COLOMBIA: ÉXITOS Y LEYENDAS DE LOS “MODELOS” DE SEGURIDAD CIUDADANA: LOS CASOS DE BOGOTÁ Y MEDELLÍN PDF

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INTRODUCCIÓN Colombia ha experimentado una transformación notable durante los últi- mos 20 años. De un país determinado por el conflicto armado y la violen- cia narcotraficante, calificado por algunos como un “estado fallido”, hoy recibe la atención regional e internacional en un clima de optimismo....

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INTRODUCCIÓN

Colombia ha experimentado una transformación notable durante los últimos 20 años. De un país determinado por el conflicto armado y la violencia narcotraficante, calificado por algunos como un “estado fallido”, hoy recibe la atención regional e internacional en un clima de optimismo. 1 Si bien muchos de los problemas estructurales del país siguen representando grandes desafíos, el avance en facetas clave para la vida económica y social es incuestionable. Por ese motivo, la discusión sobre la desigualdad, la concentración de la riqueza, la persistencia del conflicto armado, la corrupción y el desplazamiento se da en un contexto de mayor legitimidad del régimen político y de avance por parte del Estado en la provisión de bienes públicos esenciales. Dentro de los logros que se han consolidado paulatinamente se encuentra, en un lugar privilegiado, el relacionado con la mejora en las condiciones de seguridad particularmente en lo que tiene que ver con la violencia asociada al conflicto armado y el narcotráfico. El crecimiento desbordado de la tasa de homicidios a nivel nacional alcanzó un punto crítico en 1991, cuando según datos de la Policía Nacional fue del orden de 79 por cada 100.000 habitantes, lo cual situó al país como uno de los más violentos del mundo. Esta cifra, que es el pico histórico registrado hasta el momento, contrasta con los 36 homicidios por 100.000 habitantes reportado por el Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses (IMLCF) para el 2011. Comportamientos similares tienen los indicadores de secuestro, acciones terroristas, masacres y desplazamiento forzado. Como se discutirá en este artículo, tanto el crecimiento de la violencia homicida desde la década de │169│

los ochenta, como su posterior disminución, se deben a un complejo entramado de causas y factores, muchas veces interrelacionados. Si bien el país no ha superado de manera definitiva las amenazas contra la vida, el éxito relativo que se ha obtenido en la lucha contra el crimen y la violencia ha hecho que la experiencia colombiana se haya convertido en los últimos años en un referente sobre la materia, principalmente en el contexto latinoamericano. Han sido muy valorados y reconocidos los esfuerzos de las autoridades colombianas en los ámbitos de la lucha contrainsurgente y en el combate contra el narcotráfico. Del mismo modo, las experiencias de Bogotá y Medellín, los dos principales centros urbanos del país, se han identificado como “modelos” 2 replicables y exitosos de políticas locales de seguridad ciudadana. En efecto, desde la segunda mitad de los años noventa la experiencia de Bogotá se constituyó en un importante referente, mientras que la de Medellín lo ha sido en años más recientes. Ambos casos han sido motivo de constante examen por sus innovaciones en materia de políticas públicas y de gestión local de la seguridad que buscan aportar al mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de estas ciudades. Sin lugar a dudas, tanto en el caso de Bogotá como en el de Medellín existen coincidencias favorables entre la tendencia de disminución de la criminalidad y la implementación de planes y programas que supusieron un mayor posicionamiento de los temas de seguridad y convivencia en la agenda política local y un redireccionamiento de las acciones en la materia. Sin embargo, el debate académico ha mostrado que resulta poco riguroso atribuir la caída del crimen que se ha dado en ambas ciudades a la aplicación de tales iniciativas locales como lo han hecho los gobernantes de turno. Esta discrepancia marca la importancia de analizar los distintos factores que explican las tendencias positivas en los casos de Bogotá y Medellín, con miras a valorar el aporte de la gestión local de seguridad en su real dimensión. Como una contribución en ese sentido, el presente texto examina los puntos que se deben tener en cuenta a la hora de comprender el fenómeno de la reducción del crimen y en particular de los homicidios en Bogotá y Medellín. Se propone la tesis de que es necesario entender la naturaleza del problema teniendo en cuenta, por un lado, la incidencia sobre lo local de │170│

