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Instituciones básicas del Dº Administrativo LECCIÓN SÉPTIMA – LA POTESTAD SANCIONADORA I. INTRODUCCIÓN 1. Un ius puniendi del Estado, dos manifestaciones o expresiones: la penal y la administrativa: 

Hay una clara diferencia entre la posición del derecho privad y el público. En el derecho privado la mayor sanción es la invalidez del acto. En cambio cundo hay intereses colectivos se impone un castigo (impuesto por el Estado) que tradicionalmente es en exclusiva del poder judicial. Desde una perspectiva general de esta posición, es cierto que el Estado siempre ha tenido unas posibilidades de imponer castigos, bien por una confusión entre la posición de órganos o porque a partir del fortalecimiento de la Administración en el siglo XIX, esta se apodera d funciones importantes, y para asegurar el cumplimiento de estas normas se le dota de una potestad represiva para imponer castigos para los que incumplan las normas. Hay quien entiende que el poder judicial es insuficiente e inadecuado para imponer castigos para todos tipos de ilícitos.

2. Evolución histórica de la potestad sancionadora en España 

Siempre ha existido una dualidad del poder represivo: 

Posibilidad d que se impongan penas

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Las Administración también puede imponer sanciones En general el número y la intensidad de las sanciones es muy numeroso

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En el siglo XIX algunas normas constitucionales decía que los castigos debía de responder al poder judicial. Esta era una regla que admitía excepciones. En primer lugar se mantuvieron en órganos no potestad jurisdiccional la posibilidad de dictar sanciones. Y se atribuyó a las autoridades gubernativas la imposición de sanciones contrarias al orden público. También ha habido un reconocimiento a la Administración de la posibilidad de imponer sanciones. Se decía que no podían tener una cuantía exedente mayor a la del código penal. Todas estas execpcione sfueren reforzadas e implementadeas en regumen franquista mediante la legislación de orden publico, sino también porque la poetsad asancionadora se incopororo a la legislación sectorial,, es decir las leyes sectoriales administrativas (ej, del suelo) incorporaban un regiemn sancioandor.

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Con esto llegamos a la etapa preconstitucional: La potestad sancionaradora tiene unas determinadas características. 1

Instituciones básicas del Dº Administrativo - En primer lugar, se consolida la potestad sancionadora sin sujeción a unos principios predefinidos entendiéndose que eran como un derecho penal de segundo nivel, para infracciones de carácter secundario. Esra potestad sancionadora tenia unas características que se situaban en la situación opuesta a los principios claisoc sdel derecho penal, porque se desconocía el pricnipio de legalidad ya que muchas de flas infracciones y sanciones estaban reguladas en normas reglamentarias con una cobertura legal nula o mínima; también porque no se cumplía el principio de tipicidad, ya que para que definir qué hechos eran infracciones (que conductas se podían sancionar) se utilizaban formulas muy genéricas. Lo mismo pasaba con las sanciones, ya que se establecían “horquillas cuantitativas muy amplias” (cuando una ley deja espacio amplio a sanción). La Administración podía imponer sanciones que privaban la libertad. - En tercer lugar no se contemplaba el principio de culpabilidad, la responsabilidad era objetiva sin exigir ningún tipo de responsabilidad. - En cuarto lugar no había reglas sobre la prescripción de las sanciones, es decir se podía sancionar una conducta dando igual el tiempo transcurrido desde su ejecución. - En quinto lugar se podían imponer varias sanciones por la misma conducta (duplicidad de sanciones), incluso tanto penales como administrativas. - En sexto lugar no regía la presunción de inocencia, y era el sancionado el que tenía que demostrar que no era culpable. Y por último había una limitación de las garantías jurisdiccionales, especialmente a través de 3 reglas: a) los recursos no tenían efecto suspensivos; b) una regla solde erre pete, primero paga y después se devuelve; c) posibilidad de agravar la pena si se desestima el recurso (reformatio imperis) 

Solución planteada con la Constitución: Antes de la Constitución, los tribunales habían iniciado una reacción en esta materia trasladando de forma paulatina técnicas del derecho penal al derecho administrativo sancionador, partiendo de que hay una identificación sustancial entre ambos. Con la Constitución se quiere poner remedio a esta situación, pero se debía tener en cuenta que lo que se plantea con la Constitución no es que todo el poder represivo se ejerza pro los tribunales, sino que se plantea el sometimiento de la Administración a los mismos principios establecidos para el derecho penal, es decir una unidad esencial de principios para el derecho penal y para el derecho administrativo sancioandor, en cuanto ambos sean mansfestación del dercho de castigo del Estado. 2

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Como dice el TC en varias entencias: El monopolia judicial en materia de castigo, históricamente no ha existudo, y no sería efectivo. Por lo tabti la CE no quiere acabar con la potestad sancionadora, solo regularla y equiparalarla con los principios regidores del derecho penal.

