Dirección, Organización Y Gestión de Centros Educa - Apuntes - Tema4 PDF

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DIRECCIÓN, ORGANIZACIÓN Y GESTIÓN DE CENTROS Grado de Pedagogía, 2 A

Tema 4

LA DIRECCIÓN ESCOLAR EN ESPAÑA: DE LA GESTIÓN AL LIDERAZGO1 Cuestiones 1. Autonomía, dirección y liderazgo 2. Dirección escolar y liderazgo educativo en España 3. Autonomía y liderazgo pedagógico en las nuevas regulaciones 4. El caso de Cataluña: Una dirección con autonomía al servicio del éxito educativo 5. Hacia una dirección con capacidad de liderazgo educativo 6. Discusión y conclusiones Muchas cosas se pueden intentar mejorar en educación, unas con efectos más inmediatos y otras a más largo plazo. La dirección escolar constituye un sector estratégico por sus potencialidades en la mejora educativa. Es claro que no hay centro escolar que funcione bien sin un equipo directivo detrás, que anima, apoya y potencia –de modo colectivo– las acciones individuales. Por esto, un extenso discurso pedagógico, en los últimos años, aboga por una mayor capacidad y competencia educativa de los directivos, cuya función principal debiera ser dirigir y liderar el Proyecto Educativo de Centro, de acuerdo con su concreción en el Proyecto de Dirección. En este contexto, conviene plantearse –como vamos a hacer aquí– cuáles son las tareas y responsabilidades que deban tener los directores y directoras de nuestros centros educativos y, de acuerdo con ellas, promover los oportunos cambios en su formación, acceso y selección y, también, en la estructura organizativa de los colegios e institutos. A su vez, lo que hace atractivo este discurso –y prácticas– es que no va unido a ocupar una posición formal en la cumbre de una posible pirámide, más bien la iniciativa e influencia está distribuida horizontalmente entre todos los miembros de la escuela. Al fin y al cabo, la capacidad de cambio de una escuela dependerá no de una cúspide, en un modelo burocrático agotado, sino de que el liderazgo de la dirección se diluya, de modo que –como cualidad de la organización– genere el liderazgo múltiple de los miembros y grupos, siendo –por tanto– algo compartido. De enfoques gerencialistas, con el liderazgo hemos pasado a marcar unas metas consensuadas y a lograr el compromiso de los implicados en torno a ellas. Esto plantea retos y tareas nuevas a los equipos directivos que deberán tender a hacer de la escuela un proyecto conjunto de acción, sin el que no cabe propiamente dicho un liderazgo pedagógico. La dirección escolar en España actualmente está en un momento de reestructuración. Agotado un modelo burocrático-administrativista de gestión escolar, son los propios centros escolares y sus líderes y equipos directivos los que, prioritariamente, deben responsabilizarse de los resultados de su centro escolar y, consiguientemente, generar los correspondientes procesos de mejora. De acuerdo con las orientaciones reflejadas en las experiencias y literatura internacional, la agenda próxima es pasar de una dirección limitada a la gestión a un liderazgo educativo o dirección pedagógica, como un factor de primer orden en la mejora de la educación. La propia OCDE ha decidido intervenir en esta dimensión, a través de su programa titulado Mejorar el liderazgo escolar (“Improving school leadership”). Justifica su 1

Reelaborado a partir de Bolívar, A. (2012). Políticas actuales de mejora y liderazgo educativo. Archidona: Aljibe, Cap. 7 (pp. 171-195).

relevancia al comienzo afirmando: “El liderazgo escolar se ha convertido en una prioridad de los programas de política educativa a nivel internaciona l. Desempeña una función decisiva en la mejora de los resultados escolares al influir en las motivaciones y capacidades de los maestros, así como en el entorno y ambiente escolares. El liderazgo escolar eficaz es indispensable para aumentar la eficienc ia y la equidad de la educación. [...] Los responsables de política educativa necesitan mejorar la calidad del liderazgo escolar y hacerlo viable” (Pont et al., 2008: 9 y 19).

