Tema 7. La Administración autonómica PDF

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Apuntes de Derecho Administrativo I, curso 2020/2021 Profesor: Germán Valencia Martín

TEMA 7. LA ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA Sumario: 1. Distribución de competencias entre Autónomas. 2. La Administración pública valenciana

Estado

y

Comunidades

Como ocurre con el Estado, las Comunidades Autónomas no son sólo Administración pública, sino que cuentan también con poder legislativo (únicamente les falta el poder judicial), por lo que su estudio es materia propia del Derecho constitucional. Cabe, pues, remitirse a lo aprendido en esa asignatura a propósito del proceso autonómico, Estatutos de Autonomía, instituciones autonómicas, reparto de competencias, etc. De todas estas cuestiones sólo vamos a insistir aquí en la distribución de competencias entre Estado y Comunidades Autónomas, por su importancia en las materias propias del Derecho administrativo, que son el tipo de asuntos en que las Comunidades Autónomas disponen de más competencias. El segundo apartado de este tema se refiere al examen, al modo como hemos hecho en relación con la Administración General del Estado (en adelante, AGE), de la estructura de las Administraciones autonómicas, que limitaremos, no obstante, al caso de la Administración valenciana. 1. DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS 1.1.

ENTRE

ESTADO

Y

Marco normativo

Entre los Estados federales típicos (EE.UU., Alemania, etc.) y el Estado autonómico español hay algunas diferencias que resultan relevantes para entender los respectivos sistemas de reparto de competencias. En efecto, en los Estados federales las entidades políticas originarias (de modo real o al menos como ficción) son los Estados federados, que deciden unirse y formar una Federación, mientras que en nuestro Estado autonómico la entidad política originaria es el Estado, que decide descentralizarse políticamente en Comunidades Autónomas. Dicho de otra forma, los Estados federales se construyen de abajo arriba, mientras que el Estado autonómico español se ha formado a la inversa, de arriba abajo. Esta circunstancia explica algunas de las características de los respectivos sistemas de distribución competencial (igualdad frente a potencial diversidad de competencias, y diferente juego de la cláusula residual de atribución de competencias).

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En efecto, en los Estados federales todos los Estados federados cuentan por definición con las mismas competencias. La Constitución federal se limita a establecer cuáles son las competencias que se atribuyen a la Federación, y el resto corresponden (como entidades políticas originarias) a los Estados federados y a todos por igual. La cláusula residual juega, pues, a favor de los Estados federados, y la igualdad de los Estados federados en cuanto al nivel de competencias es una característica esencial de los Estados federales. En camb io, el Estado autonómico español se caracteriza por el llamado principio dispositivo, conforme al cual cada Comunidad Autónoma cuenta con las competencias asumidas en sus respectivos Estatutos de Autonomía respetando en todo caso las competencias reservadas al Estado por la Constitución (art. 149.1 CE), lo que permite que haya (o al menos pueda haber) cierta diversidad competencial entre Comunidades Autónomas. A diferencia también de los Estados federales, la cláusula residual de atribución de competencias juega en nuestro sistema autonómico a favor del Estado (art. 149.3 CE), es decir, las competencias no asumidas por las Comunidades Autónomas, o por alguna de ellas, en sus respectivos Estatutos corresponden al Estado. Por estas razones, el marco normativo de distribución de competencias entre Estado y Comunidades Autónomas viene integrado conjuntamente por la Constitución y los Estatutos de Autonomía, que a estos efectos constituyen el llamado “bloque de constitucionalidad ”1, que es el parámetro para juzgar la constitucionalidad de las normas y actos de una u otra parte desde la perspectiva competencial. Por eje., para saber de qué competencias dispone la Comunidad Valenciana no basta con la lectura de la Constitución (esto es, de las competencias reservadas al Estado en el art. 149.1 CE), sino que es necesario tener en cuenta el Estatuto de Autonomía (el nuevo data de 20062), puesto que aquellas competencias que, aun no estando reservadas al Estado en el art. 149.1 CE, no hayan sido asumidas por la Comunidad Valenciana en su Estatuto de Autonomía, corresponderán al Estado, al menos en relación con nuestra Comunidad, en virtud de la cláusula residual (art. 149.3 CE).

1.2.

