Funkcje finansów publicznych PDF

Preview

Summary

Małgorzata Socha...

Description

Funkcje finansów publicznych 1. Rodzaje funkcji Związek ten jest oczywisty, gdyż finanse publiczne są instrumentem i atrybutem państwa (władz publicznych). Charakteryzując związki między państwem a finansami trzeba z całym naciskiem podkreślić specyficzność tych związków. Celem działalności państwa, czy szerzej władz publicznych, nie jest zysk. Fundamentalnym motywem aktywności państwa jest działanie na rzecz obywateli i społeczeństwa. To kryterium bardzo wyraźnie odróżnia gospodarkę publiczną od gospodarki .prywatnej. Wychodząc zatem z oczywistego założenia, że finanse pełnią służebną rolę w stosunku do państwa, logiczne będzie rozpoczęcie analizy funkcji finansów publicznych od funkcji państwa we współczesnej gospodarce rynkowej w warunkach systemu demokratycznego. Funkcje państwa można uznać za jeden z kanonów teorii ekonomii, chociaż zakres poszczególnych funkcji państwa, sposób, ich realizacji, stosowane przez państwo narzędzia itd. niekiedy różnią się istotnie, ze względu na preferowaną doktrynę ekonomiczną i społeczną. Nie wdając się jednak w tym miejscu w szczegółowe rozważania, poprzestanę na zaprezentowaniu standardowych (podręcznikowych) funkcji państwa. P.A. Samuelson oraz W.D. Nordhaus wyróżniają trzy funkcje państwa; jego zadaniem jest zapewnienie: 1) efektywności całej gospodarki przy niesprawności rynkowego mechanizmu alokacji zasobów, 2) sprawiedliwości, równości przy nadmiernej dysproporcji dochodów, 3) stabilności gospodarki rynkowej przy jej cyklicznym funkcjonowaniu. Wymienione funkcje państwa niekiedy są wręcz utożsamiane z funkcjami finansów publicznych, jednak w literaturze z zakresu finansów publicznych tym funkcjom nadaje się - gdy chodzi o treść - specyficzny pieniężny charakter. Jest to zrozumiałe, gdyż państwo oprócz narzędzi finansowych może stosować wiele innych instrumentów, np. instrumenty prawne czy instrumenty polityczne. Do podstawowych funkcji finansów publicznych zalicza się:

- funkcję alokacyjną, - funkcję redystrybucyjną, - funkcję stabilizacyjną

2. Funkcja alokacyjna Istota funkcji alokacyjnej polega na tym, że finanse publiczne są narzędziem alokacji części zasobów w gospodarce rynkowej. Skutkiem alokacji części zasobów, którymi dysponuje gospodarka, przez system finansów publicznych jest dostarczanie towarów i usług obywatelom, społecznościom lokalnym oraz całemu społeczeństwu. Dostarczanie towarów i usług finansowane jest z funduszy publicznych i następuje w związku z dwojakiego rodzaju zadaniami stawianymi przed państwem: - zadaniami publicznymi, - zadaniami społecznymi. Realizacja przez państwo wymienionych zadań jest konieczna, gdy nie mogą one być wykonane za pomocą mechanizmu rynkowego. ... W przypadku zadań publicznych państwa wykorzystanie mechanizmu rynkowego nie wchodzi w rachubę z powodu specyficznych, naturalnych cech potrzeb i dóbr publicznych. Trudno byłoby bowiem na zasadach rynkowych organizować np. obronę narodową, bezpieczeństwo publiczne, służbę dyplomatyczną, administrację państwową. Realizacja zadań społecznych państwa to zaspokajanie indywidualnych potrzeb obywateli, które wprawdzie, ze względu na ich cechy fizyczne, mogłyby być zaspokajane na zasadach rynkowych, ale rodziłoby to jednak wiele niebezpieczeństw, wywołanych przez niesprawność mechanizmu rynkowego. Chodzi zwłaszcza o trzy rodzaje niesprawności.