España no puede seguir siendo, como reflejaba el informe TALIS (OCDE, 2009a), aquel país cuyos equipos directivos tienen menos liderazgo pedagógico y también liderazgo administrativo, situándose muy alejada de la media europea. Antes o después, se va imponiendo una convergencia con la evidencia internacional: el liderazgo de la dirección es un factor crítico en la mejora de los aprendizajes y el segundo factor interno a la escuela, con efectos aún mayores en aquellos centros situados en contextos desfavorecidos. La experiencia y literatura internacional cada vez señalan lo que es evidente: los equipos directivos han marcar las líneas, crear contextos y supervisar las prácticas para que se consigan los objetivos marcados. Entre los caminos que van abriendo las nuevas regulaciones normativas, las presiones del medio en que se desenvuelve la educación y las rémoras de una tradición escolar, se juega el cambio en el ejercicio de la dirección escolar en España. Romper la pesada tradición de que cada profesor, inviolablemente, es “dueño” de su aula y funciona de modo independiente, especialmente en los Institutos, para subordinar su trabajo e inscribirlo en un proyecto colectivo del centro es algo costoso, dado que la estructura institucional lo impide. Una larga tradición, empotrada en la cultura escolar, hace que el director de las escuelas públicas no suele saber lo que ocurre en las aulas y si lo conoce (por vías indirectas) no debe intervenir. Pero si la primera responsabilidad de los centros escolares es conseguir el éxito educativo de todo su alumnado, esto no puede quedar enteramente al voluntarismo de lo que cada profesor, con mayor o menor compromiso, haga en su aula. De ahí que la dirección escolar tenga inevitablemente que entrar en la mejora de la enseñanza y del aprendizaje que ofrece la escuela, con todo lo conflictivo que pueda ser. No obstante, como hemos advertido antes, una idea tan potente como la del liderazgo educativo, transferida de contextos anglosajones, tiene poco recorrido y pronto llega a agotarse si no se reestructuran, con coherencia, otros elementos de la política educativa y de la organización de las escuelas. Que la dirección asuma funciones de liderazgo pedagógico o educativo resulta extraño a la cultura habitual de nuestros centros, particularmente en Secundaria. Lleva poco lejos, por eso, cambiar las atribuciones de la dirección escolar en una posible nueva normativa si, paralelamente, no construyen condiciones organizativas en las escuelas que posibiliten su ejercicio. Cambiar un elemento –menos limitado a la normativa– sin hacerlo paralelamente en otros, sólo conduce a nueva retórica, presta a quemarse. Contra toda esta perspectiva internacional, con la LOMCE, los directores y directoras se definen “como representantes que son de la Administración educativa en el centro”, volviendo a una tradición burocrático-administrativa. No se ve cómo, al nombrarlo la Administración, se pueda conjugar con la autonomía y la capacidad de liderazgo, a menos que se crea que la Administración puede “infundarlo” al nombrarlo. Como dice FEDADI en el Comunicado de su XXX Congreso, hay un “sesgo básicamente gerencial, lejos del liderazgo pedagógico vehementemente recomendado en los informes internacionales”. Se quiere más gerentes de empresa (sea del titular en los concertados o de la administración en los públicos), en lugar de potenciar su labor pedagógica. La administración educativa decide

en la selección y nombramiento qué persona la va a representar, cumpliendo la normativa. El director está, pues, para cumplir los mandatos de la Administración. Esto conduce a directores-gestores, con amplia “autonomía de gestión para impulsar y desarrollar las acciones de calidad educativa” (art. 67 de la LOMCE).

1. Autonomía, dirección y liderazgo La dirección de los centros escolares es un factor clave en la mejora escolar, especialmente en promover y gestionar una buena educación. Hay un cierto consenso, evidenciado por la mejor investigación (Robinson et al., 2009; Leit hwood, 2009 ), acerca de que las escuelas que tienen capacidad para mejorar dependen, en modos significativos, de directivos que contribuyen activamente a que su escuela aprenda a desarrollarse, superando los retos y dificultades a que tiene que enfrentarse. Como describimos posteriormente, los directivos escolares en España han tenido escasas atribuciones para poder ejercer un liderazgo pedagógico (Gago, 2006). Una cultura organizativa particular ha hecho que los directores sean profesores, elegidos por sus colegas, con un ejercicio limitado en el tiempo, junto con una falta de autonomía para tomar decisiones en la enseñanza y el currículum. Institucionalmente hay, pues, graves limitaciones y una debilidad estructural para diseñar entornos de mejora del aprendizaje de todos los alumnos (Ministerio Español de Educación, 2007). En su origen, la caída de la dictadura en España (y unos años antes en Portugal), a mediados de los setenta, hizo que se reclamara una dirección escolar elegida por el Consejo Escolar y entre el profesorado del propio centro, en lugar de “comisarios políticos” del Gobierno. Con el paso del tiempo ambos países fueron quedando como la “excepción ibérica” en Europa. La situación de insatisfacción en ambos casos, con mediocres resultados en las evaluaciones internacionales, ha motivado introducir cambios, como cambiar en España la elección por la selección de directivos. Además conviene dar pasos decididos, por un lado, de un modelo “colegiado” a una dirección pedagógica, dado que la lógica colegial de naturaleza corporativa en muchos casos no posibilita –en otros, impide– el ejercicio de un liderazgo pedagógico. Es cierto que estos pasos han de ser progresivos, pues la cultura escolar establecida no se cambia por decreto. Por otro, también es cierto se precisa, como de hecho está sucediendo, una progresiva convergencia con lo que refleja la investigación actual sobre el tema y las experiencias más destacables en países que progresan en una mejora de los resultados educativos. Sin embargo, influidos por las tendencias actuales que consideran prioritario el papel de liderazgo educativo (Pont et al., 2008), se está iniciando una progresiva convergencia de la política educativa con el liderazgo educativo. Se están produciendo cambios significativos en ejercicio de la dirección en España, ya reflejados en las nuevas regulaciones legislativas, en un tránsito de un modelo burocrático a una dirección pedagógica, encaminada a la mejora de los aprendizajes y de los resultados de la escuela. Desde esta perspectiva, la actual Ley Orgánica de Educación (LOE) introduce (art. 132) como novedad, entre las competencias del director, “ejercer la dirección pedagógica, promover la innovación educativa e impulsar planes para la consecución de los objetivos del proyecto educativo de su escuela”. De un modo similar, la legislación de las regiones configuradas como Comunidades Autónomas (por ejemplo, en el caso de Andalucía, Cataluña), que tienen una autonomía considerable, están aprobando y publicando normativas que acentúan el liderazgo educativo. Así en Cataluña (2010a, 2010b) los recientes decretos (“Decreto de autonomía de centros educativos” y “Decreto de la dirección de los centros educativos públicos y del personal directivo profesional docente”) dan pasos decididos en un nuevo modo de entender la dirección de escuelas. El primero, por ejemplo, señala que “la gestión de la escuela adquiere

