Bloque Administrativo (Javier Díaz) PDF

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BLOQUE II: DERECHO ADMINISTRATIVO - PROFESOR: JAVIER DÍAZ INFORMACIÓN PROFESOR: JAVIER DÍAZ EMAIL: j@deusto - EVALUACIÓN DE LA ASIGNATURA Evaluación Continua: Asistencia y Participación – 5% Trabajo: 15% Examen final 30% TEMAS A ESTUDIAR: 17,18,19,20 Y 26 2 4 TEMA 26: LA POTESTAD SANCIONADORA DE LAS...

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BLOQUE II: DERECHO ADMINISTRATIVO - PROFESOR: JAVIER DÍAZ

INFORMACIÓN PROFESOR: JAVIER DÍAZ EMAIL: [email protected]

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EVALUACIÓN DE LA ASIGNATURA Evaluación Continua: Asistencia y Participación – 5% Trabajo: 15% Examen final 30% TEMAS A ESTUDIAR: 17,18,19,20 Y 26

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BLOQUE 1: POTESTAD SANCIONADORA DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

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TEMA 26: LA POTESTAD SANCIONADORA DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

2. LA ORDENACIÓN LEGAL DE LA POTESTAD SANCIONADORA 2.1. LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS RELACIÓN CON LA POTESTAD SANCIONADORA

NORMATIVAS

EN

La potestad sancionadora no constituye en sí misma una materia competencial autónoma. Al igual que otras instituciones administrativas, la potestad sancionadora debe considerarse como una función instrumental cuyo objeto es proteger los bienes e intereses definidos por el ordenamiento en cada materia o sector. Por esta razón, la competencia para ordenar la potestad sancionadora debe considerarse una competencia conexa o accesoria al título competencial sustantivo sobre la materia de que se trate. De este modo, la competencia para regular el régimen sancionador corresponderá al Estado y/o a las Comunidades Autónomas, en función de cuál sea la instancia territorial competente en cada materia. Y, por tanto, se admite la competencia de las Comunidades Autónomas para tipificar infracciones y sanciones administrativas, así como para regular sus respectivos procedimientos sancionadores y el ejercicio de la función inspectora correspondiente. Ahora bien, deben señalarse dos precisiones. De un lado, en relación con aquellas materias de competencias compartidas por el Estado y las Comunidades Autónomas conforme al binomio normas básicas estataleslegislación de desarrollo autonómica, el Tribunal Constitucional ha señalado que la competencia normativa básica sobre una materia se extiende al elenco de infracciones en cuanto éstas constituyen una forma de velar por el cumplimiento de las normas básicas previamente establecidas y, a su vez, aunque sea en su aspecto negativo, una forma de regulación sobre esa misma materia. Asimismo, la competencia básica puede extenderse, incluso, a la determinación de los plazos de prescripción de las infracciones. De otro lado, se ha planteado la compatibilidad de la competencia autonómica para tipificar sanciones no previstas en las leyes estatales con el art. 149.1.1.a CE, que reserva al Estado la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales. A este respecto, el Tribunal Constitucional ha declarado que para que pueda prosperar ese límite específico y excepcional del art. 149.1.1.a CE, han de darse dos condiciones: 1.- la existencia de un esquema sancionador estatal que afecte al derecho que se trate 2.- que la normativa sancionadora autonómica suponga una divergencia

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cualitativa sustancial respecto a la normativa estatal que produzca una ruptura de unidad en lo fundamental del esquema sancionador que pueda calificarse irrazonable y desproporcionada al fin per seguido por la norma autonómica.

2.3. LA RESERVA DE LEY EN MATERIA SANCIONADORA 2.3.1. La reserva de Ley y colaboración reglamentaria en materia sancionadora Según una abundante jurisprudencia constitucional, existe una reserva de ley en materia sancionadora, ya que es el poder legislativo el que debe fijar los límites de la actividad sancionadora de la Administración. Sin embargo, en el ámbito de las sanciones administrativas la reserva de ley tiene una eficacia relativa o limitada. Se admite la colaboración normativa del Reglamento, en lo que se refiere, al menos, al ámbito de las relaciones de supremacía general. Se admite la remisión al reglamento (ejecutivo), pero se considera inconstitucional la mera deslegalización. En definitiva, la Ley sancionadora ha de contener los elementos esenciales de la conducta antijurídica y la naturaleza y límites de las sanciones a imponer En este sentido, la LRJSP establece que «sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una Ley». Asimismo, añade la LRJSP que «únicamente por la comisión de infracciones administrativas podrán imponerse sanciones que, en todo caso, estarán delimitadas por la Ley». Ahora bien, la propia LRJSP admite la colaboración normativa de la potestad reglamentaria, al disponer que las «disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla, contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes» El principio de reserva de ley no tiene eficacia retroactiva, de tal modo que pueden permanecer vigentes tras la Constitución reglamentos preconstitucionales que tipificasen infracciones y sanciones. En todo caso, la pervivencia de normas reglamentarias sancionadoras preconstitucionales tiene como valladar infranqueable la imposibilidad de que se actualicen luego por la misma vía, no respetando así el sistema constitucional de producción de normas. No obstante, se ha admitido la validez de reglamentos posconstitucionales que se limiten a reproducir reglamentos preconstitucionales sin innovar el sistema de infracciones y sanciones establecido en estos, si bien ello no debe suponer amparar de forma indefinida que la Administración ostente potestades sancionadoras después de la Constitución sin la adecuada cobertura legal

