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LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS

ARIEL CIENCIA POLITICA

AREND LIJPHART

LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS Un estudio comparativo La edición española ha contado con las aportaciones de

THOMAS C. BRUNEAU, P. NIKIFORAS DIAMANDOUROS y RICHARD GUNTHER Prólogo de JUAN BOTELLA

Universidad Autónoma de Barcelona

EDITORIAL ARIEL, S. A. BARCELONA

Título original: Democracies Traducción de ELENA DE GRAU

1. a! edición: octubre 1987 2. a! edición: febrero 1991 3. a edición: abril 1998 4. a edición: marzo 1999 © 1984: Yale University Derechos exclusivos de edición en español reservados para todo el mundo y propiedad de la traducción: © 1987 y 1999: Editorial Ariel, S. A. Córcega, 270 - 08008 Barcelona ISBN: 84-344-1681-6 Depósito legal: B. 12.829 - 1999 Impreso en España

Ninguna parte de esta publicación, incluido el diseño de la cubierta, puede ser reproducida, almacenada o transmitida en manera alguna ni por ningún medio, ya sea eléctrico, químico, mecánico, óptico, de grabación o de fotocopia, sin permiso previo del editor.

Para Gisela

Qui potest esse vita vitális, quae non in amicae mutua benevolentia conquiescit?

INTRODUCCIÓN Una de las paradojas de la restauración de la democracia en España ha sido la virtual desaparición del libro político de nuestro panorama editorial. Y si ello puede, en último extremo, ser comprensible si por libro político entendemos aquel que intenta difundir un programa o influir sobre la opinión pública (puesto que hay otros canales para ello), lo que llama fuertemente la atención es la escasa presencia de textos académicos, de nuevas obras que se ocupen de los comportamientos políticos de los españoles, cuando las libertades recobradas permiten, precisamente, el estudio objetivo de esos comportamientos. Y lo mismo puede decirse por lo que hace a la traducción de obras extranjeras. Si tomamos como momento significativo el año 1977, desde entonces hasta hoy se pueden contar con los dedos de una mano los textos relevantes de ciencia política que han sido traducidos al español. Por ejemplo, la obra de Arend Lijphart es prácticamente desconocida en el mercado hispanohablante,1 aunque la recíproca no sea cierta: además de un reciente artículo sobre un aspecto parcial del sistema electoral español (Lijphart y otros, 1986), la presente edición de Democracies incluye una sustancial ampliación respecto del texto original, puesto que por expreso deseo del autor se han incorporado al análisis global tres «nuevas democracias», no estudiadas en el texto original: España, Grecia y Portugal. Democracies expresa del mejor modo posible los dos ejes temáticos fundamentales de la actividad intelectual de Arend Lijphart (Apeldoom, Holanda, 1936): el desarrollo del método comparativo y el estudio empírico de la organización política de la democracia. Y ambas líneas son, de hecho, inseparables, puesto que no existe un modelo de democracia, un único tipo de organización institucional y política que encame el ideal democrático: lo que hay, como muestra esta obra, es que 1. Si exceptuamos la traducción de dos artículos de Lijphart en sendas publicaciones en México y Venezuela: véase Lijphart, 1976; y Lijphart, 1984.

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distintos pueblos, enfrentándose a problemáticas completamente heterogéneas, han llegado a soluciones políticas que tienen un innegable aire de familia. En otras palabras: si la noción de democracia sigue estando llena de complejidades y de paradojas,2 lo que es claro es que existen, como reza el título de esta obra, democracias. Si hubiese que resumir cuál era la teoría predominante acerca del funcionamiento de las democracias en el momento de la aparición de la primera gran obra de Lijphart (1968), sin duda consenso sería la palabra clave. Se entendía que la democracia, concebida como modo de organización política capaz de gestionar pacíficamente el conflicto social, era sólo posible si las dimensiones del conflicto eran limitadas. Ello significaba que, por debajo de las discrepancias entre las diversas opciones políticas contrapuestas, debía haber un acuerdo de fondo entre todas ellas (o, al menos, las relevantes), y entre la gran mayoría de la población, acerca de un conjunto de cuestiones fundamentales. La identidad nacional, el entramado institucional, el régimen existente o los símbolos fundamentales de la comunidad no podían estar sujetos a cambios de gobierno; la llegada de la oposición al poder no podía significar un cuestionamiento de los elementos globales de la organización política de la sociedad. Como es evidente, ello implica la ausencia de divisiones sociales políticamente relevantes. Si existe una profunda división social acerca de una determinada cuestión, y si los distintos sectores contrapuestos se hallan representados por partidos distintos, la simple actuación de los mecanismos de competición electoral entre partidos tenderá a ahondar la división. En tal caso, el sistema está insuficientemente legitimado, se verá sometido a excesivas tensiones y, en último extremo, se verá abocado a la crisis. Esta teorización, por otra parte, es coetánea (y la coincidencia no es meramente cronológica) con las formulaciones sobre la extinción de la lucha de clases, el fin de las ideologías, el neocapitalismo, etc. Sin embargo, la realidad empírica muestra la existencia de divisiones sociales políticamente relevantes (de cteavages, en expresión inglesa frecuentemente no traducida) en los diversos sistemas democráticos: divisorias socioeconómicas (en términos de clases), religiosas, lingüísticas, étnicas u otras, que dan lugar a fuerzas políticas que expresan los intereses y los puntos de vista de los diver