dinámicas nacionales del conflicto armado y del narcotráfico y, por el otro, el balance de poderes a nivel local entre estructuras criminales involucradas en negocios ilegales. Con esta premisa de partida, se analiza el efecto que han tenido políticas e intervenciones de orden nacional sobre la caída del crimen y la violencia en estas ciudades. Al mismo tiempo se reconsidera el peso que se le ha querido dar a las políticas locales de seguridad ciudadana y se les sitúa en términos de su inserción virtuosa en iniciativas nacionales y de su potencial para generar condiciones de convivencia y de sostenibilidad al mejoramiento de los indicadores de crimen y violencia. Este artículo además de esta introducción, cuenta con cuatro partes. En la primera y segunda parte se presentan los casos de Bogotá y Medellín. En esta exposición se muestran las dinámicas de la criminalidad en los últimos 25 años y se enuncian las políticas locales que se implementaron en paralelo a las tendencias decrecientes. En la tercera, se analiza el dilema de atribución entre políticas nacionales y locales y su impacto en la disminución del crimen y la violencia y, finalmente se sacan conclusiones y se dan algunas notas sobre aspectos que se deben tener en cuenta en materia de políticas de seguridad ciudadana para un país como Colombia. LA EXPERIENCIA DE BOGOTÁ

Las políticas de seguridad y convivencia implementadas en Bogotá en el período 1995 a 2003 fueron en su momento un ejemplo pionero y esperanzador, sobre todo para América Latina, de las posibilidades que hay para gestionar programas desde lo local con aparentes resultados exitosos en cuanto a la reducción del crimen y de la sensación de inseguridad de los ciudadanos. Esta ciudad con poco más 7.5 millones de habitantes, capital de Colombia, país que por años fue reputado como uno de los más violentos del hemisferio occidental, experimentó desde 1994 un descenso continuo en los principales indicadores de crimen. Particularmente notoria ha sido la caída de la tasa de homicidios, pese a los períodos de recrudecimiento del conflicto interno en el resto del país y a la crisis económica de la segunda mitad de los años noventa que golpeó a Colombia y por supuesto a su capital también. │171│

En 1993, tras casi una década de tendencia ascendente, Bogotá registró una tasa de 80 homicidios por cada 100.000 habitantes. Sin embargo, una vez llegado a este punto que fue el más alto de la historia, el comportamiento del homicidio se quebró y se produjo una tendencia a la baja continua y consistente hasta 2004 cuando se frena la caída y aplana la tendencia según se aprecia en el Gráfico 1. Así mientras que la tasa de homicidios descendió a un ritmo promedio anual de 11% entre 1994 y 2003, la caída promedio anual en 2004-2011 se redujo radicalmente a 2%, observándose incluso un incremento significativo de 14% en el 2011.

Algo similar aunque menos acentuado y estable, sucedió con otros delitos contra la vida como las muertes en accidentes de tránsito y las lesiones personales, así como con los registros policiales de ataques contra el patrimonio, hurtos a personas, residencias, comercio y robo de vehículos (Gráfico 2).

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Esto por lo demás es consistente con lo que muestran las encuestas de percepción y victimización disponibles para la ciudad de Bogotá desde 1998 según se aprecia en el Gráfico 3.

