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StuDocu non è sponsorizzato o supportato da nessuna università o ateneo.Riassunto - libro "Lineamenti di diritto dell'Unione europea" diR. Adam, A. Tizzano - Diritto dell'unione EuropeaDiritto dell'Unione europea (Università degli Studi di Genova)StuDocu non è sponsorizzato o suppo...

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Riassunto - libro "Lineamenti di diritto dell'Unione europea" di R. Adam, A. Tizzano - Diritto dell'unione Europea Diritto dell'Unione europea (Università degli Studi di Genova)

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ADAM TIZZANO - LINEAMENTI DI DIRITTO DELL'UNIONE EUROPEA PARTE PRIMA - L'ORDINAMENTO GIURIDICO DELL'UNIONE EUROPEA CAP. I - PROFILI GENERALI Il processo di integrazione europea Il processo di integrazione tra Stati europei, identificato con l'Unione Europea, si è avviato con l'entrata in vigore della CECA (1°gennaio 1952), firmata da Belgio, Francia, Germania, Italia, Lussemburgo e Paesi Bassi. A questa comunità, se ne aggiungeranno altre due nel 1957: CEE e CEEA (o Euratom), firmate dagli stessi paesi. Attraverso queste comunità si intendeva attuare un disegno unitario, volto a dar vita ad un mercato comune, basato sulla libera circolazione di persone, merci, servizi, e capitali, ma anche al coordinamento di politiche comuni, in vari settori: agricoltura, trasporti, commercio, energia nucleare. L'unitarietà di tale disegno si riflette anche nelle vicende dell'apparato istituzionale cui la realizzazione era affidata. Originariamente basato su tre strutture separate, ma parallele, è venuto progressivamente unificandosi nei suoi elementi costitutivi, pur mantenendo le peculiarità tipiche di ciascuna Comunità. Costruito formalmente intorno alla prospettiva economico-commerciale, del mercato comune, il processo d'integrazione prevedeva fin dall'inizio una successiva caratterizzazione politica. Come ad esempio nel art. 138 par. 3 del Trattato CEE si prevedeva già il passaggio da un Parlamento Europeo composto da rappresentanti dei parlamenti nazionali, ad un Parlamento eletto direttamente dai cittadini degli Stati membri. E sarà proprio il "nuovo"Parlamento europeo a dare impulso al processo di riforma del sistema, a partire dal 1986,anno in cui per la prima volta avrà luogo una significativa revisione dei Trattati originari :semplificazione della presa di decisione del Consiglio con il passaggio dall'unanimità alla maggioranza qualificata per alcune deliberazioni; inserita la procedura di cooperazione. Maggiore incidenza avrà la firma del (TUE) a Maastritcht (1992), che prosegue l'ampliamento delle competenze delle Comunità e dà luogo ad una profonda mutazione della struttura avviata nel 1957. Questa struttura viene collocata all'interno dell'Unione Europea, di cui le Comunità diventano parte costituente, accanto a due nuovi settori di cooperazione: politica estera e sicurezza comune (PESC), e giustizia e affari interni (GAI). La struttura originaria risulta adesso composta da "tre pilastri": Comunità Europee, PESC, GAI. Con Maastricht il sistema comunitario si rafforza anche nei contenuti. Il suo elemento centrale, la Comunità economica europea, viene rinominato Comunità europea, e nel relativo trattato (d'ora in poi TCE), viene inserita la nozione di cittadinanza europea; si ampliano le competenze della Comunità; vengono modificati alcuni meccanismi di funzionamento (codecisione con il Parlamento); e viene infine creata, all'interno del TCE, l'Unione economica e monetaria, in vista del passaggio alla moneta unica. Questo disegno istituzionale si perfeziona nel 1997 con il Trattato di Amsterdam, con la consacrazione nel TUE dei principi di libertà, democrazia e rispetto dei diritti dell'uomo come valori fondanti dell'Unione; con la prima semplificazione dei Trattati attraverso l'abrogazione di norme obsolete; parte del terzo pilastro viene "comunitarizzata" (visti, asilo, immigrazione, cooperazione giudiziaria civile). E' infine prevista la possibilità che gruppi di Stati membri siano autorizzati dal Consiglio ad avviare tra loro cooperazioni 1

