El cambio estructural en las instituciones políticas y en las administraciones públicas constituye el proceso por el cual los gobiernos reorientan sus objetivos y reorganizan sus instituciones, sus procesos de producción institucional, sus sistemas organizativos y sus tecnologías de gestión para hacer frente de un modo diferente a las transformaciones cualitativas del entorno, nuevas demandas o crisis sistémicas. Según Guillermo F. F. Schweinheim “El proceso por el cual se introducen cambios estructurales más o menos incrementales o fundamentales en las instituciones políticas y administrativas tiene por finalidad adaptar las funciones de representación de intereses, procesamiento de las demandas, extracción de recursos y

conversión en decisiones y

productos públicos. El cambio estructural es necesario, cuando, de otro modo, no podrían satisfacerse las demandas y resolverse los desafíos y cuestiones de agenda”5. Los cambios estructurales implican por un lado, el reconocimiento de la incapacidad de las instituciones, los procesos y sistemas de producción institucional, las políticas públicas y las tecnologías de decisión para garantizar los objetivos gubernamentales permanentes y aún la 5

Schweinheim, Guillermo F. F., Innovación en administración, gestión y políticas públicas: ¿es idéntico a modernización?. En “Nueva Época”- Revista de Investigaciones del INAP. N*0. Argentina 1998. Pág. 33.

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propia supervivencia del gobierno en situaciones límite. Además puede suponer la búsqueda en otros sistemas políticos de fórmulas institucionales, políticas públicas, procesos y tecnologías administrativas y de gestión que permitan afrontar las transformaciones del entorno. Implica también la utilización del potencial de recombinación interna de recursos de todo tipo actualmente ociosos o en uso, recombinación que puede suponer la adopción de modelos estructurales de otros sistemas políticos, un proceso de adaptación o bien una recombinación de carácter original. 1.2.2. Consideraciones generales. Esta investigación tendrá un carácter mayormente teórico que práctico. El esquema de análisis reconoce diferentes niveles de estudio, a saber:

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Se tratará de definir el objeto que es de principal estudio en este trabajo, la administración pública, tarea particularmente difícil ya que no se ha encontrado en la bibliografía consultada en general una definición uniforme que la precise específicamente en sus funciones y carácter autónomo (si es que lo posee en sentido de identidad).

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Se realizará un reconocimiento de las diferentes posturas teóricas y doctrinarias sobre la esencia y los roles de la administración pública, teniendo en cuenta el recorrido histórico necesario para el entendimiento de las mismas. Sin esta perspectiva histórica, no podría entenderse la administración pública en la complejidad que supone su contexto.

Planteados ya los niveles de estudio, es necesario remarcar las premisas metodológicas en las cuales se basa la presente investigación: *Es necesario partir de un análisis histórico en cuanto a lo que se ha elaborado sobre la administración pública, que permita tener una visión más exhaustiva en relación a lo que se ha analizado del tema. *A partir de ello se podrá sistematizar con mayor precisión lo que se ha postulado en cuanto a la esencia, funcionamiento y problemas de la administración.

Evangelina Pérez Aramburú. Lic. en Sociología.

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Por otra parte, se construyeron fichas bibliográficas de los autores siguiendo un criterio de búsqueda acorde a los objetivos planteados, el cual responde a la confrontación crít...