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La coincidencia que se dio entre la caída en los índices de crimen y violencia y el advenimiento de una serie de administraciones distritales (alcaldías) que transformaron el rumbo de la ciudad en muchos ámbitos y priorizaron la reducción de la violencia y la inseguridad dentro de su agenda política, ha hecho que la labor de Antanas Mockus y Paul Bromberg (1995 -1997), Enrique Peñalosa (1998-2000) y Antanas Mockus (2001-2003), haya sido destacada como la artífice de los cambios fundamentales en las condiciones de seguridad de la ciudad. A favor de esta hipótesis también juega la desaceleración en la caída de la criminalidad y en algunos casos su reversión, visible a partir de 2004, precisamente cuando cogen las riendas de la ciudad una serie de alcaldes del Polo Democrático Alternativo,3 según se observa en los gráficos 1, 2 y 3. En estas últimas alcaldías encabezadas por Luis Eduardo Garzón (20042007), Samuel Moreno y Clara López (2008-2011) y Gustavo Petro (20122015), aun cuando se mantuvieron algunas de las iniciativas sobre todo durante el periodo de Garzón, los temas de seguridad ciudadana y convivencia claramente perdieron centralidad dentro de los planes de desarrollo los cuales priorizaron la agenda social. Es innegable que las alcaldías de Mockus-Peñalosa-Mockus asumieron un liderazgo importante en los asuntos de seguridad y convivencia de la ciudad que transformaron positivamente el enfoque de política y la gestión local sobre los mismos.4 Además de introducir innovaciones conceptuales y de poner a la ciudad al corriente de prácticas en boga y catalogadas como eficaces a nivel internacional, se desarrollaron durante dichas alcaldías esquemas institucionales que modernizaron la gestión local de estos asuntos. Por un lado, la llamada “cultura ciudadana”, fue el eje central de los planes de gobierno de Mockus y como tal fue el trasfondo de las políticas preventivas y de convivencia promovidas por sus dos administraciones. Este enfoque, que parte del supuesto teórico según el cual los ciudadanos estamos sometidos a tres marcos de regulación —la ley, la moral y la cultura— y afirma que la convivencia es mejor cuando existe una armonía entre ellos, enfatizó la necesidad del acatamiento de la norma, del castigo social hacia las conductas reprochables y de la corresponsabilidad entre autoridades y ciudadanía (Mockus 1994 y 2001). Con un fuerte énfasis en la pe│174│

dagogía y bajo la convicción de que la cultura podía modificarse mediante el esfuerzo estatal, las políticas de cultura ciudadana suponían un esquema de incentivos y restricciones que pretendían controlar ciertos factores de riesgo asociados a la comisión de delitos y contravenciones. En este marco y de cara a los altos índices de violencia homicida (homicidios dolosos y en accidentes de tránsito) que se registraban en la ciudad se priorizó la “defensa de la vida” como objetivo central de la agenda de seguridad ciudadana y convivencia. Fueron famosas las campañas de “vacunación contra la violencia” y de educación en seguridad vial, así como una serie de medidas inspiradas en el enfoque de la salud pública que enfatiza en prevenir la ocurrencia de eventos que predisponen o precipitan situaciones violentas. Entre estas destacan las medidas de desarme ciudadano y de regulación del consumo de alcohol. En ambos casos se combinaron acciones pedagógicas orientadas principalmente hacia los jóvenes, con medidas de tipo administrativo, como la prohibición al porte de armas de fuego los fines de semana y festivos y la restricción del horario de venta de bebidas alcohólicas, mejor conocida como la “hora zanahoria”.5 Por su parte, la administración de Enrique Peñalosa si bien mantuvo algunas de las iniciativas de Mockus, lideró un discurso más fuerte de seguridad orientado por los principios de la “ventana rota” y de la “cero tolerancia” muy populares en ese entonces a partir de su aparente éxito en la ciudad de Nueva York (Alcaldía de Bogotá 2000: 20-22). Este enfoque de política sin duda cayó como anillo al dedo para un alcalde cuyo propósito central de gobierno era proporcionar espacios públicos ordenados y de calidad para todos los bogotanos. Así, son emblemáticas las intervenciones iniciadas desde 1998 para recuperar grandes ejes viales y zonas de alto deterioro físico y social especialmente en el centro de la ciudad. A estas intervenciones se le sumó el Programa Misión Bogotá, que buscó integrar a la comunidad en acciones de recuperación del orden social y físico, en sitios puntuales de la ciudad donde se conjugaban problemas de convivencia y de utilización inadecuada del espacio público, con una alta percepción de inseguridad por parte de la población. En cuanto a la modernización de la gestión local de la seguridad ciudadana y la convivencia se destaca el proceso de institucionalización del manejo │175│

