TEMA 7 - Apuntes 7 PDF

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Jacinto Lareo...

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TEMA 7: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. 1. CONSIDERACIONES PREVIAS. ¿Qué ocurre en el período anterior al inicio del procedimiento administrativo? Con anterioridad al inicio del procedimiento administrativo el órgano competente podrá abrir un período de información o de actuaciones previas, con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no, de iniciar un procedimiento administrativo. ¿Se pueden adoptar medidas provisionales antes de iniciar el procedimiento administrativo? El órgano administrativo para iniciar o instruir el procedimiento administrativo, tanto de oficio como a instancia del particular y en casos de urgencia inaplazable y para la protección provisional, puede adoptar medidas provisionales. En todo caso estas medidas provisionales quedarán sin efecto si no se inicia el procedimiento en el plazo de 15 días (art. 56.2 Ley 39/2015 PAC). ¿Cuáles son esas medidas provisionales que se pueden adoptar antes de iniciar el procedimiento administrativo? Una vez iniciado el procedimiento administrativo se podrá optar de oficio o a instancia de parte, y de forma motivada o fundamental, las medidas provisionales oportunas para poder asegurar la eficacia de la resolución o acto administrativo final. Estas medidas vienen recogidas en la Ley 1/2000 de Enjuiciamiento Civil. Estas son: 1. 2. 3. 4.

La suspensión temporal de la actividad. La prestación de una fianza. El embargo preventivo. El depósito, la retención y la inmovilización de una cosa mueble.

No se podrá adoptar estas medidas que puedan causar un perjuicio de difícil o imposible reparación a los interesados. Por ejemplo, si se demuestra que es objeto de trabajo. Estas medidas provisionales pueden ser alzadas o modificadas durante toda la tramitación del procedimiento administrativo. ¿Se pueden acumular procedimientos administrativos? Se podrá disponer de oficio, o a instancia de parte del interesado, la acumulación de un procedimiento a otros procedimientos que guarden identidad sustancial, que exista una íntima conexión, siempre que sea el mismo órgano el que deba tramitar o resolver ese procedimiento administrativo. ¿Cabe algún recurso contra el acuerdo de acumulación de procedimientos? No procede recurso alguno, pero esto no impide plantear una reclamación, contra una denegación arbitraria de acumulación. Esta reclamación debe hacerse al recurrir 1

contra la resolución final o acto definitivo. 2. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO (ART. 53-96, LEY 39/2015, PAC). El procedimiento administrativo es el modo de elaboración o producción de los actos y de las normas de las AAPP, por ejemplo, un procedimiento expropiatorio, un procedimiento sancionador, un procedimiento autorizatorio, … Por ello cuando actúa una Administración Pública en cualquier procedimiento a este se le deberá denominar “Procedimiento Administrativo”. El art. 105, apartado c) de la Constitución Española señala que la ley regulará el procedimiento administrativo a través del cual debe producirse los actos administrativos garantizando siempre la audiencia de los interesados o interesadas. El objetivo fundamental del procedimiento administrativo es determinar, conocer y comprobar los datos, los hechos y las circunstancias por las cuales se debe a adoptar una resolución o decisión que se va a denominar “resolución administrativa”. ¿Cuáles son los fines o finalidades del procedimiento administrativo? La garantía de los derechos de los administrados, y esto es así debido a que el sometimiento de la actividad administrativa de las AAPP, sigue un cauce predeterminado donde se debe posibilitar la participación de todas las personas que puedan estar afectadas, a la vez que les permite que puedan intervenir estas personas en defensa de sus derechos o intereses.

3. LOS SUJETOS ADMINISTRATIVO.

E

INTERESADOS

DEL

PROCEDIMIENTO

Se consideran interesados en un procedimiento administrativo, quienes lo promuevan, los que sin promoverlo tengan derechos o intereses que puedan resultar afectados por la decisión final de ese procedimiento. En este caso podrán ser interesados las asociaciones y cualquier organización. Los interesados podrán actuar en el procedimiento administrativo por si mismos, o por medio de representantes, entendiéndose con este (interesado o representante) todas las actuaciones administrativas durante el procedimiento. ¿Cuáles son los términos y los plazos? (art. 29-31, de la Ley 39/2015, PAC). Salvo que en la ley o el Derecho Europeo se disponga otro computo de plazos, cuando los plazos se señalen por horas se entenderá que estas son hábiles. Por otro lado, cuando los plazos se señalen por días se entiende que estos son hábiles, excluyéndose los sábados, domingos y festivos. Cuando se señalen por días naturales esto se hará constar de manera obligatoria, en las notificaciones a los interesados. Los plazos expresados en días se contarán a partir del día siguiente al de la notificación del acto. Si se fijan en meses o años, estos se computarán a partir del día siguiente de la notificación, y el plazo concluirá el mismo día en que se produjo la notificación. Si en el mes de vencimiento no hubiese un día equivalente se entiende que el plazo expira el último día del mes. Cuando este último día sea inhábil, se prorrogará al día 2