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Figura 2 Colaboración normativa ley-reglamento en materia sancionadora INFRACCIONES SANCIONES

Y

LEY

DEFINE EL CUADRO DE INFRACCIONES Y SANCIONES Y LOS PLAZOSDE PRESCRIPCIÓN

REGLAMENTO

ÚNICAMENTE PUEDE INTRODUCIR ESPECIFICACIONES O GRADUACIONES, PERO NO CREAR NUEVAS, NI ALTERAR SU NATURALEZA O LÍMITES LEGALES

PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS SANCIONADORES

ESTABLECE LOS PRINCIPIOS BÁSICOS

DESARROLLA LOS TRÁMITES Y MODOS DE INICIO Y TERMINACIÓN

2.4. El principio de irretroactividad La Constitución —art. 9.3 — ordena la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables. Asimismo, la Constitución —art. 25.1— configura como derecho fundamental la regla según la cual: «Nadie puede ser condenado o sanciona do por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento». En este sentido, la LRJSP —art. 26.1— establece que serán de aplicación las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos que constituyan infracción administrativa.

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3. LAS INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS 3.1. Concepto y clases de infracciones Constituyen infracciones administrativas las acciones y omisiones dolosas o culposas antijurídicas, tipificadas y sancionadas en una norma legal. Desde un punto de vista formal, en la legislación está muy extendida la clasificación de las infracciones en leves, graves y muy graves, en atención a la gravedad que el legislador asigna a los hechos tipificados. Esta clasificación presenta ciertas virtualidades: en atención a un elemental principio de proporcionalidad, se corresponde con una paralela clasificación de las sanciones; sirve para modular los plazos de prescripción de las infracciones, la distribución competencial para la imposición de las sanciones, la mayor o menor simplificación del procedimiento sancionador —art. 96.5 LPAC— e, incluso, el rigor en la exigencia del principio de legalidad en materia sancionadora. No obstante, como es obvio, la asignación de una infracción a una u otra categoría es puramente positivista. Desde un punto de vista sustantivo, en función de la acción tipificada, las infracciones pueden ser de distintas clases: - infracciones de resultado, en las cuales la acción tipificada entraña una alteración de la realidad exterior con lesión a un bien jurídico protegido: por ejemplo, el daño a un bien de interés cultural, o la quema de ejemplares arbóreos de especies forestales; - infracciones de peligro, en las cuales la acción tipificada no consiste en un daño efectivo, pero sí constituye una situación de riesgo o peligro más o menos concreto o hipotético para los bienes jurídicos protegidos: por ejemplo, el abandono o eliminación incontrolado de residuos no peligrosos «siempre que se haya puesto en peligro grave la salud de las personas». - infracciones formales, llamadas también de «mero riesgo», en las cuales la infracción se consuma por el mero incumplimiento de un deber legal, aunque no cause lesión ni riesgo para un bien jurídico concreto. las más comunes son la realización de actividades sin el título administrativo habilitante exigido por el ordenamiento para su ejercicio lícito, así como el incumplimiento de los deberes legales de facilitar información o de prestar colaboración a las autoridades o sus agentes, u otros deberes legales.

