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Riassunti su Roma Capitale. Diritto Regionale, Diritto Pubblico...

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diritto regionale roma capitale Diritto Regionale Università degli Studi di Napoli Federico II 12 pag.

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Roma Capitale La definizione di città capitale non è facile perché la qualifica non chiarisce le molteplici funzioni che normalmente connotano la città più rappresentativa di uno stato. I motivi che inducono a conferire a tali città una posizione di supremazia possono essere di natura diversa, religiosa, militare ed economica. Storicamente nelle capitali risiede il centro politico dello Stato e di conseguenza dei suoi organi di governo. Negli stati federati con una forte struttura decentrata, i singoli stati membri benché dotati di una particolare autonomia, subiscono la supremazia dello Stato centrale che detiene la sovranità, di conseguenza la capitale sarà la sede degli organi di governo. In epoca moderna negli stati unitari in cui è in atto un processo di decentramento territoriale con una piena autonomia degli enti locali, la città capitale deve superare i problemi legati al meccanismo di decentramento degli enti territoriali. È difficile ipotizzare la coincidenza della capitale con quella sede del Parlamento, in virtù della superiorità dell’organo legislativo rappresentativo espressione della volontà sovrana del popolo. In realtà si può sostenere l’identificazione della capitale con la sede del capo dello Stato, indipendentemente dal potere sovrano riconosciutogli. Nelle forme di governo repubblicane, in cui la sovranità è attribuita a organi diversi dal Presidente, la capitale viene ugualmente individuata nella sede di quest’ultimo. Il comune denominatore tra i diversi ordinamenti giuridici vigenti e la sede della capitale, è riconducibile al fatto che la capitale deve essere presente all’interno del territorio dello Stato, in Italia, si è utilizzata una legge costituzionale per cristallizzare la scelta della sede della città capitale. Diversi stati hanno utilizzato la legge ordinaria, mentre altri ancora hanno previsto, ma soltanto in caso d’emergenza, lo spostamento degli organi supremi della capitale, inoltre alcune carte costituzionali non si limitano ad individuare la città capitale ma impongono che in essa siano presenti gli organi di governo. Se manghi un esplicita disposizione che focalizza la città capitale, occorrerà prendere in esame la “capitale reale”, ovvero il centro della vita politica ed economica, in cui va collocata la sede governativa e quella dei pubblici uffici centrali. Il principio di unicità della capitale ufficiale, anche se confermato negli stati federali, non è assoluto, così come è accaduto un secolo e mezzo fa in Svizzera dove è stata disposta la rotazione delle città capitali, ovvero il trasferimento della sede del potere centrale da città capitale a città capitale. In Sri Lanka, Colombo è la capitale commerciale, mentre Sri..Kotte, è quella amministrativa, in altri casi la captale può coincidere con la residenza del sovrano, che può mutare con il cambiamento delle stagioni dell’anno. Il concetto di capitale riguarda il diritto interno e non il diritto internazionale, anche se in alcuni paesi come Taiwan, Palestina, Sahara occidentale, il contrasto tra capitale ufficiale e capitale reale si risolve a favore di quest’ultima, indipendentemente dal riconoscimento di tale scelta, inoltre l’esistenza della capitale dipende dalla partecipazione dello Stato all’associazione delle Nazioni Unite. In termini geografici la capitale è il territorio su cui sorge la città, simbolo dello Stato, e la sua zona suburbana sarebbe dovrebbe prevedere l’attribuzione del potere di gestione direttamente allo Stato in compartecipazione con gli enti locali, attraverso un organo specifico dello Stato, ma logicamente tutto dipende dalla forma di Stato. Nei sistemi federali in ragione dell’uguaglianza tra gli Stati federali si va a collocare la capitale in un’area