C admin - Apunts TODOS PDF

Preview

Summary

CIÈNCIA DE L’ADMINISTRACIÓ Professor: Albert Batlle Avaluació continuada: 50%: Pràctiques (20%, 20% i 10%) 50%: Prova de síntesiTEMA 1. ESTAT DEL BENESTAR I ADMINISTRACIÓPÚBLICAORÍGENS I EVOLUCIÓ DE L’ESTAT: DE L’ESTAT MÍNIM A L’ESTAT DE BENESTARLa Ciència de l’Administració és poc científica perquè...

Description

CIÈNCIA DE L’ADMINISTRACIÓ • •

Professor: Albert Batlle Avaluació continuada: 50%: Pràctiques (20%, 20% i 10%) 50%: Prova de síntesi

TEMA 1. ESTAT DEL BENESTAR I ADMINISTRACIÓ PÚBLICA ORÍGENS I EVOLUCIÓ DE L’ESTAT: DE L’ESTAT MÍNIM A L’ESTAT DE BENESTAR La Ciència de l’Administració és poc científica perquè no utilitza el mètode científic sinó que utilitza diverses metodologies. El seu objecte d’estudi són les Administracions Públiques. Les principals característiques de les Administracions Públiques són les següents: 1. L’objecte d’estudi és contingent ja que ha patit un desenvolupament històric. La importància de les Administracions Públiques ha variat amb el temps. 2. L’objecte d’estudi està íntimament relacionat amb el poder polític. En la mesura que hi ha grups humans, hi ha poder polític i aquest poder ha de prendre decisions col·lectives. Els mecanismes poden ser la dictadura o la democràcia. Les Administracions Públiques estan associades amb els grups que prenen decisions polítiques. Els polítics són els que prenen decisions col·lectives mentre que els funcionaris són les persones que integren les Administracions Públiques. 3. Tenen una finalitat pública i uns objectius públics. Les Administracions Públiques són organitzacions però a diferència de les organitzacions privades tenen com a objectiu la producció de béns públics. Els béns públics es caracteritzen per la no rivalitat (no s’esgoten) i per la no exclusivitat (no es pot impedir que algú consumeixi un bé públic). Els béns privats, en canvi, es gasten i són exclusius ja que només hi poden accedir els que tenen recursos. L’educació, per exemple, pot tenir un efecte congestió si molta gent l’utilitza conjuntament. Històricament, hi ha hagut dos béns públics purs: la llum d’un far (susceptible de taxa) i l’aire net (no es gasta i no hi ha mecanismes per segmentar el que es gasta). Si no hi hagués aquesta producció de béns públics per part de les Administracions Públiques, aquests béns públics no es produirien. Cap organització privada està interessada en produir-los perquè no hi ha cap benefici empresarial ja que aquests béns no tenen preu. Les Administracions Públiques son les executores de les directrius estatals perquè ens trobem davant d’un dilema social que afecta a cadascun dels 1