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Esto se hace en el artículo 25 de la CE. El artículo reconoce que exista la potestad sancionadora de la Administración, ya que es una tradición y practica arraigada. Este precepto establece el principio de legalidad en materia sancionadora, y dice al final que a una persona la pueden sancionar según la legislación vigente en cada momento. Para acabar con esa posibilidad, el apartado 3 del artículo establece que la Administración (la civil) no puede imponer penas privativas de libertad.

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El artículo 24.1 CE trata la tutela judicial efectiva, y recoge una serie de principios y garantías de defensa que deben de influir en la potestad sancionadora.

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A pesar de estos preceptos, hubo complicaciones en su aplicación, ya que chocaba con el sistema anterior, por lo que el cambio fue complicado. Lo primero que se debe señalar es que aunque se han dado resultados, la potestad sancionadora de la Administración no ha sufrido una reducción, sino que se ha fortalecido. El legislador postconstitucional, ha llevado a cabo una regulación general de la potestad sancionadora, una regulación que estaba primero en la ley 30/1992 (regulaba principios sustantivos y de procedimiento, y en su desarrollo se aprobó un reglamento para el ejercicio de la potestad sancionadora). Esta ley ha sido derogada y sustituida por la ley 39/2015, que regula los principios de la potestad sancionadora; y la 40/2015, que recoge reglas sobre el procedimiento sancionador como especialidades dentro del procedimiento administrativo común. Por lo tanto ya no hay un reglamento general, lo cual ha sido objeto de crítica, ya que con su labor, el legislador ha fijado cuales son los principios, pero el hecho de que estos principios estén derivados del art 25 y el 24 CE les da la fuerza de normas constitucionales, y por lo tanto constitucionales. Por otra parte hay que tener en cuanta que este régimen establecido en la Ley de regiken juricodo, y de procediemento admin no nos debe llevar a la idea d que hay una uniformidad materia de ejercicio de potetsad sancionadora, porque es una regulación general y abastracta con lo cual en cada materia habrá que acudir al catalogo de sanciones según la materia, siempre diferenciando entre leyes estatales y autonómicas.

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La ley 40/2015 siempre la estudiaremos en relación con la Constitución por su vinculación con los artículos 24 y 25 del texto constitucional. 3

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3. ¿Unidad sustancial entre los principios del Derecho penal y los del Derecho administrativo sancionador? 

La respuesta a esta pregunta viene dada por el TC, ya que los principios inspiradores del derecho penal se aplican con ciertos matices al derecho administrativo sancionador.

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Como veremos junto a esta idea, hay otras 2 reglas que disciplinan las relaciones en la potetsad sancionadora adminsi y lo otro: a) preferencia del orden penal , que se traduce en que los hechos declarados probados vinculan a la Administración; b) el princio non bis ídem, por el cual no cabe imponer en una pena doble por lo mismo hechos

II. RÉGIMEN DE LAS INFRACCIONES 1. Diferencia entre infracción y sanción 

Infracción: Un ilícito así determinado por la ley

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Sanción: El castigo que se da a la infracción.

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Como estamos hablando de potestad sancionadora hay que limitar la sanción. El profesor Santa María dice que desde un punto de vista técnico existe cuando a una conducta ilícita se le anula la imposición de una privación de derechos con una finalidad represiva de la infracción, que puede ser de carácter preventivo o disuasorio.

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Definición técnica de sanción: Es un castigo o un mal que nos infringe la Administración a los administrados a conseciencia de una conducta ilegal por la comisión de una infracción adminstrativa, no de un delito (entonces serñia penal).

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Hay que distinguirlo de otras acciones que pueden arecer sanción pero no lo son: - Medios de ejecución forzosa - Multas coercitivas Si estamos ante una sanción se aplica un determinado régimen en lo sustantivo y lo procedimental. En cambio esta régimen no será aplicable a otras medidas que no son sanciones. 2. Tres regímenes sancionadores

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Instituciones básicas del Dº Administrativo Tenemos varios, porque a pesar del propósito de unidad en la regulación de la potestad sancionadora, este régimen está muy sectorializado 2.1. Régimen común o estándar: Se aplica a las relaciones de sujeción general de los ciudadanos con la Administración. Está en las leyes 39 y 40 de 2015. 2.2. Régimen disciplinario: Aquellos que tienen un vínculo especial de conexión con la Administración. También se van a aplicar los principios de la potestad sancionadora, pero hay una mayor flexibilidad en su aplicación, en relación de la vinculación. Se aplica a tres tipos o grupos: a. Servidores públicos b. Particulares integrados en la organización administrativa (por ejemplo, presos) c. Miembros de determinadas profesiones (por ejemplo, abogados) 2.3. Régimen tributario: Está regulado en la ley general tributaria y en un reglamento específico en materia sancionadora.