Criterios de distribución de competencias

Los criterios principales que utilizan la Constitución y los Estatutos de Autonomía para repartir competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas son dos: las materias y las funciones. Materias, en este contexto, son los distintos sectores de intervención de los poderes públicos en la vida social y económica (educación, sanidad, cultura, seguridad pública, agricultura, industria, comercio, urbanismo, protección del medio ambiente, etc.), pero también en ocasiones ramas del Derecho (legislación civil, penal, laboral, etc.). 1

Art. 28.1 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional. Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril, de Reforma de la Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio, de Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana. 2

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Las dificultades de deslinde entre unos y otros sectores de intervención que se producen en ocasiones (por eje., entre urbanismo y protección del medio ambiente), así como la combinación de criterios materiales de distinta naturaleza para efectuar el reparto (por un lado, sectores de intervención, y por otro, ramas del Derecho) son factores que añaden complejidad al sistema de reparto competencial (en lo relativo a la selección del título competencial aplicable en cada caso), pero no es algo en lo que debamos detenernos ahora.

Y por funciones se entienden los clásicos poderes públicos dentro de la división de poderes, a excepción del judicial, que no es objeto de reparto porque el Poder Judicial es único y estatal dentro del sistema constitucional español. Funciones son, pues, a estos efectos, la legislativa (entendida en sentido amplio, como aprobación de la normativa correspondiente a cada materia, sea a través de leyes o reglamentos) y la ejecutiva (o de aplicación administrativa de la legislación relativa a una determinada materia). 1.3.

Tipología competencial

Con estos criterios, las competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas pueden ser de tres tipos. A) Exclusivas Una competencia es exclusiva del Estado o de las Comunidades Autónomas (o de alguna de ellas) cuando sobre una determinada materia, bien el Estado o bien las Comunidades Autónomas (o alguna de ellas) cuentan con todas las funciones, tanto la legislativa como la ejecutiva. Ejemplos de competencias exclusivas del Estado son las relaciones internacionales (art. 149.1.3 CE), defensa y fuerzas armadas (art. 149.1.4 CE), Administración de Justicia (art. 149.1.5 CE), comercio exterior (art. 149.1.10 CE), etc. Ejemplo característico de competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas es la ordenación del territorio y el urbanismo (art. 49.1.9 Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana).

B) Compartidas Una competencia es compartida cuando sobre una determinada materia se reparten las funciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Lo que se comparte es, pues, la materia, repartiéndose las funciones. En el sistema constitucional español hay dos tipos principales de competencias compartidas. En el primero, la Constitución reserva al Estado la legislación sobre una materia, y en consecuencia las Comunidades Autónomas asumen sobre esa materia sólo funciones de ejecución. La legislación (toda la legislación) es estatal y la ejecución, autonómica.

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Ejemplo: en materia laboral (art. 149.1.7 CE y concordantes de los Estatutos de Autonomía).

En el segundo, la Constitución reserva al Estado sólo una parte de la legislación en una materia determinada, lo que se llama la “legislación básica”, y en consecuencia las Comunidades Autónomas asumen sobre esa materia la función de completar la legislación (lo que se conoce como “desarrollo legislativo”), así como la ejecución del entero bloque normativo (esto es, tanto de la legislación básica como del desarrollo legislativo autonómico). En estos casos, pues, la legislación es una tarea compartida entre el Estado y las Comunidades Autónomas, y la ejecución es competencia exclusivamente autonómica. Ejemplos: protección del medio ambiente (art. 149.1.23 CE), régimen minero y energético (art. 149.1.25 CE), régimen local (art. 149.1.18 CE), etc.

C) Concurrentes Una competencia es concurrente cuando sobre una materia determinada tanto el Estado como las Comunidades Autónomas disponen de todas las funciones (legislativa y ejecutiva). Es decir, tanto el uno como las otras pueden legislar en esa materia y ejecutar su propia legislación. Esta modalidad es excepcional en el sistema constitucional español, y apenas existen ejemplos de la misma. Se suele citar la materia de cultura (art. 149.2 CE), pero sólo algunas de sus facetas son parcialmente objeto de competencias concurrentes (por eje., promoción de actividades de interés cultural).

1.4.

