TEMA 3. LA Potestad Reglamentaria PDF

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Warning: TT: undefined function: 32 Warning: TT: undefined function: 32TEMA 3. LA POTESTAD REGLAMENTARIAÍNDICE LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. EL REGLAMENTO: CONCEPTO, FUNDAMENTOS Y CLASES. EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS REGLAMENTOS: LÍMITES FORMALES Y LÍMITES MATERIALES. EL CONTROL DE LA POTEST...

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Derecho Jurídico-Administrativo

Alicia Maesso Garzón

TEMA 3. LA POTESTAD REGLAMENTARIA ÍNDICE 1. LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. 2. EL REGLAMENTO: CONCEPTO, FUNDAMENTOS Y CLASES. 3. EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS REGLAMENTOS: LÍMITES FORMALES Y LÍMITES MATERIALES. 4. EL CONTROL DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA.

1. LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO Fuentes directas: - La Constitución. - Los Tratados Internacionales ratificados por las Cortes Generales y publicados en el Boletín Oficial del Estado y Derecho de la Unión Europea. - La Leyes. - Los Reglamentos. Fuentes indirectas: - La costumbre: tiene un papel muy limitado. El principio de legalidad convierte al Derecho administrativo en un Derecho marcadamente positivista (casi todo está regulado en Leyes y Reglamentos) ≠ Precedente administrativo (NO ES FUENTE DEL Dº) - Los principios generales del Derecho: juegan su papel como informadores del ordenamiento administrativo.

2. EL REGLAMENTO: CONCEPTO, FUNDAMENTOS Y CLASES. CONCEPTO: norma que emana de la Administración pública y que se sitúa en el ordenamiento jurídico con un rango formal inferior al de las Leyes y demás normas con fuerza de Ley. CARACTERES: - Carácter normativo: tiene carácter general, abstracto e impersonal. - Carácter secundario: está subordinado a la Ley (art. 97 CE) + Art. 128.2 LPAC - Carácter gubernativo: esta potestad administrativa está reservada –al menos en su alcance externo- a los órganos de Gobierno de las Administraciones Públicas generales o territoriales. ART. 128.1 LPAC - Carácter fiscalizable judicialmente: los tribunales controlan la potestad reglamentaria (art. 106.1 CE). Los Jueces y Tribunales no aplicarán los Reglamentos contrarios a la Constitución, a la Ley o al principio de jerarquía normativa (art. 6 LOPJ) LEY - REGLAMENTO: Semejanzas - Ambas son norma jurídica escrita - Son fuentes del Derecho Administrativo.

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FUNDAMENTOS: Desde el punto de vista práctico: principio de eficacia. La falta de agilidad del procedimiento legislativo hace que sea materialmente imposible que las Asambleas Legislativas puedan regular mediante Ley todas las situaciones: la potestad reglamentaria cuenta con mayor agilidad y versatilidad. Es el mecanismo idóneo para regular materias marcadamente técnicas. Desde el punto de vista jurídico-positivo: Legalmente, la potestad reglamentaria existe porque lo reconoce la Constitución (art. 97 CE)

CLASES (en virtud de la relación del Reglamento con la Ley) -

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REGLAMENTOS EJECUTIVOS: se dictan sobre la base de una Ley preexistente y en virtud de la técnica de la remisión normativa. REGLAMENTOS INDEPENDIENTES: se dictan sin que exista una ley previa a cuya ejecución se atienda; es decir, son Reglamentos que regulan materias de las que no se ha encargado el legislador (no desarrollan una Ley). REGLAMENTOS DE NECESIDAD: norma que la Administración dicta con carácter excepcional y alcance transitorio para hacer frente a situaciones calamitosas o de grave riesgo para personas y bienes. Cuando se dan ciertas circunstancias excepcionales ciertas autoridades administrativas que carecen normalmente de potestad reglamentaria van a poder dictar determinados 2

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Reglamentos. Tienen carácter temporal. Se hallan sometidos al régimen común de respeto de la Ley y a su control por los tribunales. CLASES (en virtud de sus efectos) - CON EFECTOS AD EXTRA: indicen sobre la esfera jurídica de los ciudadanos. - CON EFECTOS AD INTRA: indicen sobre el ámbito interno de la Administración (organizativos). CLASES (en virtud de la Administración que los dicta) - REGLAMENTOS ESTATALES: aprobados por la Administración general. - REGLAMENTOS AUTONÓMICOS: aprobados por la Administración de las CCAA. - REGLAMENTOS LOCALES: aprobados por la Administración local. - REGLAMENTOS INSTITUCIONALES: aprobados por otras entidades públicas de carácter no territorial que también tienen atribuidas potestades reglamentarias en el ámbito de sus competencias.

3. EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS REGLAMENTOS: LÍMITES FORMALES Y LÍMITES MATERIALES. LÍMITES FORMALES DEL REGLAMENTO: a) Titularidad de la potestad reglamentaria (competencia): art. 128.1 LPAC. b) Principio de jerarquía normativa: art. 128.3 LPAC  dentro de cada ordenamiento territorial (si no, las relaciones entre ellos se ajustan al principio de competencia). c) Procedimiento de elaboración. d) Principios de buena regulación: art. 129 LPAC. LÍMITES MATERIALES DEL REGLAMENTO: a) Subordinado a la Ley, a lo establecido en los Estatutos de Autonomía y a la Constitución: art. 97 CE y 128.2 LPAC. b) Respeto a la reserva de Ley. c) Irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales: art. 9.3 CE.

3.1. PRINCIPIOS DE BUENA REGULACIÓN (NOVEDAD) ART. 129.1 LPAC «En el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria, las Administraciones Públicas actuarán de acuerdo con los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, y eficiencia. En la exposición de motivos o en el preámbulo, según se trate, respectivamente, de anteproyectos de ley o de proyectos de reglamento, quedará suficientemente justificada su adecuación a dichos principios»  Principios de necesidad y eficacia: la iniciativa normativa debe estar justificada por una razón de interés general, basarse en una identificación clara de los fines perseguidos y ser el instrumento más adecuado para garantizar su consecución (art. 129.2 LPAC).  Principio de proporcionalidad: la iniciativa que se proponga deberá contener la regulación imprescindible para atender la necesidad a cubrir con la norma, tras constatar que no existen otras medidas menos restrictivas de derechos, o que impongan menos obligaciones a los destinatarios (art. 129.3 LPAC).

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 Principio de seguridad jurídica: la iniciativa normativa se ejercerá de manera coherente con el resto del ordenamiento jurídico, nacional y de la Unión Europea, para generar un marco normativo estable, predecible, integrado, claro y de certidumbre, que facilite su conocimiento y comprensión y, en consecuencia, la actuación y toma de decisiones de las personas y empresas (art. 129.4 LPAC).  Principio de transparencia: las Administraciones Públicas posibilitarán el acceso sencillo, universal y actualizado a la normativa en vigor y los documentos propios de su proceso de elaboración, en los términos establecidos en el artículo 7 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno; definirán claramente los objetivos de las iniciativas normativas y su justificación en el preámbulo o exposición de motivos; y posibilitarán que los potenciales destinatarios tengan una participación activa en la elaboración de las normas (art. 129.5 LPAC).  Principio de eficiencia: la iniciativa normativa debe evitar cargas administrativas innecesarias o accesorias y racionalizar, en su aplicación, la gestión de los recursos públicos. Otras nuevas reglas para la producción normativa: • Planificación normativa (art. 132 LPAC) Anualmente, las Administraciones Públicas harán público un Plan Normativo que contendrá las iniciativas legales o reglamentarias que vayan a ser elevadas para su aprobación en el año siguiente. Dicho plan debe ser publicado. La inclusión de una propuesta normativa que no figure en el plan anual debe estar justificada en la memoria (art. 25.3 Ley del Gobierno). • Evaluación normativa (art. 130 LPAC) Las Administraciones Públicas revisarán periódicamente su normativa vigente para adaptarla a los principios de buena regulación y para comprobar la medida en que las normas en vigor han conseguido los objetivos previstos y si estaba justificado y correctamente cuantificado el coste y las cargas impuestas en ellas. El resultado de la información de plasma en un informe que se hará público.

3.2.

TITULARIDAD DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA

Art. 128.1 LPAC «El ejercicio de la potestad reglamentaria corresponde al Gobierno de la Nación, a los órganos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, de conformidad con lo establecido en sus respectivos Estatutos, y a los órganos de gobierno locales, de acuerdo con lo previsto en la Constitución, los Estatutos de Autonomía y la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local». POTESTAD REGLAMENTARIA INDELEGABLE. El art. 9.2.b) LRJSP prohíbe la delegación de la potestad reglamentaria, por lo que, en principio, esta potestad, únicamente pueden ejercerlas los órganos que la tengan atribuida como competencia propia. No obstante, existen algunas excepciones.