un papel de liderazgo global de la acción de las escuelas públicas”. Paralelamente, como se ha visto en el capítulo anterior, se está produciendo en Europa (Eurydice, 2007) un progresivo incremento de descentralización y autonomía en los países europeos. La dirección escolar, con liderazgo pedagógico, tiene la responsabilidad de hacer un uso de la autonomía que mejore la calidad de la educación de su escuela. De tener muy pocas competencias organizativas, pedagógicas y de gestión, se tiende a una ampliación real de dicha autonomía. En fin, tras los años de abandono de la dirección escolar, al arbitrio de lo que saliera en la elección de cada centro (que elegían a alguien, que no lo elegían y había que, de modo forzoso, nombrar a otro, etc.) estamos en un situación en España, a la que se ha tardado excesivo tiempo en llegar, en que hay que plantearse claramente qué equipos directivos queremos para nuestros centros y escuelas. Y la respuesta, como decimos, no puede ser autárquica, al margen de lo que pasa en el mundo. Sin un liderazgo pedagógico fuerte no cabe autonomía del centro educativo, como entiende la propia OCDE (Pont et al., 2008) en su informe sobre la Mejora del Liderazgo Escolar. Esto obliga a replantear la dirección escolar, tal como la tenemos establecida, para que los equipos directivos puedan dar una unidad de acción y coherencia para asegurar buenos aprendizajes a todos los estudiantes, sin depender contingentemente del voluntarismo o compromiso individual de cada docente. Así lo constataba el I nforme del Grupo de Trabajo del Parlamento de Andalucía (2009) relativo a la convergencia educativa “La autonomía de los centros educativos debe ir unida a un modelo de dirección eficaz, moderno, basado en proyectos de mejora y que dé respuesta a las necesidades de la comunidad educativa y de la sociedad en la que está inmerso el centro. El modelo de dirección debe fundamentarse en el ejercicio del liderazgo pedagógico de l equipo directivo en el marco de un Plan de Centro que se elabore de forma participativa y democrática, que, en ningún caso, debe confundirse con un mode lo de gestión en el que se diluyan las responsabilidades” (p. 17).

En cualquier caso, las tradiciones culturales e históricas pesan y no se pueden transferir propuestas de un país a otro, olvidando la cultura escolar. Directivos y profesorado operan en un contexto determinado, que condiciona largamente lo que puedan hacer, y –en ocasiones– del que están cautivos. Como señalan Hallinger, Bickman y Davis (1996), la investigación no ha prestado la adecuada atención a la influencia que el contexto organizativo y social tiene en el posible liderazgo que pueda ejercer la dirección. El modelo administrativista-burocrático de dirección escolar, que hemos heredado en España, presenta –en las sociedades complejas de la modernidad tardía– graves déficits para incidir en dicha dinamización. Limitarse a la gestión burocrática de los centros educativos, en las condiciones actuales, crecientemente se está volviendo insuficiente. La gobernanza, dijimos en el primer capítulo, comparta un consenso, diálogo y concertación entre los actores en los diferentes niveles del sistema educativo. Esto supone confianza en los actores. Desde esta perspectiva podemos afirmar que toda la regulación burocrática que ha dominado la dirección y gestión de la enseñanza es expresión de la desconfianza en los directivos y en el profesorado. Confiar en ellos no supone renunciar a la evaluación de los procesos desarrollados y resultados conseguidos. Pero sí supone una nueva gobernanza: se confía, en primer lugar, en su lealtad institucional y en su capacidad para tomar las decisiones más apropiadas. La primera responsabilidad de la escuela es garantizar el éxito educativo a todo su alumnado. Esto no puede quedar enteramente al voluntarismo de lo que cada profesor, con mayor o menor compromiso, haga en su aula. De ahí que la dirección escolar tenga inevitablemente que entrar en la mejora de la enseñanza y del aprendizaje que ofrece la escuela. Esta acción es en España, actualmente, algo conflictivo, pero en las experiencias y