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rafforzate in determinati settori, esigenza sviluppatasi progressivamente con l'aumento degli Stati Membri. Sarà proprio l'aumento degli Stati membri il tema principale dei successivi sviluppi, in quanto la caduta del muro di Berlino, e la dissoluzione del blocco sovietico, imponevano la necessità di adattare i meccanismi di funzionamento dell'Unione ad un probabile incremento massiccio dei membri. Il "riesame" viene effettuato con il Trattato di Nizza, anche se esso si limita ad intervenire sulla composizione di alcuni organi, sulla ponderazione del voto in Consiglio, sull'estensione del voto di questo a maggioranza qualificata, e sull'ambito di applicazione della codecisione. La portata assai limitata delle modifiche di Nizza, apre la strada ad una nuova riforma che preveda una revisione radicale dell'impianto dei Trattati, riconducendo l'intero processo di integrazione europea ad un solo trattato che si presenti come la carta costituzionale della costruzione europea. A Roma nel 2004, viene firmato il Trattato che adotta una Costituzione per l'Europa, destinato a rimpiazzare integralmente i trattati esistenti. Mentre però l'unione si appresta a passare a 27 Stati membri, il Trattato Costituzionale, viene bocciato da referendum negativi in Francia e Paesi Bassi. Il progetto viene dunque abbandonato, anche se i suoi contenuti saranno la base di partenza per una nuova Conferenza Intergovernativa del 2007, che porta alla firma di un nuovo trattato di riforma a Lisbona, che entrerà in vigore, se ratificato da tutti gli Stati membri, nel 2009. Il Trattato di riforma porterà a risultati simili a quelli prefissati nel 2004: farà venir meno la Comunità Europea, trasformando il relativo Trattato istitutivo nel Trattato sul funzionamento dell'Unione Europea Architettura e caratteri generali dell'Unione L'architettura del sistema si basa su tre trattati internazionali principali, che hanno dato vita rispettivamente a: CE, CEEA, e Unione Europea. Quest'ultima si presenta come contenitore nel quale le due Comunità sono affiancate da due forme di cooperazione: PESC e GAI, che si svolgono sulla base di regole, procedure e strumenti diversi da quelli operanti nelle due Comunità. Ne deriva perciò, che il sistema giuridico che governa il processo di integrazione europea sia frazionato in più enti giuridici separati (le due Comunità e l'Unione); articolato in più pilastri, e basato su due metodi di funzionamento (comunitario e intergovernativo). In realtà quello creato dai trattati costituisce un sistema che sarebbe difficile non considerare unitario. In questo sistema unitario, le Comunità Europee vanno considerate come parti integranti di un unico ente, l'Unione Europea, al cui interno esse, e i due settori di cooperazione (PESC e GAI) delimitano diversi ambiti materiali di attività, nei quali l'azione dell'Unione si svolge per mezzo delle stesse istituzioni , ma secondo regole e criteri di funzionamento differenti, identificati come metodo comunitario e metodo intergovernativo. Segue: In particolare l'ordinamento comunitario Il nucleo principale del sistema dell'Unione è rappresentato dalle Comunità Europee (pilastro comunitario). Il pilastro comunitario presenta elementi di novità rinvenibili in alcuni profilo dello stesso: presenza di organi investiti istituzionalmente di poteri sovrani da esercitarsi sia nei confronti degli Stati membri che dei loro cittadini; la partecipazione dei cittadini al funzionamento della Comunità ed alla formazione delle sue norme attraverso il Parlamento Europeo; esistenza di una Corte di Giustizia volta ad assicurare l'uniforme applicazione del diritto comunitario da parte dei giudici nazionali. 2