territoriale amministrativa autonoma, fuori dal territorio di ciascun stato membro che compongono l’ordinamento federale. La costituzione americana prevede il conferimento di poteri legislativi esclusivi al Congresso, organo rappresentativo di tutti gli Stati, anziché al Parlamento dello Stato che ospita la sede del governo americano. È necessario distinguere le capitali “forti” o centraliste, rappresentative dell’unità, anche se appartenenti ad ordinamenti federali, come Washingthon, Brasilia, Buenos Aires, dalle così dette capitali “deboli” o diffuse sul territorio in cui gli organi costituzionali sono collocati in città diverse. Negli stati unitari l’esigenza di dislocare alcuni organi costituzionali in città diverse dalla capitale può dipendere dall’esigenza di diminuire la concentrazione politica affidata alla capitale. Ad esempio per lungo tempo il consiglio municipale parigino è rimasto sprovvisto di poteri. In altri paesi, la stessa Costituzione pur individuando la capitale ha imposto regimi di decentramento locale, come Vienna, Londra, Sofia,Berlino ecc. La capitale d’Italia, dall’unità d’Italia (1871) ha trovato la sua collocazione geografica nella città di Roma. L’assegnazione dello Status di capitale viene realizzato con l’ausilio di norme speciali. La

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riforma dell’art 114cost, ha costituzionalizzato la scelta della sede della capitale, riservando il suo ordinamento alla legge dello Stato, escludendo ogni competenza della regione. Roma capitale può essere intesa come un ente locale ulteriore, ma tale ipotesi è contraddetta dalla considerazione secondo cui la località dell’ente dovrebbe presupporre un collegamento con la collettività presente sul territorio, entro il quale far ricadere i propri poteri. Altra ipotesi è quella di affidare a Roma capitale la capacità di un ente locale speciale, ma il comma 2 dell’art 114 non annovera tra gli enti locali Roma capitale. Ma se Roma capitale non è un ente locale, si rafforza la convinzione che il suo ordinamento sia riservato alla legge dello Stato, con conseguente esclusione della fonti regionali. Se la riserva di legge copre la fase istitutiva non è detto che la successiva fase gestionale sia anch’essa riservata alla legge statale, quindi il secondo può essere affidato agli organi gestori di Roma Capitale ai quali la legge statale speciale può attribuire poteri normativi secondari. Roma capitale non può essere considerato ente, perché si ritroverebbe su un territorio comune ad altri enti, e in maggior ragione non è costituzionalmente prevista. -ROMA E LE CITTA’ METROPOLITANE Con la legge 609/52 del 17 maggio, vengono sostituiti i limiti di valore, previsti negli articoli 3-4-5 del dlgs 426/1944, relativi alla soppressione del Governatorato di Roma e alla disciplina giuridica dell’amministrazione comunale della capitale superiore ai 500000 abitanti. Nel 1990 vengono varate due leggi ordinarie molti importanti per Roma, la legge 142/1990 “ordinamento delle autonomie locali” e la legge 396/1990 “interventi per Roma capitale della Repubblica. Entrambe le leggi vanno a realizzare una disciplina che ha come oggetto la creazione delle aree e città metropolitane e la disciplina specifica di Roma capitale. La legge 142/1990 abbandona il principio d’uniformità degli enti locali, distinguendo i comuni, dalle comunità montane, dalle unioni di comuni, dalle città metropolitane e dalle provincie. Viene attuata una profonda riforma delle autonomie locali al fine di incrementare la loro capacità di darsi un indirizzo politico amministrativo. L’aumento del grado di autonomia degli enti locali, non ha comportato un depotenziamento delle regioni, dato che continuavano a mantenere il loro grado di controllo. Roma in qualità di comune, fruisce di autonomia statutaria, normativa, organizzativa e amministrativa, nonché di autonomia finanziaria nell’ambito del proprio statuto, dei regolamenti e delle leggi di coordinamento della finanza pubblica, e in virtù della sua capitalità è stata dotata di uno status