Relación entre legislación básica estatal y desarrollo legislativo autonómico

Por ser muy frecuente en el sistema español esta modalidad de competencia compartida (legislación básica, por un lado, y desarrollo legislativo y ejecución autonómica, por otro) conviene profundizar un poco más en la relación entre legislación básica y desarrollo legislativo, que ha sido esclarecida por el Tribunal Constitucional en jurisprudencia reiterada. La “legislación básica” es un concepto esencialmente material y no formal. Esto es, la legislación básica es un mínimo común denominador normativo, que regula los aspectos más importantes de una materia a juicio del legislador estatal, y que va a ser de común aplicación en todo el territorio español, pero que no agota la regulación de esa materia, sino que debe dejar un espacio para el desarrollo legislativo autonómico, es decir, para que las Comunidades Autónomas puedan ejercer también sus propias opciones de política legislativa en ese campo. Por el contrario, la relación entre legislación básica estatal y desarrollo legislativo autonómico no es una relación “formal”, lo que significa lo siguiente: (1) Que no es una cuestión de rango de las normas. No se trata de que la legislación básica sean las leyes en una materia, y el desarrollo legislativo los

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reglamentos. Muy al contrario, tanto la legislación básica como el desarrollo legislativo suelen venir encabezados por leyes, desarrollados en su caso por reglamentos. (2) Que tampoco es una cuestión de nombre. Las leyes estatales que contienen la legislación básica en una materia no tienen por qué llamarse leyes básicas, y además es infrecuente que se llamen así (para evitar confusiones con las Leyes de bases propias de la delegación legislativa, que constituyen una figura distinta). Y (3) tampoco es una relación temporal. Es decir, la legislación básica no tiene por qué preceder necesariamente al desarrollo legislativo autonómico (o al de alguna Comunidad Autónoma). Cuando las Comunidades Autónomas tienen competencia de desarrollo legislativo en una determinada materia, cualquiera de ellas puede adelantarse al legislador estatal en la regulación de aspectos novedosos de la misma. Lo único que tendrá que hacer luego, cuando se apruebe la legislación básica, es adaptarse a ella si hubiera alguna contradicción.

2. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA VALENCIANA 2.1.

Introducción y marco normativo

Las Comunidades Autónomas pueden organizar su propia Administración con libertad de criterio, dentro del marco establecido por la Constitución y sus respectivos Estatutos de Autonomía, al amparo de la “potestad de autoorganización” reconocida en dichos Estatutos. Lo bien cierto, sin embargo, es que la organización interna de las Administraciones autonómicas se asemeja bastante a la de la Administración General del Estado, aunque con una estructura algo más sencilla. Ello es especialmente cierto, como ahora veremos, en el caso de la Administración valenciana, en la que, tras las diversas modificaciones de su ley reguladora, incluso la denominación de los órganos integrantes de las Consejerías autonómicas reproduce con fidelidad la de sus equivalentes en el ámbito de los Ministerios. La regulación de la estructura de la Administración valenciana se encuentra el Estatuto de Autonomía (el vigente data de 20063) y en la Ley del Gobierno valenciano o Consell de 1983, que, desde entonces, ha sufrido, como ya avanzamos, varias modificaciones parciales4. Como en el caso de la AGE, en la Administración valenciana cabe comenzar distinguiendo entre órganos centrales y periféricos. Órganos centrales son los que ejercen sus competencias en todo el territorio de la Comunidad Valenciana, teniendo su sede (aunque no es imprescindible que así sea) en la capital (Valencia). Y los segundos, los que ejercen sus competencias en sólo una 3

Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril, de Reforma de la Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio, de Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana. 4 Ley 5/1983, de 30 de diciembre, de Gobierno Valenciano (o del Consell, que es ahora la denominación de la Ley, tras una reforma parcial de 2007).

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parte de dicho territorio, que como luego veremos es también en el caso de la Administración valenciana la provincia (así pues, en cada una de las tres provincias). 2.2.

Órganos centrales

Órganos centrales de la Administración valenciana son el Gobierno valenciano o Consell y las Consellerías. A) El Gobierno valenciano o Consell5 El Gobierno valenciano se compone del Presidente de la Generalitat (que lo es también del Gobierno valenciano), el o los Vicepresidentes, en su caso, y los Consejeros o Consellers. Órganos unipersonales del Gobierno valenciano son el Presidente de la Generalitat y el o los Vicepresidentes6. Y órganos colegiados son el Gobierno en pleno o Consell y las Comisiones Delegadas del Consell. El perfil de cada uno de estos órganos y el reparto de tareas entre ellos son sustancialmente equivalentes a los que vimos en el tema anterior en relación con el Gobierno de la nación española, por lo que valen las consideraciones expuestas entonces. Téngase además en cuenta que las actuaciones del Consell (o del Presidente) se denominan Decretos (y no Reales Decretos, como en el caso del Consejo de Ministros o del Presidente del Gobierno nacional)