3.2. EL PRINCIPIO DE TIPICIDAD Reserva de ley  garantía de orden formal y alcance relativo. Debido a la exigencia de predeterminación normativa de las conductas

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ilícitas y de las sanciones correspondientes — lex previa y lex certa—, existe una garantía material conocida tradicionalmente desde el Derecho Penal como principio de tipicidad. De este modo, una conducta es típica «cuando se aprecia identidad entre sus componentes fácticos y los descritos en la norma jurídica, es decir, cuando existe homogeneidad entre el hecho real cometido y los elementos normativos que describen y fundamentan el contenido material del injusto». Asimismo, la doctrina constitucional distingue, dentro del principio de tipicidad, entre el principio de taxatividad, dirigido al legislador y al poder reglamentario, exigiendo que las leyes sancionadoras configuren las infracciones con la mayor precisión posible, y el principio de tipicidad en sentido estricto, dirigido al aplicador de la norma. Desde un punto de vista sustantivo, el principio de tipicidad impide que el órgano sancionador actúe frente a comportamientos que se sitúan fuera de las fronteras que demarca la norma sancionadora. Y, desde un punto de vista formal, el órgano sancionador debe precisar de manera suficiente y correcta, a la hora de dictar cada acto sancionador, cuál es el tipo infractor con base en el que se impone la sanción, sin que corresponda a los órganos de la jurisdicción ordinaria buscar un tipo sancionador alternativo. El principio de tipicidad exige no sólo que el tipo infractor, las sanciones y la relación entre las infracciones y sanciones, estén suficientemente predeterminados, sino que impone, además, la obligación de motivar en cada acto sancionador concreto en qué norma se ha efectuado dicha predeterminación y, en el supuesto de que dicha norma tenga rango reglamentario, cuál es la cobertura legal de la misma.

3.3. EL PRINCIPIO DE ANTIJURIDICIDAD Las conductas tipificadas como infracciones han de ser siempre, formalmente, conductas antijurídicas, es decir contrarias al ordenamiento jurídico. De hecho, como las conductas tipificadas son sólo una parte de todas las conductas antijurídicas, se parte de la presunción de que si una conducta es típica es también antijurídica. No obstante, en aplicación analógica del Código Penal, esta afirmación presenta algunas excepciones: actuación en legítima defensa, actuación en el ejercicio legítimo de un derecho o en el cumplimiento de un deber y actuación en estado de necesidad justificante. En estas circunstancias, aunque la conducta sea típica estará justificada y, por ello, no será antijurídica.

3.4. EL PRINCIPIO DE CULPABILIDAD Este principio significa que la acción u omisión tipificada como infracción administrativa debe ser imputable subjetivamente a una persona. el principio de culpabilidad rige también en materia de infracciones

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administrativas, pues en la medida en que la sanción de dicha infracción es una de las manifestaciones del ius puniendi del Estado, resulta inadmisible en nuestro ordenamiento un régimen de responsabilidad objetiva, es decir la imputación meramente objetiva del hecho a una persona, sin que medie dicho elemento subjetivo. La vigencia del principio de culpabilidad conlleva importantes consecuencias. En primer lugar, no cabe imponer una sanción cuando concurra alguna causa que excluya la culpabilidad, como son la inimputabilidad, la no exigencia de otra conducta en las circunstancias concretas enjuiciadas, o la falta de conciencia del injusto. En segundo lugar, para que exista responsabilidad administrativa es necesario que la infracción se haya realizado con dolo o, al menos, con culpa o imprudencia. En la imputación por culpa o imprudencia se plantea con frecuencia el valor del error (tanto de hecho como de derecho o error de prohibición) del sujeto que realiza la conducta infractora. La LRJSP dispone que podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativa, no sólo las personas físicas y jurídicas, sino también, «cuando una Ley les reconozca capacidad de obrar, los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos». El principio de culpabilidad proscribe que se pueda imponer a nadie una sanción por un hecho de un tercero —principio de personalidad de las sanciones—. De este modo, sólo son responsables de la infracción el autor o autores de la misma. No obstante, en el Derecho Penal se viene admitiendo la responsabilidad por hecho de tercero cuando el sujeto imputado se encuentra en una «posición de garante» del bien jurídico protegido. Por su parte, la LRJSP —art. 28.4— ofrece dos opciones legales: las leyes reguladoras de los distintos regímenes sancionadores «podrán» tipificar como infracción el incumplimiento de la obligación de prevenir la comisión de infracciones administrativas por quienes se hallen sujetos a una relación de dependencia o vinculación. Se trataría, por tanto, de un tipificar una infracción específica. Y, asimismo, tales leyes «podrán» prever los supuestos en que determinadas personas responderán del pago de las sanciones pecuniarias impuestas a quienes de ellas dependan o estén vincula das. Aquí se trataría de responder, de forma solidaria o subsidiaria, según determinen las leyes sectoriales, de las infracciones cometidas. Finalmente, la LRJSP establece que cuando el cumplimiento de las obligaciones previstas en una disposición legal corresponda a varias personas conjuntamente, responderán de forma solidaria de las infracciones que, en su caso, se cometan y de las sanciones que se impongan. No obstante, añade la LRJSP: «cuando la sanción sea pecuniaria y sea posible se individualizará en la resolución en función del grado de participación de cada responsable».