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Derecho Jurídico-Administrativo 3.2.

TITULARIDAD

DE

Alicia Maesso Garzón LA

POTESTAD

REGLAMENTARIA

EN

EL

ESTADO

3.2. TITULARIDAD DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA EN LAS CCAA • Fundamento constitucional y estatutario: art. 153.3.c) CE y 119.3 EAA. • El ordenamiento propio de cada Comunidad Autónoma debe resolver la cuestión sobre la titularidad de la potestad reglamentaria; normalmente viene resuelto en los Estatutos de las CCAA.

3.2. TITULARIDAD DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA EN EL ÁMBITO LOCAL

Los Bandos del Alcalde no son considerado reglamentos, sino actos administrativos generales. El Alcalde no tiene potestad normativa, salvo reglamentos de necesidad y de organización, referentes a la determinación de los niveles complementarios inferiores. Aun cuando, como hemos indicado, la potestad reglamentaria es indelegable, en el ámbito local existe una excepción -> Cabe la delegación en las Comisiones de los Plenos.

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3.3.

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LA JERARQUÍA NORMATIVA

Art. 9.3 CE. Garantía constitucional del principio de jerarquía normativa Art. 128.3 LPAC «Las disposiciones administrativas se ajustarán al orden de jerarquía que establezcan las leyes. Ninguna disposición administrativa podrá vulnerar los preceptos de otra de rango superior». - Ley 50/1997 del Gobierno (art. 24.2) - Ley 6/2006 del Gobierno de la CA de Andalucía (art. 44.3) EN EL ESTADO: 1º Real Decreto del Presidente del Gobierno o acordado en el Consejo de Ministros. 2º Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial. EN LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE ANDALUCÍA: 1º Decretos de la Presidencia de la Junta de Andalucía y Decretos del Consejo de Gobierno. 2º Órdenes de los Consejeros En las Entidades Locales, en principio, no existe jerarquía normativa, al emanar todas las normas locales del mismo órgano: el Pleno.

3.4.

EL PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN DE REGLAMENTOS

REGLAS PROCEDIMENTALES COMUNES:  Transparencia: De acuerdo con la LTBG, las AAPP deben publicar en la web o sede electrónica los proyectos de Reglamentos cuya iniciativa les corresponda, así como las memorias e informes que conformen los expedientes de elaboración de los textos normativos.  Participación ciudadana (se viene interpretando de modo restrictivo) • Consulta pública: Con carácter previo a la elaboración del proyecto o anteproyecto de reglamento, se sustanciará una consulta pública, a través del portal web de la Administración competente en la que se recabará la opinión de los sujetos y organizaciones más representativas potencialmente afectados por la futura norma, no participación de cualquier ciudadano y se puede omitir la consulta pública en determinadas circunstancias • Audiencia e información pública: cuando la norma afecte a los derechos e intereses legítimos de las personas, el centro directivo competente publicará el texto en el portal web correspondiente y recabar cuantas aportaciones adicionales pueda hacerse por otras personas o entidades. Se puede omitir en los casos establecidos en el art. 133.4 LPAC.  Impacto de género (art. 19 LO 3/2007, para la igualdad efectiva de hombres y mujeres): los proyectos o disposiciones de carácter general que se sometan a aprobación del Consejo de Ministros deben incorporar un informe sobre su impacto por razón de género (precepto que, aun cuando se refiere al Consejo de ministros tiene el carácter de norma básica –disposición final primera de la Ley 3/2007).

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3.4.EL PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN DE REGLAMENTOS EN EL ESTADO: ART. 26 LG

3.4. EL PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN DE REGLAMENTOS EN LA CA DE ANDALUCÍA: ART. 45 LGCAA

3.4. EL PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN DE REGLAMENTOS EN LAS EELL: ARTS. 49 y 70.2 LRBRL

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3.5. LA RESERVA DE LEY: LAS RELACIONES ENTRE LA LEY Y EL REGLAMENTO La reserva de Ley funciona como límite material del reglamento. El reglamento no puede entrar en materia reservada a Ley. Art. 128.2 LPAC «Los reglamentos y disposiciones administrativas no podrán vulnerar la Constitución o las leyes ni regular aquellas materias que la Constitución o los Estatutos de Autonomía reconocen de la competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas. Sin perjuicio de su función de desarrollo o colaboración con respecto a la ley, no podrán tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, así como tributos, exacciones parafiscales u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carácter público». Art. 47.2 LPAC «serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas […] que regulen materias reservadas a la Ley» ¿Quién puede reservar materias a la Ley? - La Constitución: reserva material de Ley - La propia Ley: reserva formal de Ley (autoreserva)