siguiente hábil. 4. LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. ● Principio de oficialidad. El procedimiento administrativo está presidido por él, pues los procedimientos administrativos con independencia de que se inicien de oficio por la Administración o a instancia de parte, se impulsará y se tramitará siempre de oficio por la Administración (art. 71, Ley 39/2015, PAC). ● Principio de contradicción. Se basa en que las distintas partes de un procedimiento administrativo han de tener la posibilidad de hacer valer sus derechos en condiciones de igualdad del que habla el art. 24 de la Constitución Española, el derecho de defensa (fundamental). Las principales manifestaciones de ese principio o derecho son: → El derecho de los interesados o interesadas a presentar alegaciones en cualquier momento del procedimiento. → El derecho a la vista del expediente del procedimiento administrativo. → El derecho de audiencia. → El derecho a proponer prueba, y a presenciar la practica de esa prueba.

● Principio de publicidad. Este se refiere a la publicidad de las actuaciones administrativas en relación con las partes en el procedimiento administrativo, como puede ser el caso del derecho de acceso al expediente. ● Principio de gratuidad. La gratuidad es una característica de cualquier procedimiento administrativo, no obstante, las prácticas de las pruebas que peticionen los interesados serán a cargo del propio interesado, y también los gastos de profesionales. ● Principio antiformalista. No se necesitan requisitos especiales para formular cualquier tipo de reclamación o alegación ante una Administración Pública.

¿Cuáles son los derechos y garantías de los interesados en el procedimiento administrativo? ● Derecho a la identificación de las personas responsables del procedimiento. Esto se basa en el principio fundamental de transparencia de las Administraciones Públicas. Una de las bases que se consigue con este derecho es el poder exigir responsabilidad por la defectuosa tramitación de este procedimiento ya que los comportamientos negligentes del personal se 3

amparan a menudo en el anonimato. Además, sirve para poder presentar una abstención o una recusación (Ley 40/2015, RJSP). ● Derecho a conocer el estado de la tramitación del procedimiento y a obtener copias del mismo. ● Derecho a no presentar documentos que ya estén en poder de la Administración ● Derecho a obtener copia sellada de los documentos obrantes en el procedimiento, así como a su desglose. ● Derecho a formular quejas y sugerencias, todo ello en favor de una mejor calidad de los servicios públicos, así como para poder manifestar una insatisfacción de los usuarios públicos con sus Administraciones y los motivos que justifican su formulación (mudanzas, desatenciones, faltas de respeto por parte del funcionario…). En cuanto a las quejas y sugerencias, estas deben formularse por escrito, y se tiene derecho a obtener una contestación, y si transcurriese el plazo de 20 días hábiles, el ciudadano podrá dirigirse al órgano superior o a la inspección de que se trate con la finalidad de conocer los motivos que han obligado esa falta de contestación.

5. FASES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. Para facilitar el desarrollo del procedimiento administrativo la Ley 39/2015, PAC, dispone el esquema de los procedimientos en varias fases procedimentales y cada una de estas fases desde el inicio (art. 58 de la Ley 39/2015, PAC) hasta la finalización (art. 84 de la Ley 39/2015, PAC) se desarrollará este procedimiento en periodos de tiempo y a través de unos trámites: la solicitud (art. 66.1), la subsanación y mejora (art. 68), la instrucción (art. 75), la prueba (art. 77), la práctica de la prueba (art. 78), los informes (art. 79), el trámite de audiencia (art. 82) y la información pública (art. 83). Por lo tanto, la ley distingue: A) La iniciación del procedimiento (art. 54). La iniciación del procedimiento puede ser de oficio o a solicitud del interesado. Cualquier procedimiento administrativo puede iniciarse de ambas formas, con excepción del procedimiento sancionador que es únicamente de oficio. Existe también la iniciación de un procedimiento por denuncia de un particular. En cuanto a los procedimientos iniciados a solicitud o petición de cualquier interesado exigen unos requisitos que permitan la identificación correcta del solicitante, el conocimiento de los hechos y las razones o motivos en que se basa o ampara la solicitud y, especialmente, los datos que faciliten la comunicación con la Administración. Pero, en todo caso si no se cumplen todos los requisitos formales, el interesado solicitante puede subsanar esos defectos o de lo contrario la Administración le requiere al interesado solicitante que subsane esos defectos (siempre por un plazo de 10 días). El acuerdo de iniciación del procedimiento administrativo es un acto de trámite, y como tal no es susceptible de recurso alguno. También existe una forma de iniciar un procedimiento administrativo que se denomina 4