particolare. Questi interventi riguardano oltre la riqualificazione del tessuto urbano e sociale del quadrante Est della città, il piano di localizzazione di tutti gli uffici pubblici, compresi quelli degli organi costituzionali, la conservazione e valorizzazione del patrimonio archeologico e artistico, la più efficace tutela dell’ambiente e del territorio, i servizi e le infrastrutture per la mobilità urbana, la riorganizzazione degli aereoporti e il potenziamento del trasporto pubblico su ferro, le università, un polo europeo dell’industria dello spettacolo e della comunicazione, la sistemazione delle organizzazioni internazionali operanti in Italia e presenti a Roma. L’art 2 istituiva una commissione mista per Roma capitale presso la presidenza del consiglio dei ministri, presieduta dal Presidente del consiglio e composta da 4 ministri, dal presidente della regione Lazio, dal presidente della provincia di Roma e dal sindaco di Roma. Entro il termine di 90 giorni, il sindaco di Roma doveva proporre al consiglio comunale il programma d’intervento che, una volta deliberato, veniva trasmesso per l’approvazione alla commissione per Roma capitale che poteva apportare delle modifiche. In caso d’inerzia era previsto un intervento sostitutivo da parte della commissione. La presenza statale nel raggiungimento degli obiettivi qualificanti per Roma capitale è testimoniata dalla previsione secondo cui, in caso di approvazione non all’unanimità ma solo a maggioranza, la decisione finale era rimessa al consiglio dei ministri. Per la realizzazione di tali interventi erano necessari adeguati stanziamento straordinari di denaro da parte dello Stato, ma anche strumenti idonei a realizzare forme di collaborazione tra gli enti, quali gli accordi di programma, le conferenze di servizi, e la creazione di un ufficio del programma per Roma Capitale, presso la presidenza del consiglio dei ministri. Con l’apporto del comune di Roma e della regione Lazio, che si sono avvalsi degli strumenti degli accordi di programma, sono stati realizzati i piani di assetto delle aree ferroviarie, ed altri interventi. La legge 396/1990 ha consentito il finanziamento del piano infrastrutturale della stazione Tiburtina. Le finalità perseguite dalla legge richiedevano ingenti

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finanziamenti che difficilmente potevano essere ottenuti, la legge stanziava per il triennio 1990-92 668miliardi di lire, di cui la metà per coprire gli interventi già fissati dalla legge e l’altra metà per iniziative definite in via prioritaria nel programma. La legge finanziaria 415 del 1991 assegnò nel 1992 circa 400 miliardi di lire, per il biennio 1993-94. Le risorse stanziate dallo Stato erano irrisorie rispetto alle stime calcolate dalla commissione di Roma capitale che per l’attuazione del programma. Con la giunta Rutelli si ottiene l’approvazione di ulteriori progetti per un valore pari a 300 miliardi di lire, ma ciò non è stato sufficiente a raggiungere l’obiettivo fissato dall’art 1 della legge 306/1990 diretto ad ottenere un progetto unitario di sviluppo per la capitale. La legge 142/1990 ha segnato l’avvio di un lungo cammino per le città metropoli nate costituzionalizzate con la riforma dell’art 114.1, la ratio della previsione delle città metropolitane contemplava la necessità di fornire uno strumento amministrativo elastico per affrontare il problema delle grandi aree. Il problema della città metropolitana è da ricondurre anche alla città di Roma, annoverata tra quelle città metropolitane. L’area metropolitana, comprende anche altri comuni, che si trovano in stretta integrazione territoriale, economico e sociali, in modo tale da sostituire la provincia. Le aree metropolitane costituiscono un nuovo livello di governo a cui è preposta la città metropolitana che deve essere intesa, come un diverso e specifico ente. La legge 142/1990 disciplina l’area metropoli nata di Roma senza prendere in considerazione i poteri di Roma capitale, mentre la legge 396/1990 disciplina lo status di Roma senza contemplare l’area