3.6.EL PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD COMO LÍMITE MATERIAL DEL REGLAMENTO Los principios generales del Derecho son un límite material del Reglamento, especialmente importante para el control de la potestad reglamentaria, por ser esta una potestad discrecional. Entre los principios generales del Derecho garantizado por la Constitución está (art. 9.3 CE) «la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales». La LPAC (art. 47.2) declara «nulas de pleno las disposiciones administrativas […] que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales»

3.7. PRINCIPIO DE IDEROGABILIDAD SINGULAR DEL REGLAMENTO El principio de legalidad sujeta a las AAPP a todo el ordenamiento jurídico, incluyendo los reglamentos, que también son Derecho. Los reglamentos vinculan incluso a la AP que los produce: los actos administrativos dictados por ésta deberán respetar los preceptos del reglamento para considerarse ajustados a Derecho (válidos). Si no quiere aplicar el reglamento a una situación particular deberá eliminar la regla general reformando el reglamento (mediante el procedimiento formal pertinente), pero no puede excepcionar la regla general en atención a una situación particular OJO! El reglamento sí puede contener dispensas (excepciones a la regla general previstas en el propio reglamento). • Formulación legal del principio: • Art. 37.1 LPAC «Las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general, aunque aquéllas procedan de un órgano de igual o superior jerarquía al que dictó la disposición general» nulidad (art. 47.1.g LPAC)

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4. CONTROL DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA 1) Control por la propia Administración en vía administrativa: • Recursos administrativos o vía administrativa de recurso. NO PROCEDE. • Revisión de oficio por la Administración (art. 106.2 LPAC): podrán declarar la nulidad de las disposiciones administrativas en los supuestos previstos en el artículo 47.2 LPAC. 2) Control por los tribunales de órdenes jurisdiccionales distintos al contencioso-administrativo: vía de excepción o inaplicación judicial. VÍA DE EXCEPCIÓN O INAPLICACIÓN JUDICIAL. • Art. 6 LOPJ: «Los jueces y tribunales no aplicarán los reglamentos o cualquier otra disposición contrarios a la Constitución, a la Ley o al principio de jerarquía normativa». 3) Control por los tribunales contencioso-administrativos. RECURSOS CONTENCIOSOADMINISTRATIVOS. • Recurso contencioso-administrativo directo. • Recurso contencioso-administrativo indirecto. 4) Control (excepcional) por el Tribunal Constitucional: impugnación de reglamentos autonómicos por parte del Gobierno, conflicto de competencias, recurso de amparo. 4.1. CONTROL DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA: RECURSO DIRECTO E INDIRECTO. RECURSO DIRECTO: • OBJETO DEL RECURSO: Impugnación de un reglamento para conseguir su anulación (art. 25.1 LJCA). • FUNDAMENTO: vulneración por el reglamento de alguno de los limites formales o materiales de la potestad reglamentaria. • LEGITIMACIÓN: personas físicas que obstente un derecho o interés legítimo o directo en la impugnación y personas jurídicas que se vean afectadas por el reglamento. • PLAZO DE INTERPOSICIÓN: dos meses desde la publicación en el Boletín Oficial correspondiente (art. 46.1 LJCA). • EFECTOS DE LA SENTENCIA: expulsión del reglamento del ordenamiento jurídico, efecto erga omnes. • NOVEDAD: Las sentencias que anulen una disposición reglamentaria deberán ser publicadas en el mismo Boletín Oficial en que se publicó (art. 72.2 LJCA). RECURSO INDIRECTO: • OBJETO DEL RECURSO: acto de aplicación de un reglamento basándose en que el reglamento que aplican es nulo, y su nulidad contagia al acto (art. 26.1 LJCA). • FUNDAMENTO: vulneración de limites materiales y principio de jerarquía normativa. • LEGITIMACIÓN: el destinatario del acto, sin que pueda interponer un recurso un tercero interesado en la anulación del reglamento. • PLAZO DE INTERPOSICIÓN: 2 meses desde que se notifica el acto (art. 46.1 LJCA) • EFECTOS: a las partes del litigio. • El juez que dicte sentencia considerando ilegal un reglamento deberá plantear cuestión de ilegalidad ante el Tribunal competente (art. 27.1 LJCA)

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