individus i això ens permet explicar l’existència d’aquestes i de l’Estat. Davant la possibilitat o no que un individu cooperi per generar un bé públic, la solució racional és sempre no operar. Els individus concebuts aïlladament no volen pagar impostos a causa de la no rivalitat i la no exclusivitat. Això és un dilema social perquè si ningú paga impostos, no hi haurà bé públic que és una situació pitjor que la que es donaria si paguéssim impostos. L’Estat, a través de la policia, pot exercir la coerció a fi de castigar aquells individus que racionalment decideixen no pagar impostos. Llavors, tots els ciutadans decideixen pagar els impostos. Si la propensió a que t’agafin evadint impostos és alta llavors hi haurà més probabilitat de pagar impostos. Creixement de les Administracions Públiques: Històricament, la importància de les Administracions Públiques ha crescut sense parar. Al segle XIX, la mitjana dels països de la OCDE pel que fa al pes del PIB de les Administracions Públiques era el 10% del PIB. Al 1950, aquest valor arriba al 24%, al 1975 puja fins al 36% i al 1980 arribem al 44%. Aquesta tendència també es dona als EUA però amb valors més baixos: 7%, 13%, 20% i 31%. Aquest creixement del volum de les Administracions Públiques es deu a diferents explicacions que es poden resumir en dos grans models: 1. Models de la demanda: Les demandes dels ciutadans fan créixer i impulsen les Administracions Públiques. Són els ciutadans els que demanen cada vegada més béns públics. a) Una primera teoria diu que són els grups d’interès els que demanen de les Administracions Públiques més producció. b) Una de les teories de la modernització ve a dir que quan un país es modernitza, és a dir, la societat es fa cada vegada més complexa ja que hi ha més relacions entre els seus membres, més necessària és l’actuació de l’Estat. Això es deu a la necessitat de fixar les regles del joc. En aquest sentit, la regulació és un bé públic. Per exemple, la nostra societat és tan moderna i complexa que demana de l’Estat una normativa que reguli les titulacions acadèmiques oficials. 2. Models de l’oferta: La variable explicativa són les preferències dels buròcrates, de la pròpia Administració Pública. No són els ciutadans els que demanen majors outputs sinó les pròpies administracions. a) Model dels funcionaris públics: Les Administracions Públiques tenen cada vegada més pes econòmic, importància, actuen en més àmbits... perquè hi tenen més interès els funcionaris. El seu interès principal és maximitzar el seu pressupost i a més, tenen desig de poder (a major pressupost, major poder). b) Model de la competència electoral: A mesura que més població té dret a vot, inevitablement el subproducte d’aquesta competència serà un 2

augment de les Administracions Públiques perquè els candidats i els partits polítics que es presenten a les eleccions ja no han d’intentar convèncer a un grup petit de ciutadans sinó un de gran. Per exemple, els candidats ja no han de convèncer un 4% de la població com al segle XIX (homes rics i educats) sinó a un grup molt més ampli i heterogeni. Els polítics fan ofertes de paquets de béns públics per convèncer als ciutadans que els votin i part d’aquesta oferta s’implementarà. Quan s’universalitza el dret a vot, augmenten les Administracions Públiques. Les Administracions Públiques són realitats històriques i temporals i tal i com les concebem neixen amb l’Estat modern, al segle XV (abans només hi havia administracions però no eren públiques). Models d’organització social: Hi ha organització del poder però no Administracions Públiques. No hi ha cap mena de necessitat causal entre un fenomen i el següent, no hi ha inevitabilitat històrica. 1. Tribu: Comunitat no massa gran d’individus que es dedica a la caça i a la recol·lecció. Hi ha poder polític, però no hi ha Administració Pública (fins i tot, és discutible que hi hagi administració). No hi ha propietat privada, tot és col·lectiu. Tampoc hi ha especialització política, les decisions col·lectives es prenen de manera consensuada i hi participen tots els membres de la tribu. 2. Ciutat: No trobem Administració Pública però si poder polític. Hi ha administració perquè es prenen decisions col·lectives. Comença a aparèixer una classe política especialitzada com un conjunt de persones que es dedica professionalment a governar la ciutat. No obstant, són persones vinculades a l’àmbit religiós. 3. Imperi: En diferents zones del planeta, una ciutat per motius geopolítics es converteix en nucli del que serà un imperi. No hi ha Administracions Públiques però si administracions dedicades a l’obra civil, és a dir, béns de producció de caràcter civil (carreteres, temples, aqüeductes...). Hi ha una burocràcia civil que respon a un poder polític molt concentrat, un especialista exerceix el poder polític. Aquestes feines de caràcter civil són molt rellevants degut a la gran extensió dels imperis. Són els propis funcionaris dels imperis els que demanden obres civils. 4. Feudalisme: Existeixen Administracions Privades igual que amb els imperis però a petita escala. Si la burocràcia civil dels imperis responia a l’emperador, les burocràcies feudals responen al qui té el poder polític (el monarca, el príncep, el Papa...). A nivell territorial, els grans imperis es fragmenten en petits feus que són propietat privada de la persona que pren decisions col·lectives i amb un propi rei i exèrcit que disposa d’una burocràcia pròpia per recaptar els impostos. És una administració patrimonialitzada i el criteri d’evolució d’aquests territoris és l’herència, 3