III. TITULARES DE LA POTESTAD SANCIONADORA (tal cual eh, está completo) 1. Titulares 1.1. Administraciones generales: También las autonómicas, los entes que las integran. 1.2. Entidades públicas especializadas 1.3. Corporaciones de Derecho público (Colegios profesionales) 1.4. Otras a las que la ley apodere. Por ejemplo, el Banco de España o la Agencia Española de Protección de Datos 2. ¿Qué órgano sanciona? 1.1. Lo fija la norma sectorial (que podrá ser ley o reglamento). En el ámbito local por ejemplo, estará atribuida al alcalde.

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IV. RÉGIMEN JURÍDICO GENERAL: PRINCIPIOS QUE CONFIGURAN EL SISTEMA 1. Principio de legalidad: Cubre a otros principios, pero está reconocido de forma individual en el artículo 25 de la ley 40/2015. El punto de partido es el artículo 25.1 de la Constitución. Este artículo de acuerdo con la dostrina constitucionsl establece una doble garantía wue estat recogida en dos princiipiso en la ley 40/20015: a) una garantía formal, que es la reserva de ley, sobre la cual solemos debemos ha de ser ley previa; b) y una garantía material que no solo exige que la ley sea previ, sino que predetrmine las inracciones y sanciones, lo cual llamabos lex certa. Estos son los principios de legalidad y tipicidad. - Lex previa: Principio de legalidad. El problema que se plantea es cual es la interpretación del termino legislación. EN amteria penal hay una resevva de ley absoluta, no hay reglametnos, solo el COdigo pnal (aprbado por ley orgamica). En el ámbito de la Administración, rige una reserva de ley recogida en el artículo 25.1, sin embargo la reserva no es absoluta, ya que por un lado supone que no quepa la creación de nuevas ifraciones os anciones por vía reglamentraia (sería incosntitucional, art 25), pero en cmabio el reglamento puede colaborar con la ley siempre que la ley contenga los elemtos esenciales de la conducta antijuridica y no permitan una regulación indpendiente y no claramenbte subordianda a la ley. Esto ha generado que las leyes de cualquier ámbito sectorial contengan una regulación amplia del régimen sacionador. Este principiod e reserva de ley se refiere tanto a infracciones como sanciones. En estas materias el reglamento solo podrá introducir especificaciones en el cuadro de sanciones o infracciones ya establecidas. Esto ha planteado problema importante: la tracidión preconstitucinal era muy laxa con este principio, por lo que hay muvhas leyes que no cumplen con el. Hay un ca,bio en el que exite una modulación especial, que son los municipios, en los que rige la reserva de ley pero con base a una habilitación genrica las ordenanazas munipales en defecto de normativa especifica, pueden establecer infracciones o sanciones por incumplimento. Según el TC es correcto porwue se ajusta a la utonomía local, y por la legitimidad demoratica (es decir, que a los concejales los elegimos). 1.1. Realidad de su aplicación en el ámbito sancionador administrativo

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Instituciones básicas del Dº Administrativo 1.2. Reserva de ley e irretroactividad (artículos 25 y 26 LRJSP): A uno le pueden sancionar de acuerdo con la legislación vigente en el momento en el que comete la infracción. Este principio esta recogoido en el articulo 26.1 de ley 40/2015. No se puede aprobar una ley y aplicarla a un tiempo pasado. Por lo tanto esto es un derecho fundamental. Se refiere a las disposiciones desfavorables, en caso de que se cambira la legislación a un caso que favorezca debemos seguir el articulo 9.3, es decir la irretroactividad se aplicara para los nuevas disposiciones que nos sean favorables, pero no es un derecho fundamental, sino un pricnipio constitucinal. El primero podrá presentarse como recurso de amparo ante el TC, el segundo no. 1.3 Principio de tipicidad (artículo 27 LRJSP): O de lex certa, que es la vertiente material del principio de legalidad. No basta que la ley determine la ifnraccioones y sanciones, el contenido de la ley debe establecer las conductas que el lgeislador considera que son iliciutas para que los detinatarios de la ley puedan saber con seguridad en cada momento las responsabilidades que pueden contraer y las sanciones que les pueden imponer. Por lo tanto la tipificación consiste en la exigencia de la dewscripipcion especifica y precis ap por la norma creadora de las infracciones y sanicones, de tal modo que sepamos cuales son las infracciones establecidas en las ley que sansiones son las correlativas establecidas. Una exigenia que deriva de: a) el principio de libertad; b) principio de seguridad jurídica. Por lo tanto tiwne que ser la ley la que defina con la amyor concreción posible las conductas sancionables para que los cudadanos conozcan que comportamientos les están prohibidos y cuales son las conssecuencuas que conlleva su realización. La legislación no cumplia anteriormente el principio de tipicidad, lo común eran formulas genéricas. La Constitución rompe con esta situación anterior y de una forma indirecta reconoce en el art 25 el principio de tipicidad. El TC ha mencionado este principio en numerosas sentencias. Este principio esta recogido en el art 27 de la LRJ tanto respecto de las infracciones como respecto a las sanciones. La doctrina del Tribunal Cosntitucional ha concretado este principio exigiendo que la tenga el sufiente grado de certeza para que los ciudadanos sepan a que atenerse y en su caso conozcan la evuntiial sanción, por lo que no considera cordes con la CE el empleo de fórmulas general para describir infracciones, o el 7