B) Las Consellerías7 Por debajo del Gobierno, y bajo su superior dirección, la Administración valenciana se estructura, al igual que ocurre con la estatal, en Consellerías o Departamentos, que son el equivalente autonómico a los Ministerios. Co mo en el caso de éstos, entre ellas se produce un reparto de competencias por materias y tienen internamente una estructura jerárquica. La determinación del número y denominación de las Conse llerías también es aquí competencia del Presidente de la Comunidad Valenciana. La limitación del número de Consejerías que establecía el Estatuto en su redacción originaria (diez), ya no está presente en el nuevo. En la actualidad el número de Consejerías (once) y su denominación son los siguientes (Decreto 5/2019, de 16 de junio, del President de la Generalitat, por el que se determinan el número y la denominación de las Consellerías, y sus 5

La denominación oficial del Gobierno Valenciano, de acuerdo con el Estatuto de Autonomía de 2006, es la de Consell, pero aquí usaremos indistintamente las dos expresiones. 6 En el Gobierno valenciano actual hay dos Vicepresidencias. 7 Obviamente, el equivalente en castellano de Conselleria/Conselleries es Consejería/Consejerías, pero lo cierto es que la normativa utiliza también, en castellano, el término Consellería/Consellerías (con acento).

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atribuciones): Vicepresidencia y Consellería de Igualdad y Políticas Inclusivas; Vicepresidencia Segunda y Consellería de Vivienda y Arquitectura Bioclimática; Consellería de Hacienda y Modelo Económico; Consellería de Justicia, Interior y Administración Pública; Consellería de Educación, Cultura y Deporte; Consellería de Sanidad Universal y Salud Pública; Consellería de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Trabajo; Consellería de Agricultura, Desarrollo Rural, Emergencia Climática y Transición Ecológica; Consellería de Política Territorial, Obras Públicas y Movilidad; Consellería de Innovación, Universidades, Ciencia y Sociedad Digital; y Consellería de Participación, Transparencia, Cooperación y Calidad Democrática

Dentro de cada Consellería, también en la Administración valenciana se distingue entre órganos superiores, nivel directivo y nivel administrativo. Órganos superiores son el Conseller y, en su caso, la o las Secretarías autonómicas. Órganos directivos son la Subsecretaría y las Direcciones Generales. Y unidades administrativas son las Subdirecciones Generales, servicios, secciones y negociados. Como puede verse, el planteamiento es muy similar al de los Ministerios en la AGE, sólo que algo más simplificado. No existe el equivalente a las Secretarías Generales, y las Subdirecciones Generales tienen el carácter de unidades administrativas y no de órganos directivos8. A título de ejemplo se muestra el organigrama actual de la Consellería de Sanidad Universal y Salud Pública. Los organigramas de las distintas Consellerías se pueden encontrar en la página web de la Generalitat Valenciana (www.gva.es)

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La determinación de las Secretarías autonómicas también es competencia, en la Comunidad Valenciana, del Presidente de la Generalitat (en la actualidad, Decreto 7/2019, de 20 de junio, del President de la Generalitat, por el que se determinan las secretarías autonómicas de la Administración del Consell). La determinación de la estructura orgánica básica de las distintas Consellerías (hasta el nivel de las Direcciones Generales) es competencia del Consell (en la actualidad, el Decreto 105/2019, de 5 de julio, del Consell, por el que establece la estructura orgánica básica de la Presidencia y de las Consellerías de la Generalitat).

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2.3. Órganos periféricos Por ser la Comunidad Valenciana una Comunidad Autónoma de notable extensión y población, y dada la amplitud de las tareas que ha de desempeñar, es lógico que, junto a los órganos centrales, la Administración valenciana cuente también con órganos periféricos, esto es, con órganos de las distintas Consellerías con una competencia territorial limitada. Para estos fines, en el caso de la Comunidad Valenciana, se ha recurrido a la tradicional división provincial española que ya conocemos. El Estatuto de Autonomía (art. 65) también prevé la posible utilización a estos efectos de la división comarcal, que todavía no se ha llevado a cabo.

Así pues, órganos periféricos de la Administración valenciana son las Direcciones Territoriales de las distintas Consellerías en cada una de las tres provincias (Valencia, Alicante y Castellón). Lo que recuerda a las Delegaciones provinciales de los Ministerios que, en su momento, como vimos en el tema anterior, constituyeron una de las piezas esenciales de la Administración periférica del Estado....