literatura internacional (Robinson et al., 2009; Louis, Leithwood et al., 2010) cada vez más evidente: si los profesores son clave de la mejora, los directores han de crear el clima adecuado para que los docentes sean mejores, supervisando los resultados y alentando el progreso. Diversos informes internacionales (McKinsey, OCDE) ponen de manifiesto que el liderazgo de los equipos directivos es un factor crítico en la mejora de los aprendizajes, con efectos aún mayores en centros educativos en contextos desfavorecidos. Dentro de todos los factores internos de la escuela, después de la labor del profesorado en el aula, el liderazgo es el segundo factor que contribuye a lo que aprenden los alumnos en la escuela, explicando – cuando ejerce un liderazgo pedagógico– alrededor de un 25 % de todos los efectos escolares (Leithwood, 2009). No obstante, como explicamos a continuación, tenemos en España un conjunto de retos pendientes para poder pasar del actual modo de ejercer la dirección al liderazgo para el aprendizaje (Bolívar, 2006).

2. Dirección escolar y liderazgo educativo en España La dirección escolar en España se ha movido entre el representante-delegado de la administración (central o regional), responsable ejecutor de la normativa, y el profesional delegado del conjunto del profesorado. Los sucesivos intentos de acercarlo a un modelo más profesional, conservando la elección por el Consejo Escolar, no han logrado conjugar debidamente el carácter híbrido entre regulación burocrática (representante de la Administración) y profesional (elegido por sus colegas). Esto ha generado, por un lado, una discusión entre las ventajas o no del procedimiento electivo y la necesidad o no de incrementar su profesionalización. Por otra, agotado y esclerotizado un modelo burocráticoadministrativista de gestión escolar, de acuerdo con las orientaciones reflejadas en las experiencias y literatura internacional, se apuesta por un liderazgo educativo o dirección pedagógica, como un factor de primer orden para incidir en la mejora de la educación. Además, este liderazgo se entiende como algo compartido o distribuido en una comunidad de profesionales. La dirección escolar en España cuenta con una larga historia (Viñao, 2005) donde el modelo ha sido, especialmente en los Institutos de Secundaria, corporativo (elegido por y entre el profesorado o designado a propuesta de éste) y no profesional (cualquier docente puede ser director, con tal de ser elegido o nombrado). Durante la dictadura predominó en Primaria (1945-1970) un modelo jerárquico-burocrático, ejercido por profesores tras superar una oposición, dando lugar a un “cuerpo” de funcionarios de directores escolares. A partir de 1970 (Ley General de Educación) se postula una dirección participativa y no profesional, donde la administración elige entre una terna propuesta del claustro de profesores. En cualquier caso, especialmente en el primer período, el director es representante de la administración al tiempo que un agente gubernamental de la misma, en un contexto autoritario y no participativo, por lo que después de la dictadura franquista, hay un amplia demanda de gestión democrática de las escuelas. La Ley Orgánica del Derecho a la Educación (LO DE) de 1985, tras la dictadura, con el nuevo gobierno del Partido Socialista, estableció la participación de la comunidad escolar en el funcionamiento y gestión de las escuelas (a través del “Consejo Escolar” de centro), así como la elección del director entre el profesorado de la misma escuela. Se establece un modelo de dirección de carácter temporal, no profesional y participativo, colegial (equipo directivo, formado por el director, jefe de estudios y secretario), frente al predominante en otros países europeos donde el modelo es profesional y permanente. La dirección escolar resultante es débil porque, por un lado tiene un conjunto de competencias, pero las funciones

de toma de decisiones y control dependen del Consejo Escolar de cada escuela o, más específicamente, del Claustro de profesores (Charles Llorens, 2009). Los “Consejos Escolares”, como órgano de representación de los distintos grupos (padres, alumnos, profesores y equipo directivo), en muchos casos, han quedado más como una estructura formal de representación, con baja participación de las familias en los procesos electivos de representación, cuando debían haberse constituido en una plataforma dinámica de comunidad democrática de aprendizaje. Se ha dado en llamar cuestión directiva a l problema sin resolver de la dirección de las escuelas, por la insatisfacción generalizada ante la falta de consolidación del modelo (Gairín, 1998; Murillo, Barrio y Pérez-Albo, 1999). Así, la ausencia de candidatos a la función directiva ha ido ponien...