2. Por un ejemplo reciente, véase en esta misma colección Nelson, 1986.

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sos sectores. Aun en tales condiciones puede salvarse la teoría consensual tradicional, si se cumplen dos requisitos: — que las diversas líneas divisorias no sean acumulativas, reforzándose recíprocamente, sino independientes, de tal manera que se encuentren, por así decir, «en intersección»; — que los principales partidos tengan implantación en todos los grupos sociales estructuralmente importantes, no limitándose a la mera representación de un solo grupo social. Ambos requisitos tienen una misma implicación: al entrecortarse las líneas de conflicto, cada grupo social se ve obligado a llegar a compromisos en su seno (puesto que se tratará de grupos no homogéneos internamente) y, a la vez, se encuentra con que comparte objetivos y aspiraciones con otros grupos sociales, potencialmente rivales. En tal caso, los distintos conflictos potenciales no se potencian recíprocamente sino que, al contrario, tenderán a moderarse mutuamente; en lugar de un único conflicto social global, omnicomprensi- vo, habrá una pluralidad de conflictos sociales limitados. Si en cambio faltan esos requisitos, el conflicto se agravará, pudiendo llegar en último extremo a la destrucción del sistema: tal sería la experiencia de sistemas políticos como Italia, la IV República francesa, la Alemania de Weimar o, casó' extremo, la guerra civil española. Sin embargo, el desarrollo de la ciencia política en Europa a partir de los años sesenta mostró como esa formulación padecía de una cierta unilateralidad etnocéntrica, elevando a condiciones universales algunos elementos de la realidad política anglosajona (y, fundamentalmente, estadounidense). Así, diversos estudios comparativos señalaron la existencia en algunos países europeos de sistemas democráticos estables en sociedades, que no solamente aparecían como no consensúales, sino que además registraban la existencia de divisorias sociales acumulativas (muy frecuentemente, clase y religión, incluso en un sistema como el británico) y de partidos políticos que apelaban a (o se basaban en) grupos sociales específicos. Esta situación (que se da en países como Austria, Bélgica, Holanda, etc.), recibe diversas denominaciones, de las que tal vez la más frecuente sea la de sociedades segmentadas. ¿A través de qué mecanismos consiguen estas sociedades

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eludir graves conflictos sociopolíticos y, además, mantener sistemas políticos democráticos estables? En este punto se sitúa la contribución más conocida de Lijphart. Para Lijphart, en sociedades segmentadas y con una cultura política fuertemente fragmentada (dada la existencia de bajos niveles de consenso global y de grupos sociales fuertemente cohesionados) es posible construir un sistema democrático estable, siempre que se den determinadas condiciones. Estas condiciones se refieren esencialmente a las actitudes y a las pautas de comportamiento de las élites políticas representativas y/o dirigentes de los diversos grupos sociales; más concretamente, tal posibilidad dependerá de hasta qué punto dichas élites: a) deseen mantener la unidad y la cohesión del sistema; b) puedan hacer aceptar a sus respectivos grupos sociales determinadas transacciones entre intereses divergentes, y . c) encuentren mecanismos (institucionales) efectivos de acomodo entre los diversos grupos. #

Lijphart denomina a estos sistemas democracias consocia- tivas («consociational democracies»), caracterizadas por tratarse de sociedades segmentadas (con bajo consenso al nivel del conjunto de la sociedad), pero en las que se dan, en el plano de las élites, prácticas y reglas de conducta (formalizadas jurídicamente o no) «consociativas», cuya característica fundamental es la de rehuir el simple principio máyoritario, en aras de proponerse la unanimidad o, por lo menos, la obtención de muy amplias mayorías. Mecanismos típicos de estos sistemas pueden ser, por ejemplo, la existencia de gobiernos de coalición (aun cuando en términos de aritmética parlamentaria no sea estrictamente necesario), mecanismos de distribución de determinados cargos públicos atendiendo a criterios lingüísticos, religiosos, étnicos u otros (como se han dado en Bélgica, Austria, Suiza, o en el Líbano anterior a 1975), la adopción de acuerdos entre los diversos sectores sociales implicados, acuerdos que luego son refrendados por las instituciones estatales (como el «pacto escolar» en Bélgica), la concesión de cierto grado de autonomía a determinados grupos sociales (como el mantenimiento en Líbano de la aplicación personal del derecho, o la existencia de sistemas escolares paralelos e independientes en Bélgica y Holanda), etc. Naturalmente, este modelo ha sido sometido a duras críti