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3.5. La prescripción de las infracciones La LRJSP dispone que las infracciones prescribirán según lo dispuesto en las Leyes que las establezcan. Por tanto, la LRJSP renuncia a establecer plazos comunes de prescripción, si bien exige que sea una norma con rango de ley la que determine los plazos de prescripción. No obstante, sí contiene determina dos plazos con carácter supletorio. En efecto, si las leyes sectoriales no fijan plazos de prescripción, las infracciones muy graves prescribirán a los tres años, las graves a los dos años y las leves a los seis meses. — Determinación de la fecha inicial. El plazo de prescripción de las infracciones comenzará a contarse desde el día en que la infracción se hubiera cometido. Por tanto, la fecha inicial no es el día en que la Administración tenga conocimiento de la infracción sino el de su comisión. No obstante, esta regla puede plantear problemas en el caso de infracciones continuadas. Para estos casos, las leyes sectoriales suelen establecer que el plazo de prescripción se computará a partir de la total consumación de la conducta constitutiva de infracción, es decir, desde el cese completo de la conducta infractora. — Interrupción. Se interrumpe la prescripción de la infracción la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento sancionador, reanudándose el plazo de prescripción si el expediente estuviera paralizado más de un mes por causa no imputable al presunto responsable. En determinados ámbitos se establece que la iniciación de las actuaciones inspectoras conducente a la comprobación de la infracción, con conocimiento formal del sujeto pasivo, comporta ya la interrupción en el cómputo de los plazos de prescripción. Asimismo, en algunas materias se establece que la remisión del tanto de culpa a la jurisdicción penal (a la que nos referiremos más adelante) interrumpe el plazo de prescripción. — Determinación de la fecha final. Según la doctrina del Supremo, la posibilidad de prescripción de la infracción termina en el momento en que la Administración dicta y notifica la resolución sancionadora, ejercitando así la potestad sancionadora. Por tanto, en caso de impugnación de la sanción, las eventuales demoras en la resolución del recurso administrativo únicamente darán lugar a la ficción del silencio desestimatorio y podrán tener relevancia respecto de la prescripción de la sanción, pero no ya de la infracción. — Efectos. La prescripción de la infracción extingue la responsabilidad administrativa. Ahora bien, tal como declaran algunas Leyes sectoriales la prescripción de la infracción no impide la exigencia de la restitución de las cosas y su reposición a su estado, cualquiera que sea el tiempo transcurrido.

4. LAS SANCIONES Y OTRAS CONSECUENCIAS JURÍDICAS 4.1. Concepto y clases

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4.1.1. Concepto de sanción administrativa y delimitación de otras medidas Las sanciones administrativas consisten en la privación, restricción o suspensión de determinados derechos o bienes jurídicos del sujeto responsable de la infracción, precisamente como reacción a la comisión de la misma. La sanción se caracteriza por su finalidad represiva, retributiva o de castigo, basada en una previa valoración negativa de la conducta del sujeto responsable. De este modo, las sanciones deben diferenciarse de otras medidas restrictivas de los derechos individuales que no responden a una finalidad retributiva sino a otros fines, como la coerción y estímulo para el cumplimiento de las leyes, la previsión ante posibles incumplimientos o el restablecimiento objetivo de la legalidad o tutela de los bienes jurídicos protegidos por el ordenamiento en situación de riesgo. Se discute la naturaleza del acto por el que se revoca una autorización o licencia previa por incumplimiento de las condiciones ordenadas en la norma o en la propia licencia. Aun cuando la finalidad primordial de la sanción es retributiva o represiva, puede aceptarse que, al igual que las penas, las sanciones administrativas, en lo que tienen de disuasión de conductas infractoras, cumplen también una finalidad de prevención general, si bien debe precisarse que este efecto de prevención general no depende tanto de la gravedad de la reacción represiva prevista en las normas sancionadoras, como de la percepción por parte de los destinatarios de las mismas de la existencia de un aparato administrativo razonablemente eficaz que respalde su cumplimiento. Cada vez cobra más vigencia la necesidad de dotar a las sanciones de una función de prevención especial, en el sentido de que la aplicación de la sanción contribuya a que el infractor no vuelva a infringir la norma.

4.1.2. Clases de sanciones La sanción administrativa más común es la multa, que consiste en la imposición al responsable de la infracción de la obligación de pagar una cantidad líquida de dinero. El principio de legalidad en materia sancionadora exige que la cuantía de la multa esté predeterminada, dentro de unos márgenes, en la Ley, si bien las Leyes sectoriales suelen autorizar al Gobierno respectivo para actualizar la c...