que és totalment privada. Per exemple, Andorra era un país feudal fins al 1992. 5. Monarquies estamentals: Estat intermedi entre el micropoder polític representat pel feudalisme i el de l’Estat modern que apareixerà al segle XV. Es caracteritza per un senyor feudal que es fa suficientment fort militarment amb aliances militars per governar Estats que s’organitzen per estaments (rei, noblesa/clergat, burgesia i camperols) on no hi havia ascensors socials. Tampoc hi havia Administracions Públiques però si una mínima administració, patrimoni del monarca que d’alguna manera creix fonamentalment perquè el territori ha crescut. L’Administració era patrimonial (propietat privada del rei) i estava formada per una xarxa de buròcrates i un exèrcit professional al servei del rei. L’exèrcit tenia dues funcions: la pau interna (que els camperols no es revoltin, per això fa de “policia” i acompanya als recaptadors d’impostos) i la pau externa (fa funció “d’exèrcit”, assegurar les fronteres a fi que el monarca veí no ens envaeixi, una espècie de guerra freda). Es discuteix l’argument de que no era necessàriament lògic que es produís un Estat modern: resulta que mentre estem arribant al segle XV hi ha una variable molt important que és la tecnologia. El canvi tecnològic té a veure amb l’ús de la pólvora com a gran mecanisme de modernització dels Estats. De la pólvora se’n deriven les bales que són utilitzades per fusells que permeten matar als enemics a llarga distància. Això es multiplica amb l’arribada dels canons que permeten assetjar els castells de manera molt efectiva. En definitiva, la tecnologia de la guerra ha canviat però els costos de la guerra han augmentat. Es necessiten exèrcits més professionals, amb millor infanteria, artilleria... La supervivència dels monarques estamentals és cada cop més difícil: no es poden augmentar més els tributs als camperols. Els autors que defensen aquesta teoria diuen que hi ha dues possibilitats per solucionar aquest problema de liquiditat: a) La primera és un augment del nombre de camperols; l’augment de la població significarà incrementar els territoris i permetrà una major recaptació d’impostos per mantenir l’exèrcit. Seria el cas de Rússia i Prússia que són estats coercitius que creixen per annexió i conquesta. b) La segona és augmentar els intercanvis, és a dir, les relacions comercials que es produeixin en aquesta població: demanar impostos no a les persones sinó als negocis entre les persones. La solució no és estendre el territori sinó crear un mercat, fixar regles d’intercanvi que assegurin els compliments dels contractes entre particulars. Estem doncs augmentant les possibilitats d’intercanvis segurs que el monarca gravarà. Seria el cas d’Holanda entre el segle XIV i el XVI. Es crea l’Estat modern com a conseqüència d’haver creat un mercat. La idea és determinar les regles del joc econòmic. Aquesta explicació és un model 4