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cas, especialmente por lo que contiene de «cartel» de élites, y por el desvanecimiento en esos sistemas de las nociones de «mayoría» y «oposición», diluyendo, por consiguiente, toda responsabilidad política. No es aquí, sin embargo, el lugar adecuado para entrar en la frondosa polémica a que dio lugar el análisis de Lijphart. Interesa, sobre todo, subrayar que el texto que ahora tiene el lector en sus manos se basa en este legado, bajo una perspectiva comparativa que intenta situar a los 24 sistemas democráticos estudiados como puntos a lo largo de un «conti- nuum» imaginario, que tiene por extremos, respectivamente, el modelo de democracia mayoritaria (o «de Westminster») y el de la democracia consensúal (expresión utilizada tal vez para despejar los equívocos evocados por el término «consociativa»). No puede constituir una sorpresa la constatación de que ninguno de los sistemas democráticos e.studiados encaja perfectamente en uno u otro de los dos tipos ideales propuestos, sino que se sitúan en algún punto intermedio, combinando (en dosis variables) elementos de uno y de otro. Dos palabras finales desde el punto de vista metodológico. Democracies puede resultar chocante, tanto por tratarse de un estudio comparativo (enfoque todavía infrecuente en nuestros medios académicos) como por su orientación fuertemente empírica (contrapuesta al predominante institucionalismo vigente entre nosotros, y al reputado «buen ojo» de nuestros comentaristas políticos). Hay que resignarse, sin embargo, a la idea de que por ciencia política se entiende hoy, en España y fuera de España, un tipo de discurso que, entre otras cosas, se ocupa del estudio de objetos plurales, a partir del análisis de realidades empíricas. Espero que la traducción española de Democracies pueda, también, servir para la difusión de estas actitudes entre nosotros. JUAN BOTELLA (Ciencia

Política, UAB)

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REFERENCIAS

Lijphart, A., The Politics of Accomodation: Pluralism and Demo- cratic in the Netherlands, Berkeley (Univ. of California Press), 1968; 2.a ed., 1975. —, «Fragmentaciones lingüísticas, sociales y políticas: Bélgica, Canadá y Suiza», en Revista Mexicana de Sociología, vol. 38, 3 (1976), pp. 707-727. —, «El patrón de normas electorales en los Estados Unidos: Un caso modelo o un caso fuera de lo común», en Simposio sistemas electorales comparados con especial referencia al nivel local, Caracas (Consejo Supremo Electoral), 1984, pp. 85-96. Lijphart, A.; Rafael López Pintor; Yasunoii Soné, «The Limited Vote and the Single Nontransferable Vote: Lessons from the Japanese and Spanish Examples», en B. Grofman y A. Lijphart (eds.), Electoral Laws and Their Politicál Consequences, Nueva York (Agathon Press), 1986, pp. 154-169. Nelson, W. N., La justificación de la democracia, Barcelona (Ariel), 1986.

PREFACIO Este libro es una comparación sistemática de los dos modelos básicos de democracia: mayoritaria (o de Westminster) y de consenso. Hemos tomado prestados este par de términos opuestos de Robert G. Dixon Jr., y nuestras definiciones son similares a las suyas, aunque no idénticas. Los componentes de la democracia de consenso, según Dixon, incluyen: «federalismo, separación de poderes, estructura bicameral del Legislativo, con representación en cada cámara de electorados un tanto diferentes; requisito de un doble examen de todas las medidas legislativas que requiere el sistema de comités y antigüedad utilizado en cada cámara; sistema de partidos políticos basado en el estado antes que en la nación; necesidad de mayorías extraordinarias para habilitar cierto tipo de medidas; poder de veto del ejecutivo y capacidad de invalidarlo mediante mayoría extráordinaria, y numerosas otras convenciones y prácticas informales».1 Esta lista de características coincide en gran parte con nuestros ocho elementos de democracia de consenso. Nuestro concepto de democracia de consenso también está inspirado y relacionado con nuestro trabajo anterior sobre democracia consociativa? En este libro se utiliza el término consenso en lugar de consociativo, no sólo porque el primero es más corto —y más fácil de retener— que el segundo, sino porque existen diferencias cruciales entre sus respectivos significados. En primer lugar, nuestros escritos anteriores tenían como punto de partida la democracia consociativa y la contrastaban con la regla de la mayoría. Aquí comenzamos con un análisis del modelo mayoritario, del cual deduzco el modelo de consenso como su opuesto lógico. Más aún, las cuatro características de la democracia consociativa —gran coalición,

1.! Robert G. Dixon, Jr.: Democratic Representation: Reapportionment itt Law and Politics, Nueva York, Oxford University Press, 1968, p. 10. Véase también la comparación que entre democracia madisoniana y populista hace Robert A. Dahl en A Preface to Democratic 2.! Véase en particular Arend Lijphart: Democracy in Plural Societies: A Com- parative Exploration, New Haven, Yale University Press, 1977.