3. Funkcja redystrybucyjna Rozważając istotę alokacyjnej funkcji finansów publicznych główny akcent położyłem na wytwarzanie i dostarczanie dóbr publicznych obywatelom, społecznościom lokalnym, społeczeństwu jako całości. Procesy te wymagały zasobów ziemi, zasobów pracy, zasobów kapitału trwałego i obrotowego.

Wytwarzanie i dostarczanie określonych dóbr publicznych i społecznych wymaga - w warunkach gospodarki pieniężnej - posiadania dochodów. Spełniając konstytucyjne funkcje (obrona narodowa, bezpieczeństwo publiczne, administracja, edukacja itp.) państwo musi ponosić wydatki związane z alokowaniem dóbr publicznych i społecznych. Jednocześnie państwo bezpośrednio nie wytwarza żadnego dochodu. Dlatego z konieczności sięga do dochodów innych podmiotów, wykorzystując atrybut władzy. Źródłem finansowania wydatków publicznych mogą być też pożyczki. Specyficzna sytuacja dochodowa państwa wymusza redystrybucję dochodów społeczeństwa. Dokonuje się ona w różnych przekrojach, tzn. między różnymi grupami ludności, między różnymi wspólnotami lokalnymi i regionalnymi, między krajami itp. Redystrybucja dochodów jest realizowana w formie pieniężnej. Dokonuje się - w najszerszym ujęciu - przez system transferów dochodów. Transfery te przyjmują postać przepływu pieniądza między różnymi podmiotami a państwem (władzami publicznymi). Dla transferów o charakterze publicznym istotne jest to, że - w zasadzie - przepływ pieniądza ma charakter jednostronny, ściślej jednokierunkowy. Tak dzieje się z podatkami: definitywne przejęcie przez władze publiczne części dochodów podatników. "Z kolei władze publiczne dokonują - albo bezpośrednio, albo pośrednio - transferów na rzecz różnych podmiotów, w tym także na rzecz podatników, np. wówczas, gdy administracja publiczna dokonuje wypłat wynagrodzeń pracownikom zatrudnionym w sektorze publicznym, wypłat rent, emerytur, stypendiów itd. System' transferów do i od władz publicznych jest skomplikowanym układem o różnorodnym charakterze. W jego ramach występują transfery, które nie są związane z żadnym kontrświadczeniem; jest tak w przypadku podatków, emerytur, rent. Są jednak również transfery związane z kontrświadczeniami, np. praca lekarza, nauczyciela, policjanta itp..Osobną grupą transferów są transfery wewnątrz sektora publicznego; np. transfery z budżetu państwa do publicznych funduszy celowych, transfery z budżetu państwa do budżetów samorządowych, transfery między różnymi szczeblami gestorów pieniężnych środków publicznych a podmiotami sektora publicznego wytwarzającymi dobra i usługi.

4. Funkcja stabilizacyjna Trudności i negatywne skutki, jakie powstają w związku z wykorzystywaniem funkcji alokacyjnej i funkcji redystrybucyjnej finansów publicznych mogą być częściowo złagodzone przez wykorzystywanie finansów publicznych do stabilizowania gospodarki rynkowej. Innymi słowy, celem władz publicznych powinno być umiejętne posługiwanie się instrumentami alokacji zasobów i redystrybucji dochodów do łagodzenia wahań cyklu koniunkturalnego. Długookresowa obserwacja mechanizmu rynkowego wskazuje, że przebieg procesów gospodarczych odbywa się z różnym natężeniem w czasie. -Aktywność gospodarcza społeczeństwa wznosi się i • opada. Mechanizm rynkowy nie jest więc w stanie samoczynnie zapewnić satysfakcjonującej stopy wzrostu gospodarczego, wysokiej stopy zatrudnienia, niskiej stopy inflacji, równowagi w bilansie płatniczym kraju itd. Pomijając - ze względu na zakres naszych rozważań - przyczyny takiego stanu rzeczy, trzeba stwierdzić, że rozpiętość w wahaniach cyklu koniunkturalnego nie jest obojętna dla funkcjonowania gospodarki, a więc ani dla społeczeństwa, ani dla władz publicznych (politycznych). Istnieje wiele przyczyn, by łagodzić przebieg cyklu koniunkturalnego. Charakteryzując sens i znaczenie funkcji stabilizacyjnej finansów publicznych musimy pamiętać, że: 1) instrumenty polityki fiskalnej nie są jedynymi, które państwo może stosować do stabilizowania gospodarki, można stosować także instrumenty polityki monetarnej, 2) w latach siedemdziesiątych i osiemdziesiątych zaobserwowano nieskuteczność instrumentów polityki fiskalnej w stabilizowaniu gospodarki, 3) między fiskalistami i monetarystami toczy się ostry spór naukowy i ideologiczny o zakres oraz kształt polityki fiskalnej państwa. Zadaniem instrumentów polityki fiskalnej jest łagodzenie wahań cyklu koniunkturalnego, czyli hamowanie ekspansji gospodarki w okresie jej nadmiernego wzrostu i pobudzanie aktywności gospodarczej w okresie słabnięcia procesów gospodarczych.