de las respectivas políticas iniciado durante la primera administración de Mockus. En primer lugar, se creó una oficina asesora del alcalde que posteriormente se transformó en un ente orgánico de la alcaldía, 6 responsable de gestionar las políticas en este campo. En segundo lugar, se potenciaron mecanismos para el seguimiento de la situación de seguridad en la ciudad y para la concertación de intervenciones con otras instituciones. Entre ellos está la formalización de reuniones periódicas del Consejo Distrital de Seguridad como escenario para la toma de decisiones, al que asisten funcionarios de la administración municipal y de otras entidades como la policía y la fiscalía. Por último, como apoyo a la formulación y seguimiento de políticas en la materia, se desarrollaron herramientas para la recolección sistemática y análisis de información de distintas fuentes sobre delitos y violencia en la ciudad.7 Esta institucionalización de la gestión de las políticas de seguridad y convivencia estuvo acompañada de un incremento sin precedentes en Bogotá y en el resto de ciudades del país, de las inversiones de la capital para el sector las que prácticamente se cuadruplicaron entre 1994 y 2003 (Llorente y Rivas 2004: 29).8 Esto sin duda fue clave para que la alcaldía pudiese ejercer su liderazgo en especial frente a la policía, la que recibió alrededor del 70% de estos recursos para mejorar sus instalaciones y dotación y en menor medida para capacitación. Además se destinaron importantes recursos para modernizar los espacios de retención de infractores y contraventores de modo que se readecuó la cárcel municipal y se amplió al doble su capacidad y se creó la Unidad Permanente de Justicia (UPJ) como centro de retención transitoria a donde son conducidos los ciudadanos que infringen las normas de convivencia. Junto con lo anterior se adelantaron durante las alcaldías de MockusPeñalosa-Mockus otros programas de corte preventivo aunque con una inversión muy inferior. Entre estos vale mencionar las intervenciones frente a jóvenes en riesgo, el fortalecimiento de las comisarías de familia como espacios de orientación para la resolución de conflictos familiares y la prevención de la violencia intrafamiliar y la promoción de mecanismos de resolución alternativa de conflictos con la creación de unidades de mediación y conciliación en todas las localidades de Bogotá. │176│

Todo lo anterior es ilustrativo del aporte que hicieron las alcaldías de Mockus y la de Peñalosa a las políticas de seguridad y convivencia ciudadana y al fortalecimiento institucional de la ciudad para la gestión local de las mismas. De allí que se ha asociado la mejora de las condiciones de seguridad de la ciudad con estas medidas. Pero esto que intuitivamente puede ser razonable, no tiene asidero empírico como se verá más adelante. LA EXPERIENCIA DE MEDELLÍN

Medellín, capital del departamento de Antioquia, segunda ciudad del país que cuenta hoy con aproximadamente 2.4 millones de habitantes, ha cambiado en los últimos años su triste celebridad por un clima de esperanza y optimismo. De ser identificada como el centro de operaciones del cartel más temible del tráfico de drogas ilícitas en el mundo y como escenario de confrontación de una intrincada red de actores y grupos armados ilegales (combos,9 bandas,10 estructuras del narcotráfico, milicias, guerrillas y paramilitares), con el tiempo se ha transformado en un referente sobre el despegue del país y se han hecho célebres sus apuestas por la educación, la innovación y la cultura. En 1991 Medellín registró la pasmosa cifra de 381 homicidios por cada 100.000 habitantes. Esta tasa que es casi el doble de la reportada en la ciudad de Juárez (epicentro de la lucha entre narcos en México) en su año más alto (2010),11 refleja el punto culmen de una crisis estatal iniciada una década atrás en medio de la cual Medellín y sus municipios aledaños fueron presas de distintas formas de ilegalidad y delincuencia. En este proceso capos del narcotráfico y sus estructuras, que habían fortalecido, impulsado y organizado empresas criminales, algunas nuevas y otras basadas en combos y bandas prexistentes, constituyeron verdaderos ejércitos de sicarios y emprendieron una feroz lucha contra la institucionalidad que se conoció con el nombre de ofensiva narcoterrorista.12 Desde ese pico histórico, Medellín ha experimentado una tendencia descendente de la violencia homicida, pero a diferencia del caso de Bogotá, esta no ha sido sostenida sino que se han presentado importantes oscilaciones como se aprecia en el Gráfico 4.