“declaración responsable y la comunicación”, las cuales son dos fórmulas que sustituyen a las tradicionales autorizaciones, licencias o permisos. En ambos casos (la declaración responsable y la comunicación) se trata de documentos solicitando a la Administración que elimine los obstáculos que impidan o condicionen el ejercicio de una actividad o un derecho. En estos documentos los interesados firmantes manifiesten bajo su responsabilidad que cumplen con los todos los requisitos que establece la normativa a que haya lugar. Los interesados se comprometen en ambos casos a poner a disposición toda la documentación acreditativa de que cumplen los requisitos, siempre que en cualquier momento le sea requerida por la Administración. Y también se comprometen a mantener el cumplimiento de esos requisitos. Si los datos declarados o comunicados tienen alguna inexactitud, falsedad u omisión que tengan un carácter esencial o no se presenta esa documentación cuando la Administración lo requiere, esa conducta determinará la imposibilidad de continuar con el ejercicio de esa actividad o ese derecho, sin perjuicio de la responsabilidad penal, civil y administrativa a que hubiese lugar.

B) La fase de iniciación o de impulso (art. 71). La ordenación de un procedimiento administrativo, una vez iniciado, comienza con la preparación y formación de un expediente administrativo (debidamente foliado). El expediente administrativo es un conjunto ordenado de documentos, actuaciones y todo tipo de diligencias que van a servir de fundamento y de antecedente a la resolución administrativa que pone fin a ese procedimiento. El impulso de los procedimientos administrativos se da siempre de oficio, en todos sus trámites o fases. En los procedimientos administrativos debe guardarse un riguroso orden de incoación o apertura y estará presidido por el principio de Simplificación Administrativa. El expediente estará debidamente foliado y presidido por un índice en todo su contenido.

C) La fase de instrucción (art. 75). Esta fase de instrucción está destinada a reunir y demostrar los datos que se aportan y comprobar hechos o circunstancias que vayan surgiendo durante el procedimiento. Esta fase se encomienda a un funcionario que actúa como instructor de los expedientes (en esta fase cabe la figura de la abstención o de la recusación regulada en la Ley 40/2015 RJSP). Entre los instrumentos jurídicos de los que disponen los órganos de instrucción se destacan: los informes o dictámenes y las pruebas. Entre los informes se distingue entre: informes facultativos e informes preceptivos. En cuanto a los informes facultativos son aquellos informes que puede pedir libremente el instructor. En cuanto a los informes preceptivos, éstos deben solicitarse obligatoriamente por el instructor, si así lo dispone el ordenamiento jurídico. Estos informes preceptivos pueden ser: vinculantes o no vinculantes, según obliguen o no al órgano que va a decidir y a dictar su resolución de acuerdo con el criterio final de ese informe. Salvo disposición expresa en contrario, los informes y dictámenes son facultativos y no vinculantes. 5

Además de este tipo de informes, el órgano resolutorio del procedimiento administrativo, puede acordar un período de información pública (art. 83).