d'oferta perquè té en compte els interessos dels decisors col·lectius. També es responia, en part, al model de la demanda però les demandes que es tenen en compte són les dels grups d’interès, les de les elits. Per exemple, a Holanda, no només la classe política estava interessada en el mercat sinó també els comerciants (la protoburgesia), és a dir, els seus interessos anaven junts. 6. Estat modern (segle XV-XVII): La Revolució francesa eliminarà l’Estat absolutista. L’Estat modern es podria arribar a explicar des del cantó de l’oferta. Revolucions liberals: a) Revolució anglesa: No és una revolució popular ja que els burgesos volen pactar amb la monarquia tenir més poder polític. Així doncs, se li talla el cap al rei i es pacta amb un altre. Després de la Revolució gloriosa de 1688, el monarca perd la capacitat de posar nous impostos, de vetar les lleis que s’aproven a la Cambra dels Comuns i ha de respectar la Bill of Rights. Es produeix un pacte entre la burgesia i la monarquia després d’una revolució poc violenta. b) Revolució americana: Guerra de la independència (1787) que ve a ser una mena de revolució burgesa. Als EUA no hi havia aristocràcia, declaren la guerra a Gran Bretanya perquè no volien pagar impostos i per tant, estem davant d’un Estat liberal-burgès. c) Revolució francesa (segle XVII): La revolució francesa s’explica des del model de la demanda i d’aquesta en surt l’Administració Pública que deriva de l’imperi de la llei. És el tipus de revolució que gràcies a Napoleó s’estén per Europa continental. Una conseqüència és l’aparició del dret públic com a concepte i de l’imperi de la llei (abans, l’Estat era igual al monarca). El dret ja no és privat ni patrimonial sinó públic ja que s’identifica amb la llei que obliga a tots els membres d’una col·lectivitat. L’Administració és pública i ha d’obeir al dret públic. Hi ha diferències amb la revolució anglesa que es regia amb el common law, el dret privat. Aquesta revolució provoca la juridificació de la política. Un altre element important és la separació de poders, la idea de presa de decisions col·lectives ja no es unívoca. La revolució francesa substitueix la identificació de l’Estat amb el monarca per la identificació de l’Estat i la llei, idea unida per la voluntat general. En tots els casos, es prenen decisions col·lectives per part del poder polític que no està exercit per una Administració Pública fins al segle XV. Els àmbits de polítiques públiques de les Administracions patrimonialitzades anteriors al segle XV eren la seguretat interna i externa amb exèrcits i diplomàcia i la recaptació d’impostos. Afavoreix el comerç internacional, la urbanització, augment demogràfic… 5

Tipologia ideal d’Estats: 1. Estat liberal (segle XVIII): Es construeix sobre la base de l'existència de drets humans només pels homes alfabetitzats. Són drets dels individus que suposen una barrera per l’Estat que els ha de protegir per llei (propietat, vida, lliure pensament, seguretat, igualtat davant la llei...). Els canvis tecnològics aconsegueixen transformar tallers en petites fàbriques que permeten generar béns de consum en massa. La revolució industrial genera un nou col·lectiu que fins aleshores no havia existit numèricament i econòmica. Aquest no s’entén sense dos actors: la burgesia i el proletariat. El nou col·lectiu és rellevant i imprevisible en el sistema capitalista però queda al marge de les decisions polítiques. Els intents revolucionaris de guanyar poder polític es donen per aniquilats però tot i així tenen una certa influència. 2. Estat liberal-democràtic (segle XIX): Apareixen nous drets de participació política (dret d’associació, llibertat d’expressió...) que són reconeguts per les lleis i les Constitucions. Apareixen també els partits polítics de masses. Els drets tornen a respondre a la lògica defensiva (cap política pública pot violar aquests drets). Amb les polítiques públiques de l’Estat es pretén assegurar l’existència dels més desfavorits de la població, cosa que és més aviat un mer mecanisme d’existència que no la seguretat social. Comencen a aparèixer polítiques públiques paternalistes, de caritat... 3. Estat del Benestar (segle XX): No hi ha un actor polític protagonista. Les condicions són un mercat capitalista (sistema econòmic capitalista) i pluralisme polític (eleccions polítiques expressables, votables i homologables). Els individus passen a tenir drets socials que s’incorporen a les Constitucions: dret a la sanitat, a l’educació i a la seguretat social. Aquests drets socials fonamenten l’Estat del Benestar: alguns àmbits d’actuació abans estaven en mans del mercat i ara passen a l’Estat. Creixen molt les Administracions Públiques sobretot a causa de la despesa en educació i sanitat. Dins d’aquests drets socials també s’inclouria el dret a l’habitatge, per exemple. El dret a l’Internet o al medi ambient serien drets de quarta generació. Etapes de l’Estat del Benestar: 1. Experimentació (finals segle XIX – 1929): S’estén aquella consideració que es tenia en la necessitat de garantir la supervivència humana. Tenim activitats de l’Estat que lluiten contra la pobresa extrema dels treballadors, els accidents laborals, la malaltia, la vellesa... Comencen a aparèixer polítiques públiques en forma de lleis per protegir el proletariat i la seva supervivència. Es recull per primera vegada el dret laboral com a dret públic que regula la relació entre l’empresari i el treballador. Abans, eren relacions privades entre dos subjectes privats. Per tant, es comencen