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autonomía de los partidos, proporcionalidad y veto de la minoría— son claramente reconocibles en las ocho características de la democracia de consenso descritas en este libro, aunque no coincidentes con ellas. ***

Presentamos una versión preliminar de los dos primeros capítulos del libro como una comunicación al Taller Internacional sobre «Ciencia política en los 80», organizado por el Instituto de Estudos Económicos, Sociais e Políticos de Sao Paulo, Brasil, en noviembre de 1981. Agradecemos a los participantes sus provechosos comentarios; entre los otros muchos críticos útiles, demasiados para enumerarlos exhaustivamente, querríamos destacar a Nathaniel L. Beck, Robert G. Cushing y Adam Przworski, a los que debemos especial agradecimiento. Y también estamos reconocidos a Kenneth R. Mayer por su ayuda en investigación y a Monica Ann Paskvan, Barbara J. Sutera y Barbara K. Ziering por mecanografiar el manuscrito. En algunos de los capítulos del libro aprovechamos trabajos anteriores. Agradecemos sinceramente el permiso para reimprimir unos pocos pasajes de los artículos del autor («Power-Sharing versus Majority Rule: Pattems of Cabinet Formation in Twenty Democracies», en Government and Opposition 16, número 4, otoño de 1981 y «Consociation and Federation: Conceptual and Empirical Links», en Canadian Journal of Political Science, número 3, septiembre de 1979); y sus capítulos «Political Parties: Ideologies and Programs», en Democracy at the Polis: A Comparative Study of Compe- titive National Elections, de David Butler, Howard R. Penni- man y Austin Ranney, eds., Washington, American Enterprise Institute, 1981, pp. 26-51; «Introduction: The Belgian Exam- ple of Cultural Coexistence in Comparative Perspective», en Conflict and Coexistence in Belgium: The Dynamics of a Cultu- rally Divided Society, de A. Lijphart, ed., Berkeley, Institute of International Studies, Universidad de California, 1981, pp. 1-12; y «Os modelos majoritário e consociacional da democracias: Constrastes e illustra^oes», en A ciéncia política nos anos 80, de Bolívar Lamonnier, ed., Brasil, Editora de Uni- versidade de Brasilia, 1982, pp. 95-115. En la edición española de esta obra hemos añadido para el análisis comparativo España, Portugal y Grecia. Hemos preparado este nuevo material (que figura en los caps. 3, 13 y 14)

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en colaboración con Thomas C. Broneau de la Me Gilí University; con P. Nikiforos Diamandouros, del Social Science Research Council de Nueva York; y con Richard Gunther de la Ohio State University. Les estoy muy agradecido por su contribución. También deseo agradecer a Laura M. Pilknigton su ayuda en la investigación y al Committee on Research of the Academic Senate de la Universidad de California, en San Diego, su ayuda económica. AREND LIJPHART

Agosto de 1986

1.

EL MODELO WESTMINSTER DE DEMOCRACIA

IDEALES Y REALIDADES DE LA DEMOCRACIA

El significado literal de democracia —gobierno del pueblo— es probablemente la definición más básica y la más utilizada. La primera rectificación que conviene introducir cuando en las grandes nacionesEstado de hoy se habla de democracia a nivel nacional, es que los actos de gobierno son llevados a cabo, no directamente por los ciudadanos, sino indirectamente por representantes que ellos eligen sobre unos principios de libertad e igualdad. Aunque puedan encontrarse elementos de democracia directa incluso en algunos grandes Estados democráticos (como veremos en el cap. 12), la democracia es habitualmente representativa: gobierno de los representantes del pueblo libremente elegidos por el pueblo. La democracia no sólo puede ser definida como el gobierno del pueblo, sino también, según la famosa formulación del presidente Abraham Lincoln, como gobierno para el pueblo, o sea, gobierno de acuerdo con la voluntad del pueblo. Un gobierno democrático ideal sería aquel cuyas acciones estuvieran siempre en perfecto acuerdo con la voluntad de todos sus ciudadanos. Tan completa representatividad en el gobernar no ha existido jamás ni será nunca alcanzada, pero puede servir como un ideal al que los regímenes democráticos deben aspirar. Puede ser también considerado como el extremo de una escala sobre la que se mida el grado de representatividad democrática de diferentes regímenes. El tema central de este libro no es el ideal de democracia, sino el funcionamiento de las actuales democracias que se aproximan al ideal con relativa fidelidad...