Instituciones básicas del Dº Administrativo uso de conceptos que susciten dudas sobre su significado y alcance a los destinatarios, o fórmulas residuales. Las infracciones deben de clasificarles en leves, graves y muy graves, determinándose el grado de antijuridicidad de cada una de ellas. Por lo tanto la ley tiene que tener la concreción suficiente para asegurar esa certeza, pero eso no implica una exesiva pormenorización. Por eso se debe de tener en cuenta el apartado 3 de este artículo. Un reglamento no puede crear infracciones o sanciones, tampoco pueden alterar la naturaleza o limites establecidas por la ley. Lo que si pueden hacer es introducir especificaciones y graduaciones que sirvan para la correcta identificación de las conductas. Este principio se refiere a la tipicidad en el establecimiento de las infracciones y sanciones, es decir en la configuración del sistema sancionador. Juega en 2 planos: en la regulación, y la aplicación. Tiene que haber una homogeneidad entre los hechos cometidos y los elementos constitutivos que la ley define como integrantes de la infracción. 1.4. Principio de interdicción de la analogía (artículo 27.4 LRJSP) Prohíbe la aplicación de la analogía, o de las normas que definen las infracciones y sanciones, de forma contraria al CC, porque lo que aquí prohíbe el precepto hay que interpretarlo como una analogía perjudicial. En materia de sanciones siempre interpretaciones estrictas. 2. Prescripción (artículo 30 LRJSP). Si tienes duda mira la ley que lo tiene todo 1.1. Opción del legislador de ignorar infracciones y sanciones pasado un tiempo por razones de seguridad jurídica. Se syupoene que la potestad sancionadora nno puede ejercitarse sin limite de tiempo, tiene que haber algun limte temporal. Esto no ocurría en la etapa preconstitcional, odne lo normal era que no existieran enstos plazos de prescripción, ad iferwnica que en el copdigo penal.Tiene su fundamento en el principio de seguridad jurídica, por lo tanto no es un derecho fundamental, ya que las cuestiones relativas a lprescr¡ciones son cuestiones de legalidad ordinaria sujetas a lo que diga la ley. La ley de régimen jurídico establece unos plazos de prescripcióna partir de los cuales la Administración queda desapoderada para ejercitar la potestad snacionaodra. Esa prescipción es automática y apreciable de oficio y trae como consecuencia que si esta en curso un procedimiento sancionador hay que terminarlo y archivarlo, por lo tanto es 8

Instituciones básicas del Dº Administrativo fundaematl conocer los plazos (art 30.1 o 31 no lo sé) y como se cuenta la prescripción. BUSCAR PLAZOS. 1.2. Cómputo de BUSCAR EN LA LEY a. Prescripción de infracciones (artículo 30.2 LRJSP) Cuenta desde el día que se hubiera cometido con la salvedad de las infracciones continuadas o permanentes en las cuales el plazo se cuenta desde que terminó la conducta infractora. Instantánea es la que se da en un momento (homicidio). Permanente es que de forma constante se está cometiendo una infracción (secuestro). Una infracción continuada es aquella que da lugar a una pluralidad de actos pero con una misma finalidad (ej ladrón carterista). Tanto en el código penal como en las infracciones administrativas los plazos varían. La prescripción s einterrumpe cuando se incia un procediemto nuevo. Habkamos de reiniciar, por lo que se tene en cuenta el tiempo anteriro b. Prescripción de sanciones (artículo 30.3 LRJSP) El plazo inicial es desde que sea ejecutable. La prescripción se interrump 1.3. Diferencia entre la prescripción y la finalización de un procedimiento por caducidad V. RÉGIMEN JURÍDICO GENERAL: PRINCIPIOS DE APLICACIÓN DEL SISTEMA SANCIONADOR 1. Principio de culpabilidad o de responsabilidad (art 28) 1.1. El Derecho administrativo español ha evolucionado de un sistema en el cual era irrelevante la faceta interna de la actividad que constituye la infracción (M. Hauriou: un loco puede ser multado) a un mandato constitucional que exige un grado de culpabilidad del infractor. Este giro com...