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Il sistema creato dalle Comunità Europee è basato sull'attribuzione alle istituzioni comunitarie di competenze su settori rilevanti della vita nazionale, ma a differenza di quanto avviene generalmente nel quadro della cooperazione giuridica internazionale, gli atti normativi comunitari, raggiungono i soggetti interni agli Stati senza bisogno dell'intermediazione del diritto nazionale. Un'altra caratteristica fondamentale di questo diritto,in un certo senso riflesso dell'efficacia diretta, consiste nella supremazia delle sue norme su quelle dei diritti nazionali: la norma statale contrastante cede, e non può essere applicata dai giudici nazionali. In un quadro di questo genere, il privato non è destinatario "materiale" di norme prodotte all'esterno dello Stato, ma soggetto a pieno titolo dell'ordinamento cui quelle norme appartengono. In quanto cittadino dell'Unione, infatti, l'individuo partecipa alla formazione del diritto comunitario attraverso il Parlamento europeo, ma anche in prima persona , poiché grazia all'efficacia diretta, egli può far valere dinanzi ai giudici nazionali le norme di quel diritto; allo stesso tempo ha accesso diretto ai meccanismi giurisdizionali previsti dai Trattati quando i suoi diritti siano lesi dalle istituzioni comunitarie. Il sistema delle competenze dell'Unione: il principio delle competenze di attribuzione Il sistema giuridico creato dai Trattati, è basato sull'attribuzione alle istituzioni dell'Unione della competenza ad agire, in una serie di materie (e non solo quelle). L'Unione Europea non dispone di competenza generale, infatti l'art. 5 comma 1 CE,prevede che "la Comunità agisce nei limiti delle competenze che le sono conferite e degli obiettivi che le sono assegnati dal presente trattato". Tale principio, detto "principio delle competenze di attribuzione", comporta che la legittimità di un azione delle istituzioni comunitarie, va sempre verificata nel quadro delle competenze che gli Stati hanno attribuito alle stesse istituzioni. Le competenze effettivamente attribuite all'Unione si ricavano dall'analisi delle disposizioni dei Trattati, in particolare di quelle che prevedono un'azione delle istituzioni, ovvero la possibilità delle stesse di regolamentare una certa materia. Rimane comunque operazione non agevole, almeno per quanto riguarda il TUE, all'interno del quale le competenze delle istituzioni si legano ad ambiti di cooperazione molto vasti: nel secondo pilastro (PESC), a causa della "generalità" della sua finalità, risulta difficile delimitare l'azione dell'Unione; nel terzo pilastro invece, ad una maggiore concretezza dei settori di cooperazione previsti, non si accompagna una delimitazione precisa degli oggetti possibili di tale cooperazione. In un certo senso può dirsi anche per il TCE, in quanto le varie competenze della Comunità sono delineate sulla base di criteri diversi e non sempre omogenei. Per temperare la rigidità del principio delle competenze di attribuzione, la Corte di Giustizia ha tradizionalmente privilegiato interpretazioni delle norme rilevanti ampliano la portata di quelle competenze. Andando al di là di una interpretazione estensiva del Trattato, ha anche affermato il principio secondo cui, quando una disposizione affida alla Comunità un compito preciso, si deve ammettere che essa le attribuisca i poteri indispensabili per svolgere questo compito. Segue: La clausola di flessibilità L'art. 308 del TCE, cosiddetta clausola di flessibilità, opera una vistosa deroga al principio delle competenze di attribuzione, in quanto consente un'azione della Comunità anche al di fuori di un'attribuzione specifica , "quando tale azione risulti necessaria per raggiungere uno degli scopi della Comunità, senza che il Trattato abbia previsto i poteri d'azione a tal 3