Stabilizacyjne oddziaływania finansów publicznych mogą być różne. Najczęściej jednak wykorzystuje się dwie grupy instrumentów: a) podatki, b) wydatki Stabilizacyjna funkcja finansów publicznych przejawia się także w oddziaływaniu dochodów, wydatków i salda budżetu na: - skłonność do oszczędzania, - skłonność do inwestowania, - poziom stopy procentowej, - poziom bezrobocia. W gospodarce rynkowej kluczowe znaczenie ma zależność między oszczędnościami i inwestycjami. Państwo może przez politykę podatkową i wydatkową zwiększać lub zmniejszać skłonność do oszczędzania oraz do inwestowania. Nadmierny fiskalizm ogranicza możliwości oszczędzania gospodarstw domowych i przedsiębiorców. Z drugiej jednak strony, większe wydatki państwa tworzą nowy popyt, w tym także popyt inwestycyjny. Wynika stąd, że wszelkie posunięcia stabilizacyjne państwa dokonywane za pomocą instrumentów fiskalnych muszą być wszechstronnie przeanalizowane ze względu na ich różne skutki - i negatywne, i pozytywne.

5. Problem sprzeczności między funkcjami finansów publicznych Scharakteryzowane wyżej, trzy podstawowe funkcje finansów publicznych powinny skłaniać do sformułowania pytania, czy cele wyznaczane w ramach poszczególnych funkcji są możliwe do zrealizowania. Inaczej mówiąc, na ile cele te są koherentne, a na ile sprzeczne. Pytanie takie jest w pełni; uzasadnione. Jeżeli np. państwo będzie nadmiernie rozbudowywać redystrybucję dochodów, to trudno będzie jednocześnie wykorzystywać finanse do pełnienia ich funkcji stabilizacyjnej. Z kolei funkcja stabilizacyjna może pozostawać w sprzeczności z funkcją alokacyjną. Sytuacja taka wystąpi wówczas, gdy cele stabilizacji

gospodarki będą uniemożliwiać zgromadzenie odpowiednich dochodów do alokacji dóbr publicznych i dóbr społecznych. Konkludując można stwierdzić, że pewne sprzeczności między funkcjami finansów publicznych są nieuniknione. Zadaniem państwa jest łagodzenie tych sprzeczności oraz eksponowanie tych funkcji i instrumentów finansowych, które skutecznie realizują konkretne cele społeczne i gospodarcze - takie jak np. ograniczenie bezrobocia, walka z inflacją, równowaga wewnętrzna gospodarki itd. - według określonej w konkretnych warunkach hierarchii. Przedstawiony przegląd wybranych możliwości stabilizowania gospodarki •za pomocą finansów publicznych wskazuje, że ich analiza teoretyczna i praktyczna weryfikacja jest procesem żmudnym. Najczęściej władze publiczne stoją przed dylematami, które pojawiają się w trakcie wykorzystywania finansów publicznych. Państwo musi uwzględniać wszelkie pozytywne i negatywne skutki wykorzystywania instrumentów finansowych. Cele realizowane w ramach jednej funkcji muszą więc być zharmonizowane z celami realizowanymi w ramach innych funkcji finansów publicznych....