metropolitana. Precedentemente alla legge 142/1990 era stato presentato il ddl 3684 che operava una netta distinzione fra comuni urbani e comuni metropolitani, e il ddl 3683 che prevedeva una modifica dell’art 114 rimettendo le funzioni della provincia inserita in un’area metropolitana, individuata con legge ordinaria e delimitata con legge regionale, al comune metropolitano. Con la legge 142/1990 si stravolge l’assetto istituzionale dei territori locali giacchè la previsione della città metropolitana non riesce a trovare attuazione e ciò non soltanto per problemi interpretativi della relative disposizioni legislativa. Prima della riforma del titolo V, il territorio italiano era suddiviso in tre specifici livelli territoriali, comuni, provincie e regioni. La legge 142/1990 nel disciplinare le città metropolitane, ricalca il modello delle provincie, ovvero dell’ente superiore a quello comunale senza poter eliminare queste ultime in quanto costituzionalmente riconosciute. L’art 18.5 legge 142/1990 attribuisce alle città metropolitane le funzioni delle provincie e non anche dei comuni, ma ciò determina un grave problema di coordinamento tra i vari enti che coesistono nel medesimo territorio. Anche le regioni hanno contribuito a determinare lo stallo delle città metropolitane, poiché non hanno sempre esercitato il potere dovere di perimetrale le aree metropolitane loro affidate. La costituzionalizzazione della capitale non significa soltanto il riconoscimento di un fatto storico comunemente condiviso, ma costituisce un’eccezione rispetto al regime delle autonomie locali a causa del ruolo di rappresentante dell’unità del paese che ogni capitale deve svolgere. L’affidamento del potere ordina mentale a una legge statale conferma la dimensione extralocale della capitale. La capitale della Repubblica in base al disposto costituzionale è Roma e non il comune di Roma, la provincia di Roma la costituenda città metropolitana di Roma oppure la Regione. Le città metropolitane dopo l’avvento dell’art 114 non possono più adottare il modello provinciale, com’era accaduto con la legge 142/1990, ma devono rappresentare un’entità territoriale autonoma, anziché semplificare e rendere più efficiente la governabilità delle aree urbane, appesantisce la loro governante con l’introduzione di un ulteriore livello di governo locale. -ROMA E LE ALTRE CAPITALI Molteplici modelli sono stati creati per giustificare la posizione preminente riconosciuta alle città capitali all’interno dei vari sistemi ordina mentali. Le maggiori difficoltà si incontrano nei sistemi federali, in quanto l’individuazione di una capitale deve superare la pari dignità che va riconosciuta ai singoli stati membri, ciascuno dei quali potrebbe ambire ad avere una sua capitale. Il modello del distretto federale è stato un valido strumento per risolvere la difficoltà di trovare una collocazione territoriale autonoma alla capitale. La dottrina distingueva la natura giuridica della capitale federale, da quella del distretto federale, precisando che il distretto dovesse considerarsi un ente dotato di

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assoluta autonomia, quasi fosse uno Stato. La prima città che aveva adottato tale strumento è stata Washington. La capitale degli USA è Washington DC (District of Columbia) sede delle principali istituzioni di governo. La capitale dello stato federale è stata collocata in un distretto ad hoc, a seguito della decisione dell’assemblea costituente riunitasi a Filadelfia nel 1787. Il distretto di Columbia ha uno status diverso da quello degli stati membri e dai territori federali, anche se di fatti, è uno stato aggiunto ai 50 stati federati che compongono gli Stati uniti, dotato di una società politica organizzata, i cui membri possono partecipare alle elezioni presidenziali, esercitando i loro diritti politici. Il distretto su cui il governo legifera indistintamente è anche a capo del governo municipale. Allo stato attuale il distretto di Washington è una figura ibrida, a metà tra uno stato dell’Unione e un territorio