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Si bien el declive de la violencia es visible desde 1992, lo cierto es que hasta 2003 se mantuvieron unas tasas exorbitantes de homicidios de entre 350 y 150 por 100.000 habitantes. De cara a esta situación, según lo analizan Alonso, Giraldo y Sierra (2007: 146-162) y Giraldo (2009: 32-34), se configuró a lo largo de la década de los años noventa una línea de política local de convivencia y seguridad ciudadana orientada primordialmente hacia el apaciguamiento y la autogestión del conflicto. Esta línea de política estuvo mediada por tres nociones: una según la cual el problema de violencia de la ciudad ni surgió en ella ni le era exclusivo y por lo tanto su solución no era responsabilidad principal del gobierno local; la segunda consideraba que el tratamiento predominantemente represivo de los fenómenos de violencia en la ciudad por parte de los organismos de seguridad del Estado había sido ineficaz y equivocada y había provocado un abismo entre las autoridades y la sociedad; y la última noción, como un subproducto de la anterior, propendía por la participación comunitaria en asuntos de convivencia y seguridad como medio para cerrar la brecha entre autoridades y población. Es así como las alcaldías de Luis Alfredo Ramos (1992-1994), Sergio Naranjo (1995-1997) y Juan Gómez Martínez (1998-2000) promovieron políticas de seguridad y convivencia en las que se subestimaban las estra│178│

tegias de coacción a la vez que privilegiaban la prevención, la negociación con actores armados y la participación ciudadana en asuntos de seguridad. Este enfoque de política sin duda fue problemático en un contexto como el de Medellín marcado por el conflicto entre múltiples actores armados. Como lo señalan Alonso, Giraldo y Sierra (2007) y Giraldo (2009), este marco de política local propició una suerte de “retiro del Estado” de la gestión del conflicto y produjo un modelo de negociación permanente del desorden con los actores armados ilegales. Esto se materializó en la realización de numerosos pactos entre y con actores armados facilitados por la administración municipal a través de la Oficina Asesora de Paz y Convivencia de Medellín creada en 1993.13 Con esta práctica no solo no se logró la gobernabilidad deseada por las alcaldías de turno sino que, como efecto indeseado, se propició un equilibro perverso entre Estado y actores armados según el cual se desdibujó el rol mediador y regulador del primero convirtiéndolo en un actor más del conflicto, mientras que los segundos ganaron estatus y preponderancia política. Es posible que como efecto de esta política local el ritmo de la caída de la violencia homicida entre 1991 y 1998 haya sido parsimonioso, lo que sorprende si se tiene en cuenta que dicho período coincide con la desarticulación del Cartel de Medellín y por tanto se esperaría una reducción más dramática de los homicidios. Como concluyen Alonso, Giraldo y Sierra (2007) y Giraldo (2009), el modelo de negociación permanente con actores armados no ayudó a que el Estado monopolizara la fuerza una vez caído el Cartel de Medellín, sino que favoreció órdenes paralelos a través de los cuales las guerrillas y los paramilitares desplegaron su proyecto en la ciudad. Esto a su vez sería el trasfondo del posterior ascenso de los homicidios hasta 2003. En...