D) La finalización o terminación del procedimiento administrativo (art. 84-95, Ley 39/2015, PAC). La terminación es la culminación de todos los trámites o fases que se desarrollan a lo largo de un procedimiento administrativo para lograr la resolución final de un asunto que se plantea a la Administración en el caso de solicitud por interesado. Lo normal es que el procedimiento administrativo una vez iniciado, ordenado e instruido de forma completa finalice con una resolución o acto administrativo definitivo (contra el que cabe un recurso de alzada). Pero, existen otros modos de finalización del procedimiento administrativo, y son: ● La terminación convencional (art. 86). Se trata de un acuerdo entre las partes, lo que se denomina un acuerdo bilateral y se está en presencia de un acto finalizador del procedimiento administrativo. Este acuerdo deberá estar documentado. ● Desistimiento o renuncia (art. 93 y 94). Tanto en la renuncia como en el desistimiento existe un abandono del procedimiento por parte del interesado. Si fueran varios los interesados en un procedimiento y renuncia o desiste uno de ellos el procedimiento continuará para los restantes. Por otro lado, en los procedimientos iniciados de oficio el desistimiento o renuncia la puede hacer la Administración, pero siempre motivadamente. ● La caducidad del procedimiento (art. 95). Es una forma de finalización de un procedimiento administrativo que se produce por la paralización de un procedimiento que puede determinar su terminación por caducidad. Esta caducidad se puede producir, por un lado, en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, cuando se produzca esta paralización por causas imputables al propio interesado, en este supuesto la Administración le advertirá que transcurridos tres meses se producirá la caducidad. Y si pasa este plazo sin que el interesado realice alguna actividad para reanudar la tramitación de ese procedimiento entonces la Administración acordará el archivo del procedimiento, siempre notificándose al interesado. Contra este acuerdo de archivo por parte de la Administración cabe un recurso administrativo. ● La imposibilidad material de continuar el procedimiento administrativo por circunstancias sobrevenidas (art. 84). La paralización en este caso del procedimiento no es imputable ni a la Administración ni a los interesados, sino por causas sobrevenidas (fallecimiento del interesado, desaparición del objeto de procedimiento, alguna circunstancia que haga que el procedimiento ya no se pueda llevar a cabo). En todo caso la terminación del procedimiento debe ser declarada expresamente mediante una resolución motivada.

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6. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SIMPLIFICADO (art. 96 de la Ley 39/2015, PAC). Este procedimiento simplificado podrá acordarse de oficio o a instancia del interesado, cuando por razones de interés público o la falta de complejidad del procedimiento así lo aconsejen. El plazo máximo de resolución de este procedimiento es de 30 días hábiles. En cualquier momento anterior a la resolución del procedimiento el órgano competente para su tramitación podrá acordar continuar con este procedimiento, pero con arreglo a la tramitación ordinaria. En este caso, cuando la Administración acuerde de oficio la tramitación simplificada deberá notificarlo a los interesados y si alguno de ellos se opone expresamente la Administración deberá seguir la tramitación ordinaria. También los interesados podrán solicitar la simplificación del procedimiento, pero si el órgano competente para la tramitación aprecia que no concurren algunas de las razones antes vistas (interés público o falta de complejidad) podrá desestimarla en el plazo de 5 días desde su presentación, sin que exista posibilidad de recurrirla por parte del interesado. Si transcurre el plazo de 5 días, se entenderá desestimada esa solicitud del interesado. Por lo tanto el plazo para su resolución será de 30 días a contar desde el día siguiente en que se notifique al interesado el acuerdo de la tramitación simplificada del procedimiento

¿Cuáles son las fases del procedimiento simplificado? 1. 2. 3. 4.

El inicio de oficio o a solicitud del interesado. La subsanación de la solicitud. Las alegaciones formuladas durante el plazo de 5 días. El trámite de audiencia, pero solo si la resolución del procedimiento va a ser desfavorable para el interesado. 5. La resolución final.

En el caso de que en un procedimiento simplificado se exigiera la realización de un trámite no previsto en el procedimiento simplificado, este procedimiento simplificado deberá ser tramitado de manera ordinaria.

6.1. PROCEDIMIENTO SIMPLIFICADO Y RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL. En los supuestos de los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, si una vez iniciado el procedimiento administrativo común, el órgano competente para su tramitación considera inequívoca y fundada la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión, así como la valoración del daño y el cálculo de la cuantía de la indemnización, este órgano podrá acordar de oficio la suspensión de procedimiento administrativo común y la iniciación de un procedimiento administrativo simplificado.

6.2. LAS SANCIONES Y EL PROCEDIMIENTO SIMPLIFICADO. En los supuestos de los procedimientos sancionadores se podrá optar por la 7

tramitación simplificada cuando el órgano competente para iniciar el procedimiento considere que existen elementos de juicio suficientes para calificar esa infracción sancionada como leve, sin que en este caso quepa la oposición por parte del interesado.

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