federale, su cui il congresso troppo sesso legifera, ignorando gli interessi municipali della città. La proposta avanzata di recente, di inserire tale distretto tra gli Stati d’America, come uno nuovo stato, il New Columbia, da un lato aumenterebbe l’autonomia del distretto, ma dall’atro lo porrebbe al di fuori dell’area federale, denominata National Capital Service Area. Il modello nordamericano del distretto per la capitale costituì un modello per altri stati federali come l’Australia e alcuni paesi dell’America latina. Camberra è la sede del Parlamento, dell’Alta corte d’Australia e di numerose altre istituzioni del governo, sono inoltre presenti nella capitale, numerose organizzazioni sociali e culturali di livello nazionale. La Repubblica federativa del Brasile con capitale Brasilia, è costituita dall’unione indissolubile di Stati, municipi e dal distretto federale. La scelta di Brasilia, elevata a distretto con la Costituzione del 1988 fa capo all’esigenza di tutelare la piena autonomia della capitale dotata di poteri di governo autonomo e legislativi, cui veniva assegnato il compito di realizzare i più alti obiettivi sociali. Buenos Aires da città dotata di personalità giuridica autonoma, nel 1994 ha visto mutare il proprio status in quanto è stata riconosciuta alla capitale autonomia politica costituzionale, e collocata in un distretto federale su cui il congresso esercita il potere legislativo esclusivo adottando la disciplina necessaria a realizzare l’unità nazionale nell’ambito del territorio della Repubblica. -QUESTIONI ATTUALI Fino a poco tempo fa per l’esattezza fino alla legge 42/2009 del 5 maggio, il comune di Roma poteva essere paragonato a qualunque altro comune d’Italia, perché non si era riusciti a elaborare uno status particolare della capitale e a disciplinare il rapporto tra questa e il comune di Roma. L’autorità di questa città sia sul piano interno che su quello internazionale, dovrebbe essere adeguatamente tutelata, in quanto non è un comune ordinario, ma un soggetto diverso e con funzioni diverse. Si dovrebbe ipotizzare un nuovo livello di governo locale, un comune tra i comuni, in grado di dialogare direttamente con il governo in quanto rappresentativo. Il nodo relativo alla natura di ente territoriale di Roma capitale è stato recentemente anche se provvisoriamente sciolto, con la legge delega 42/2009, che da attuazione al comma 3 dell’art114 che affida alla legge ordinaria l’ordinamento di Roma capitale. Lo stato, la regione Lazio e la provincia di Roma non solo disciplinano l’esistenza di Roma capitale come un ente autonomo, ma lo fanno coincidere con il comune di Roma. Il dato oggettivo che Roma capitale coincida con l’ente territoriale del comune di Roma e la sua disciplina consiste nella somma di quanto previsto dal testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali e delle ulteriori funzioni amministrative previste dall’art 24 della legge 42/2009 si può affermare che il legislatore non sembra essersi preoccupato delle conseguenze di tale disposizione. La mutazione genetica della capitale presupporrebbe una precisa ripartizione tra capitale e comune distinguendo il patrimonio comunale da quello capitolino, necessario quest’ultimo all’esercizio delle funzioni di capitali. L’istituzione di Roma capitale come città metropolitana, può costituire per molti un obiettivo raggiungibile invocando direttamente l’art 116cost, ed è stato accantonato dalla legge 42/2009, dove l’articolo 24 pur prevedendo in futuro la trasformazione di Roma capitale in città metropolitana, con relativa eliminazione del comune e della provincia di Roma, nell’immediato ha inserito la capitale e le funzioni nel comune di Roma. I 121 comuni della provincia di Roma hanno sempre più bisogno d’interventi di coordinamento per

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garantire loro lo sviluppo territoriale e dei servizi sociali. Tali obiettivi restano però affidati all’istituzione di una città metropolitana che non è stata sentita dal legislatore del 2009 come un’esigenza primaria....