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uopo richiesti, il Consiglio deliberando all'unanimità su proposta della Commissione, e dopo aver consultato il Parlamento Europeo, prende le disposizioni del caso". La Corte di Giustizia ha posto come condizione indispensabile, per ricorrere all'art. 308, che "nessuna altra disposizione del Trattato attribuisca alle istituzioni comunitarie, la competenza necessaria per l'emanazione dell'atto stesso." Non esiste una disposizione analoga nel TUE, anche se potrebbe ritenersi parzialmente utilizzabile l'art. 6 par. 4 "l'Unione si dota dei mezzi necessari per conseguire i suoi obiettivi e per portare a compimento le sue politiche". Un limite intrinseco al ricorso all'art 308, individuato dalla giurisprudenza comunitaria, sta nel fatto che questo articolo non può essere utilizzato quale base per l'adozione di disposizioni che condurrebbero sostanzialmente a una modifica del trattato che sfugga alla procedura prevista dal Trattato stesso. Negli ultimi anni, il pregiudizio negativo da parte di alcuni Stati membri, e l'incremento significativo delle materie di esplicita competenza della Comunità hanno tolto gran parte dell'operatività teorica dell'art. 308. Segue: Competenze esclusive e competenze concorrenti e parallele La circostanza che in una determinata materia sussista la competenza delle istituzioni comunitarie non significa di per sé che tale competenza diventi esclusiva, e non sia più utilizzabile dagli Stati membri. Per quanto riguarda il TUE, gli Stati membri saranno comunque liberi di agire o legiferare in una determinata materia, a condizione che la loro condotta o le misure adottate non siano contrarie agli obblighi imposti dall'Unione. Nel quadro del TCE invece, l'art. 5 comma 2 prospetta l'esistenza di settori di competenza esclusiva della Comunità, e di settori che non sono di sua esclusiva competenza. Indicazione generica, in quanto nel Trattato non vi sono al momento competenze esplicitamente qualificate come esclusive. La Corte di Giustizia, seppur senza indicare i criteri e gli elementi di base di tale scelta, ha riconosciuto carattere di esclusività a talune competenze previste dal TCE: politica commerciale, conservazione delle risorse biologiche marine, conclusione di accordi con Stati terzi (quando il contenuto sia già oggetto sul piano interno di norme comunitarie), ma anche tutte le altre competenze relative a politiche comuni, come quella monetaria. Fatta eccezione per quelle che si presentano come esclusive, anche nel TCE l'esistenza di una competenza delle istituzioni non fa venire meno la corrispondente competenza degli Stati membri. In questo caso, quando la competenza viene ad essere esercitata dai due soggetti, senza interferenze sul piano formale, l'azione comunitaria si presenta come "parallela" a quella degli Stati, dovendo le due azioni soltanto integrarsi; l'esercizio da parte delle istituzioni comunitarie della propria competenza non determina un limite formale alla libertà degli Stati. Quando invece la competenza della Comunità è destinata ad intervenire nello spazio normativo proprio di quella corrispondente degli Stati membri, la competenza di questi ultimi si presenta come "concorrente" con quella comunitaria; essa incontra un limite di contenuto: un'azione statale diventa "ammissibile solo in quanto non pregiudichi l'uniforme applicazione delle norme comunitarie e il pieno effetto dei provvedimenti adottati in applicazione delle stesse". Tale limite è indicato dal trattato per i settori in cui prevede che l'armonizzazione delle legislazioni nazionali debba limitarsi alla regolamentazione minima di un determinato settore, in genere però la fissazione del limite alla competenza degli Stati è lasciato alla volontà delle stesse istituzioni.