6

a recollir una sèrie de condicions laborals: prohibició del treball infantil, de jornades de 12 hores... Els costos socials i externs de la Revolució Industrial s’externalitzen en l’Estat que comença a assumir despesa pública. Abans, estaven internalitzats, és a dir, els assumien els individus i les seves famílies. Es desmercantilitza, és a dir, les situacions negatives ja no les soluciona el mercat ni el sector privat (família o amics) sinó l’Estat. Amb el crac del 29, el sistema capitalista s’ensorra i no funciona. Hi ha dues solucions: el totalitarisme de dretes (feixisme) o el totalitarisme d’esquerres (soviètic). Keynes proposa una tercera via: intervenció en els mercats, en l’economia de l’Estat on aquest és un actor econòmic important no únicament com a regulador del mercat sinó com a actor participant en aquest. La idea de Keynes és estimular la demanda (no l’oferta) de béns de consum ja que això implicarà que es consumiran més béns, algú farà beneficis i el sistema capitalista podrà arrencar. La causa del crac del 29 va ser l’excés d’oferta, la sobreproducció de béns que es van acabar no venent. Per sortir-ne, per tant, calia estimular la demanda amb polítiques públiques que costen d’assumir perquè generen un deute important però que permeten a molts dels afectats tenir feina i sou de manera que els diners es poden gastar en consumir i s’han de fer servir per crear infraestructures que estimulin l’economia. La idea és proveir molts béns públics i que els treballadors els construeixin. Aquesta estimulació de la demanda implica obres públiques, àmbits que passen a ser de l’Estat que ha capturat nous àmbits d’actuació cosa que incrementa el volum de l’Administració Pública. La conseqüència és la consolidació de l’Estat del Benestar. 2. Consolidació (1930 – 1945): El New Deal va ser un nou pacte social amb el qual l’Estat intervé en l’economia i impulsa la demanda per sortir de les conseqüències econòmiques negatives del crac del 29. Als anys 30, a Suècia es produeix un pacte, en el sentit més dur de la paraula, entre els empresaris i els treballadors. Els representants dels treballadors, que estaven molt radicalitzats, accepten entendre que els empresaris són imprescindibles per fer anar l’economia capitalista i que és legítim que l’interès dels empresaris sigui el benefici econòmic. Accepten, per tant, la propietat privada. A canvi, els representants dels empresaris accepten la ingerència de l’Estat en l’economia: regulació de relacions laborals, de quines són les àrees productives preferents, fins a quin punt les conseqüències medioambientals de les indústries són acceptables... Aquest pacte entre dos grups socials possibilita el creixement de l’Estat del Benestar suec, la pau social i les victòries electorals continuades del Partit Socialdemòcrata Suec. Més en el cas suec que en el nord-americà tindríem una explicació des del punt de vista de l’oferta. El New Deal tot i ser 7

d’inspiració presidencial, també es pot entendre que és l’oferta la que impulsa l’Estat del Benestar. 3. Expansió (1945 – 1970): S’expandeix tant en termes de territori com en termes d’intensitat. No només s’estén en l’àrea de la seguretat social sinó també en altres àrees que abans quedaven al marge de la regulació estatal. L’Estat del Benestar és el pas d’una economia de guerra a una nova economia de pau. La recuperació econòmica es produeix després de la 2ª GM, no es nega la lògica capitalista sinó que es regula des de les institucions i se segueix aplicant l’equació keynesiana d’estimular la demanda. L’alternativa a aquest model capitalista era la URSS amb una economia planificada en plans quinquennals. Davant d’aquesta disjuntiva, es prefereix desenvolupar un Estat del Benestar amb diferents graus d’intensitat que permeti el desenvolupament econòmic del capitalista sense arribar a violar cap dret. A Gran Bretanya, hi ha una transformació molt significativa el valor dels béns públics que fa augmentar el volum i la importància de les Administracions Públiques que passen de...