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Segue: il principio di sussidiarietà L'espansione data al quadro delle competenze dell'Unione ha avuto come contrappeso, la sottoposizione dell'esercizio della gran parte di queste al c.d. "Principio di sussidiarietà". L'art. 2 del TUE stabilisce che gli obiettivi dell'Unione saranno perseguiti nel rispetto del principio di sussidiarietà definito all'art. 5 : "la Comunità interviene soltanto se e nella misura in cui gli obiettivi dell'azione prevista non possono essere sufficientemente realizzati dagli Stati membri, e possono dunque essere realizzati meglio a livello comunitario". L'applicazione di tale principio è limitata ai settori che non risultano di competenza esclusiva della Comunità. L'eventuale decisione di non procedere all'adozione di un atto dell'Unione in ragione del principio di sussidiarietà, non preclude il successivo esercizio della sua competenza da parte dell'Unione, laddove mutate circostanze lo giustifichino alla luce dello stesso principio. La sussidiarietà va vista come concetto dinamico. Il Protocollo 30, allegato al TCE, si occupa dell'applicazione dei principi di sussidiarietà e proporzionalità. Richiede che, prima della formulazione di ogni proposta di atto dell'Unione , vi sia una sua valutazione specifica alla luce del principio della sussidiarietà. L'ambito di applicazione del Protocollo, al momento circoscritto al TCE, con il Trattato di Riforma verrà estesa a tutta l'attività legislativa dell'Unione. CAP. II - IL SISTEMA ISTITUZIONALE Il quadro istituzionale unico In base all'art. 3 UE, pur se fondate su trattati istitutivi formalmente distinti, l'Unione e le Comunità, dispongono di un quadro istituzionale unico, che assicura coerenza e continuità delle azioni svolte. Di questo quadro istituzionale fanno parte, in primo luogo le istituzione elencate all'art. 7 CE: Parlamento Europeo, Consiglio, Commissione, Corte di Giustizia e Corte dei Conti; ma anche il Consiglio Europeo ne è certamente parte, soprattutto alla luce della formulazione dell'art. 3 UE, che legittima un'accezione che ricomprenda anche tutte le istituzioni e gli organismi operanti nell'ambito dell'Unione o della Comunità. Resta fermo però che ciascuna componente esercita le sue funzioni nel quadro del e in relazione al Trattato dalle cui norme è prevista; ad esclusione di pochi casi, tutte queste istituzioni agiscono di volta in volta nel quadro o del TUE o dei Trattati comunitari, anche se ovviamente tutto ciò finirà con il Trattato di Riforma. Nozione di istituzione e funzionamento del sistema Nel sistema istituzionale dell'Unione la nozione di istituzione è riservata alle sole elencate nel par. 1 art.7 CE : Parlamento, Consiglio, Commissione, Corte di Giustizia e Corte dei Conti. Dal possesso della qualità di "istituzione" discende, oltre ad una certa autonomia finanziaria e di gestione del personale, l'applicabilità delle norme dei Trattati che genericamente si riferiscono alle istituzioni, ma al contrario la mancanza di quella qualità non esclude necessariamente che una data norma dei Trattati non si applichi anche ad organismi diversi dalle istituzioni. La valutazione di applicabilità va fatta caso per caso, e la Corte di Giustizia conferma questa conclusione, escludendo l'applicabilità di una di quelle norme quando ciò possa portare ad attribuire prerogative ulteriori ad un organo non elencato nell'art. 7 par. 1 Nel quadro delle rispettive attribuzioni, ciascuna istituzione gode di un potere di autorganizzazione, che le altre istituzioni e gli Stati membri devono rispettare. L'autonomia però, incontra un limite nel rispetto dell'equilibrio istituzionale, e delle norme dei Trattati. 5

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La Corte di Giustizia ha anche desunto dal dovere di cooperazione con le istituzioni dell'Unione imposto agli Stati membri dall'art 10 CE, un corrispondente obbligo di leale cooperazione tra le istituzioni; tale obbligo giustifica la conclusione tra le istituzioni di accordi interistituzionali destinati a disciplinare formalmente aspetti delle reciproche relazioni. Caratteristiche generali del sistema istituzionale L'apparato organico sulla cui base agisce l'Unione è organizzato quasi totalmente intorno al ruolo dell'istituzione composta dai Governi, il Consiglio, l'unica tra quelle elencate all'art. 5, ad avere competenza rispetto a tutti i settori del TUE; le altre istituzioni hanno invece un ruolo più limitato. A fronte di ciò, l'apparato organico della Comunità si presenta assai complesso; al suo interno si riflettono varie forme d rappresentanza, nonché la...